論歐盟對(duì)外締約實(shí)踐的權(quán)限、程序與司法審查機(jī)制

章 成

(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

根據(jù)歐盟基礎(chǔ)條約的有關(guān)規(guī)定，歐盟在其權(quán)限范圍內(nèi)，可以與其他國(guó)際法主體通過談判、協(xié)商，締結(jié)雙邊或多邊國(guó)際條約，從而享有權(quán)利并承擔(dān)國(guó)際義務(wù)。此外，通過非正式或不具約束力的協(xié)議，歐盟既可以單方面承擔(dān)國(guó)際義務(wù)，也可以非自愿承擔(dān)國(guó)際義務(wù)。但由于歐盟包括《里斯本條約》之前的3個(gè)歐共體均不是1986年《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織間或國(guó)際組織相互間條約法的維也納公約》(The Vienna Convention on the law of Treaties)的締約方，因此歐盟的對(duì)外締約活動(dòng)在學(xué)理上存在一定的模糊性。本文擬按照事前權(quán)限、事中程序和事后司法審查機(jī)制“三部曲”的次序，對(duì)歐盟對(duì)外締約的法律問題進(jìn)行系統(tǒng)述要，以厘清歐盟締結(jié)對(duì)外協(xié)定中的理論問題和實(shí)踐特色，以及歐盟對(duì)外締約活動(dòng)的有關(guān)理論和實(shí)踐問題對(duì)中國(guó)的借鑒意義。

需要說明的是，就歐盟而言，“條約”(Treaty)一詞已成為一項(xiàng)幾乎無例外用以表述建立歐盟基礎(chǔ)條約的專門術(shù)語，為了和歐盟基礎(chǔ)條約相區(qū)分，以“協(xié)定”這種更加微觀化的表述是更為妥當(dāng)?shù)摹６覐臍W盟基礎(chǔ)條約中有關(guān)“協(xié)定”規(guī)范看，歐盟對(duì)外關(guān)系法上的“協(xié)定”實(shí)則與1969年和1986年兩個(gè)條約法公約中所稱的“條約”是相同的寓意。因此，歐盟對(duì)外締結(jié)的國(guó)際協(xié)定凸顯的是歐盟作為獨(dú)立的、有締約權(quán)的國(guó)際法主體，以締約方的身份與非歐盟以外的其他國(guó)際法主體所締結(jié)的條約以及其他有法律約束力的規(guī)范性文件，而調(diào)整歐盟內(nèi)部各種關(guān)系的條約和協(xié)定不在本文的探討范圍。

一、歐盟對(duì)外締約的事前權(quán)限

歐盟對(duì)外締約的權(quán)限包括其來源、范圍和程序等要件。“權(quán)限”(Competence)一詞在歐盟法的語義下得到了極為廣泛的使用，在實(shí)踐中已接近于類似“權(quán)力”(Power)的概念，歐盟法的司法實(shí)踐實(shí)則已將兩者相互換用[1]。不過傳統(tǒng)上的“權(quán)力”更多體現(xiàn)為代表權(quán)威的某類或若干類工具性職能，在國(guó)際法上“權(quán)力”或“管轄權(quán)”常被用來形容國(guó)家主權(quán)[2]。在歐盟法上，相對(duì)應(yīng)的“權(quán)限”術(shù)語則更強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源之基礎(chǔ)的法律性、規(guī)范性和程序性特征，以表明相關(guān)權(quán)威性機(jī)構(gòu)所擁有的職權(quán)具有授權(quán)性質(zhì)的法律基礎(chǔ)，從而標(biāo)示了不同機(jī)構(gòu)可以行使的權(quán)力邊界，這在歐盟法中具有劃分聯(lián)盟與成員國(guó)、不同機(jī)構(gòu)之間條塊分工的重要指代涵義。

歐盟法權(quán)限概念的內(nèi)涵和外延并不以其權(quán)力所延伸的領(lǐng)域或主題來區(qū)分或度量。歐盟的權(quán)限具有獨(dú)立性特征，無論是其權(quán)力的靜態(tài)法律來源還是動(dòng)態(tài)的行使過程，均具有獨(dú)立性而非依附于成員國(guó)自身的意愿和授權(quán)，在聯(lián)盟的權(quán)限范圍內(nèi)，歐盟的相關(guān)機(jī)構(gòu)有權(quán)按照基礎(chǔ)條約所規(guī)定的相關(guān)條款采取獨(dú)立甚至專屬性質(zhì)的行動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)歐盟的整體目標(biāo)，歐盟基礎(chǔ)條約的授權(quán)條款賦予了歐盟某些專屬性、排他性的權(quán)力，而對(duì)于更多的領(lǐng)域或主題下的事項(xiàng)而言，則必須考慮聯(lián)盟與成員國(guó)的權(quán)能劃分及共享問題。與此同時(shí)，在成員國(guó)協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過歐盟基礎(chǔ)條約的修訂程序，聯(lián)盟的權(quán)限可以進(jìn)一步擴(kuò)張，并壓縮成員國(guó)的固有權(quán)能領(lǐng)域，成員國(guó)在將某些領(lǐng)域中的權(quán)力授予聯(lián)盟時(shí)，也并不排斥對(duì)其施以相應(yīng)的限制，或者對(duì)于同一事項(xiàng)下的權(quán)能在有條件讓渡給歐盟的同時(shí)，另附有相關(guān)的保留，從而依然可以與聯(lián)盟分享該權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)能行使。因此，要衡量歐盟的行動(dòng)，不僅需要考慮所涉及的主題事項(xiàng)，而且有必要考慮在此事項(xiàng)上所賦予歐盟的明確權(quán)力。

(一)歐盟對(duì)外締約權(quán)限的法律淵源

從法源角度分析，歐盟法意義上的淵源與一般國(guó)際法意義上的法律淵源既有聯(lián)系又有區(qū)別。一般認(rèn)為，歐盟法脫胎于一般國(guó)際法并與后者存有不可分開的諸多聯(lián)系，但兩者在價(jià)值導(dǎo)向的本質(zhì)上是截然有別的。因此，以“超國(guó)家法”形式存在并以歐洲一體化為主旨的歐盟法，其法律淵源既有與一般國(guó)際法淵源相近似的一面，亦有對(duì)后者的革新與超越。

歐共體及歐盟法律體系的歷次發(fā)展與革新始終圍繞歐洲一體化這一主軸展開，清晰地反映出戰(zhàn)后歐洲有識(shí)之士希望通過“規(guī)范性歐洲的力量折射”來改變自身并帶動(dòng)和引領(lǐng)世界的愿望。“歐洲之父”讓·莫內(nèi)(Jean Monnet)指出，歐洲一體化不僅可以解決19世紀(jì)由國(guó)家觀念引起的國(guó)際沖突，還可為未來世界的發(fā)展道路提供有益的啟示。莫內(nèi)認(rèn)為，“歐洲的聯(lián)合是西方在第二次世界大戰(zhàn)以來最重要的事件，這不是因?yàn)樗蔀橐粋€(gè)新的強(qiáng)權(quán)，而是因?yàn)樗肓诵碌臋C(jī)制化方法，這種方法長(zhǎng)遠(yuǎn)地改變著國(guó)家和人之間的關(guān)系。人的本性是不變的，但是當(dāng)國(guó)家和人接受了共同的規(guī)則和共同的機(jī)制并確保其應(yīng)用時(shí)，他們相互之間在行為上就會(huì)發(fā)生變化，就這是文明本身的發(fā)展過程”[3]。

在歐洲一體化逐步成為西歐各國(guó)普遍共識(shí)的歷史背景下，關(guān)于歐共體和歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)限的法律經(jīng)歷了一個(gè)不斷嬗變與擴(kuò)張的過程，早在歐共體創(chuàng)立之初，共同體在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域得以享有的權(quán)限是極為有限的?！读_馬條約》最初賦予歐共體的締約權(quán)能僅限于《歐共體條約》第113條與第238條項(xiàng)下的共同商業(yè)政策和聯(lián)系協(xié)定，隨著歐洲一體化的不斷深入，在歷次基礎(chǔ)條約的修訂過程中，歐共體及歐盟體系中具有法律權(quán)利義務(wù)性質(zhì)的對(duì)外領(lǐng)域和權(quán)能都在不斷擴(kuò)大。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)在1992年的愛丁堡會(huì)議決議中指出，“根據(jù)《歐共體條約》第3b條，共同體職能在授予它的權(quán)力范圍內(nèi)行事的原則已經(jīng)成為共同體法律秩序的一個(gè)基本特征。這一原則暗示著國(guó)家的權(quán)力是支配性的，而共同體的權(quán)力則具有例外的性質(zhì)”[4]。作為歐盟法院前身的歐洲法院也認(rèn)為，通過創(chuàng)立一個(gè)無限有效期、具有其本身機(jī)構(gòu)、擁有獨(dú)立的法律人格、其本身具備法律能力并在國(guó)際范圍內(nèi)享有國(guó)際法主體代表權(quán)的共同體，使得成員國(guó)自身的原有主權(quán)受到限制，進(jìn)而讓共同體得以具備由成員國(guó)向共同體所讓與的真實(shí)權(quán)力。由此可以得出結(jié)論，歐盟這一既約束成員國(guó)國(guó)民也約束成員國(guó)本身的法律實(shí)體，其創(chuàng)立與發(fā)展是離不開聯(lián)盟成員國(guó)自身單向限權(quán)和聯(lián)盟同步擴(kuò)權(quán)這一前提條件的。

與歐盟法體系中純粹處理歐盟內(nèi)部關(guān)系的法律規(guī)范相比，歐盟法在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域無疑具有更大的發(fā)展空間。這是由于歐共體并沒被共同體基礎(chǔ)條約明確賦予獨(dú)立的法律人格，因此兩相對(duì)比，歐盟法的對(duì)內(nèi)部分比之歐盟對(duì)外關(guān)系法要更為成熟和完備，其在歐共體和歐盟這兩個(gè)不同階段的承繼性和延續(xù)性色彩更為濃厚。然而，隨著歐盟正式具備了法律上獨(dú)立的對(duì)外交往身份，歐盟的對(duì)外權(quán)能較之歐共體時(shí)期的調(diào)整與變動(dòng)幅度更大，以適應(yīng)新時(shí)期歐盟發(fā)展對(duì)外關(guān)系的客觀需要，從而使得關(guān)于歐盟對(duì)外關(guān)系法的研究更具理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。對(duì)于歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)限的考察與解讀需從理論、立法和司法實(shí)踐三個(gè)層面進(jìn)行，盡管關(guān)于歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)限淵源和性質(zhì)的研討還主要基于理論層面，但仍不可不重視歐盟對(duì)外締約實(shí)踐的指示意義。

(二)歐盟對(duì)外締約的明示和默示權(quán)限

歐盟的權(quán)限產(chǎn)生于歐盟基礎(chǔ)條約條款的明示授權(quán)或者基礎(chǔ)條約條款的默示授權(quán)，來自第一種淵源的權(quán)限通常被稱為歐盟的明示權(quán)限，而建立在第二種淵源基礎(chǔ)上的權(quán)限為歐盟的默示權(quán)限。歐盟的對(duì)外締約行為大部分屬于歐盟基礎(chǔ)條約賦予的明示權(quán)限，同時(shí)也有一部分屬于默示權(quán)限的范疇。

1.歐盟對(duì)外締約的明示權(quán)限

歐盟的明示權(quán)限是條約條款所明確賦予歐盟的權(quán)力。根據(jù)1957年的《羅馬條約》，歐共體的明示締約權(quán)限僅限于原《歐共體條約》第113條的共同商業(yè)政策和第238條的聯(lián)系協(xié)定。條約修訂后增加了一個(gè)重要的明示權(quán)力來源，其大部分內(nèi)容均在第5部分“聯(lián)盟對(duì)外行動(dòng)”之中[5]。關(guān)于歐盟的明示權(quán)限，重要之處在于條約所賦予歐盟的每一明示對(duì)外關(guān)系權(quán)限的范圍，必須通過解釋授權(quán)條款來確定。解釋須依據(jù)歐盟理事會(huì)的實(shí)踐和歐盟法院的判例。在歐盟權(quán)限范圍內(nèi)的任何領(lǐng)域所采取的措施同樣如此。而歐盟的對(duì)外締約行為有相當(dāng)部分的內(nèi)容由基礎(chǔ)條約的明示權(quán)限所授權(quán)。

歐盟基礎(chǔ)條約明確授權(quán)歐盟在下述領(lǐng)域擁有對(duì)外締約的權(quán)限：(a)有關(guān)貨幣或外匯管理事務(wù)的協(xié)定，需要經(jīng)過歐盟與一個(gè)或多個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織談判而予以締結(jié)；(b)與共同商業(yè)政策有關(guān)的協(xié)定，需要經(jīng)過歐盟與一個(gè)或多個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織進(jìn)行談判而予以締結(jié)；(c)在實(shí)施《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第180條關(guān)于科研與技術(shù)開發(fā)及空間的目標(biāo)規(guī)劃時(shí)，其中第(2)項(xiàng)規(guī)定，“在聯(lián)盟研究、技術(shù)開發(fā)和示范項(xiàng)目領(lǐng)域，促進(jìn)聯(lián)盟與第三國(guó)和國(guó)際組織的合作”，因此歐盟可以對(duì)于此類合作的具體安排制定條例，即可以使之成為歐盟與有關(guān)第三方協(xié)定的內(nèi)容；(d)在其權(quán)限范圍內(nèi)，歐盟應(yīng)與第三國(guó)及擁有權(quán)限的國(guó)際組織就環(huán)境事務(wù)進(jìn)行合作，歐盟的合作安排，可以成為歐盟與有關(guān)第三方之間協(xié)定的內(nèi)容；(e)在其權(quán)限范圍內(nèi)，歐盟應(yīng)與第三國(guó)及擁有權(quán)限的國(guó)際組織就發(fā)展合作問題進(jìn)行合作，歐盟的合作安排可以成為歐盟與有關(guān)第三方之間協(xié)定的內(nèi)容；(f)歐盟可以與一個(gè)或多個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織締結(jié)協(xié)定，建立涉及相互權(quán)利與義務(wù)、共同行動(dòng)及特別程序的聯(lián)系。

為上述目的而締結(jié)的協(xié)定，是國(guó)際法主體作出承諾的具體表現(xiàn)，不論協(xié)定的名稱為何，它對(duì)于締約方均具有約束力。此外，締結(jié)協(xié)定的能力除包括訂立單邊承擔(dān)義務(wù)契約的權(quán)力外，還包括作出承擔(dān)不具有法律約束力的約定能力。

2.歐盟對(duì)外締約的默示權(quán)限

兩部歐盟基礎(chǔ)條約賦予歐盟以與其對(duì)內(nèi)立法權(quán)限同步發(fā)展的對(duì)外活動(dòng)權(quán)限。歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的權(quán)限不僅來自條約的明示授權(quán)，而且源于條約的其他條款和歐盟實(shí)踐的默示授權(quán)。有關(guān)默示締約權(quán)的立法規(guī)定多出現(xiàn)于3個(gè)共同體條約的宣示性表述，其數(shù)量看似不多，但其地位并非無足輕重。因?yàn)槟撤N對(duì)外締約的權(quán)限也能產(chǎn)生于那些未明確規(guī)定對(duì)外締約的措施。在內(nèi)部措施相當(dāng)于“共同規(guī)則”或內(nèi)部立法協(xié)調(diào)的情形下，采取此類措施而創(chuàng)設(shè)的歐盟對(duì)外權(quán)限具有排他性質(zhì)。但是，某些法律上具有約束力，盡管缺乏詳盡或確定標(biāo)準(zhǔn)的共同體立法性規(guī)定也能引發(fā)歐盟的對(duì)外權(quán)限。因?yàn)樵跉W共體時(shí)期，關(guān)于歐共體有權(quán)締約的對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的規(guī)定并無明確的普遍性授權(quán)條款，而僅限于基礎(chǔ)條約中為數(shù)不多的幾個(gè)特定部分，如在教育及職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、公共衛(wèi)生領(lǐng)域、泛歐網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域、共同體研究和技術(shù)發(fā)展方面的多年性總體規(guī)劃領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)政策領(lǐng)域、發(fā)展合作政策中有關(guān)與發(fā)展中國(guó)家合作的領(lǐng)域、有關(guān)貨幣或外匯機(jī)制事務(wù)的領(lǐng)域、實(shí)施共同商業(yè)政策而締結(jié)的有關(guān)關(guān)稅和貿(mào)易協(xié)定的領(lǐng)域，此外還涵蓋了《歐洲共同體條約》第238條中所規(guī)定的、出于建立緊密經(jīng)濟(jì)關(guān)系的目的而在歐共體同那些和其成員國(guó)有特殊關(guān)系的第三國(guó)或國(guó)際組織之間訂立的聯(lián)系協(xié)定(Association Agreement)[注]《歐洲共同體條約》第238條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第316頁。。因此在歐洲一體化精神的指引下，作為歐盟法院前身的歐洲法院一方面對(duì)歐共體的締約權(quán)能進(jìn)行擴(kuò)張解釋，另一方面則通過發(fā)展“默示平行權(quán)力原則”以補(bǔ)充歐共體明示締約權(quán)力的不足。在Kramer案中，歐洲法院就面臨歐共體是否有權(quán)締結(jié)關(guān)于漁業(yè)事項(xiàng)的國(guó)際協(xié)定問題，因?yàn)椴o特定的條約條款授權(quán)歐共體締結(jié)此類協(xié)定。鑒于此，歐洲法院轉(zhuǎn)而求助于“歐共體對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的共同體法的一般體系”[6]。而《歐共體條約》第210條隱含著歐共體在本條約為其界定的目標(biāo)所在的整個(gè)領(lǐng)域內(nèi)均有能力對(duì)外締約。由此可見，Kramer案正好提供了一個(gè)“歐共體對(duì)外關(guān)系權(quán)限在某種程度上可源于歐共體所采取的內(nèi)部措施”的范例。歐洲法院在該案中主張確立內(nèi)部的共同漁業(yè)政策權(quán)限，其中也隱含著對(duì)外締約的權(quán)限，即使在缺乏共同體內(nèi)部措施的情形下也是如此，因?yàn)橛行Э刂乒餐w漁業(yè)資源使共同體的對(duì)外締約成為必要。

二、歐盟對(duì)外締約的事中程序

1949年國(guó)際法院在“關(guān)于為聯(lián)合國(guó)服務(wù)而受損害的賠償案”的咨詢意見中確認(rèn)了政府間國(guó)際組織的國(guó)際法律人格及其相應(yīng)的締約權(quán)利能力和行為能力。根據(jù)《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織間或國(guó)際組織相互間條約法的維也納公約》第6條，國(guó)際組織作為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)際法主體，其締約權(quán)范圍由該組織的憲法性章程規(guī)定。盡管不同的國(guó)際組織其基本文件規(guī)定的范圍不一，在國(guó)際法上的具體權(quán)利和義務(wù)也不盡相同，但無論何種類型的政府間國(guó)際組織，由于其具有國(guó)際法上的主體地位，因此國(guó)際組織在國(guó)際法上的權(quán)利能力和行為能力依然表現(xiàn)出一定的共同性，締約權(quán)即為其中典型的一種。

歐共體及歐盟的締約權(quán)最早由1957年的《羅馬條約》確立，但在歐共體成立之初，其享有的締約權(quán)限范圍是非常有限的，隨著時(shí)間的推移，歐洲自身的政治經(jīng)濟(jì)格局與相關(guān)國(guó)際法的發(fā)展變化早已改變了原有的圖景，歐洲一體化的深入與歐共體在各種事項(xiàng)上的權(quán)能不斷加強(qiáng)，因此需要突破明示締約權(quán)的有限性。從20世紀(jì)70年代開始，歐洲法院通過判決將歐共體的對(duì)外關(guān)系權(quán)限擴(kuò)展到共同市場(chǎng)的所有領(lǐng)域。在過去的50多年中，歐洲法院通過各種判例不斷擴(kuò)大聯(lián)盟原有的締約權(quán)限，平行締約權(quán)原則得到了確立。經(jīng)過《里斯本條約》修訂后的聯(lián)盟締約權(quán)增加了一個(gè)顯著的變化，即根據(jù)現(xiàn)行歐盟基礎(chǔ)條約，歐盟能以自己的名義而不是像以前只能以3個(gè)共同體的名義，在其權(quán)限范圍內(nèi)有權(quán)締結(jié)條約，從而大大強(qiáng)化了歐盟締約權(quán)存在的依據(jù)，締約權(quán)的性質(zhì)可分為該權(quán)能是否為歐盟所獨(dú)占還是與成員國(guó)共享。

(一)歐盟對(duì)外締約的內(nèi)部決策程序

歐盟對(duì)外締約的內(nèi)部程序與實(shí)踐由建立歐盟的基礎(chǔ)條約予以確定。《里斯本條約》以前3個(gè)歐共體的有關(guān)對(duì)外締約實(shí)踐已有趨同傾向。歐盟理事會(huì)在頒發(fā)與對(duì)外締約程序有關(guān)的法令如授權(quán)談判證書時(shí)，經(jīng)常采用自成一類的決定形式。歐盟理事會(huì)頒發(fā)指示歐盟委員會(huì)進(jìn)行談判的指令以及授權(quán)后者簽署但須經(jīng)核準(zhǔn)協(xié)定的決定都具有前述性質(zhì)。當(dāng)然，這里所講的指令與決定并非《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第289-294條意義上的指令與決定。歐盟理事會(huì)頒發(fā)的自成一類的決定應(yīng)記錄在其一般不宜公開發(fā)表的備忘錄之中。較為正式的決定則用于一些特殊場(chǎng)合，如簽署《關(guān)于實(shí)施聯(lián)合國(guó)海洋法第十一部分的協(xié)定》的第94/562號(hào)歐盟理事會(huì)決定。

2009年正式生效的《里斯本條約》整合了絕大部分歐共體和歐盟條約所規(guī)定的二元化協(xié)定締結(jié)內(nèi)部程序，如此前《歐共體條約》第24條第5款和第300條的內(nèi)容等。《里斯本條約》所統(tǒng)一的決策性程序規(guī)定主要體現(xiàn)在《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條，大部分規(guī)定繼承于《歐共體條約》第300條[7]。但有關(guān)締結(jié)歐盟共同外交與安全政策的協(xié)定決策程序仍表現(xiàn)出一定的相異性。

《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條承認(rèn)歐盟理事會(huì)在各個(gè)階段的作用，其第2款和第8款對(duì)此作了明確規(guī)定，同時(shí)第8款還規(guī)定了幾種例外情形：(a)聯(lián)系協(xié)定；(b)同聯(lián)盟候選成員國(guó)締結(jié)的協(xié)定；(c)聯(lián)盟加入歐洲保護(hù)人權(quán)公約的協(xié)定；(d)聯(lián)盟加入歐洲基本自由公約的協(xié)定。上述情形下，理事會(huì)應(yīng)以全體一致同意的方式作出決定[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(8)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第408-410頁。。

值得關(guān)注的是，作為歐盟對(duì)外締約決策程序一般性表決規(guī)則的新《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條并未完全涵蓋舊有的歐盟共同外交與安全政策下的所有特殊決策程序?！稓W盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第222條第3款已經(jīng)明確說明，“如果理事會(huì)的此項(xiàng)決定含有防務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容，理事會(huì)應(yīng)依照《歐盟條約》第31條第1款的規(guī)定采取行動(dòng)”[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第222(3)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第412頁。。但《歐盟條約》第31條尚未澄清其與《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第8款之間的關(guān)系。在《歐盟條約》第31條中，關(guān)于歐盟共同外交與安全政策的有關(guān)條款存在特殊投票規(guī)則的安排，如第1款的“建設(shè)性棄權(quán)”投票規(guī)則和第2款的“緊急聲明”投票規(guī)則[注]《歐盟條約》第31條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第265頁。。因此，《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第8款對(duì)于歐盟對(duì)外締約決策程序的綱領(lǐng)性規(guī)定能否適用于共同外交與安全領(lǐng)域的協(xié)定仍有待觀察。在確立理事會(huì)是歐盟對(duì)外締約決策中心的同時(shí)，《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條還從決策層面確定了其他歐盟機(jī)構(gòu)在締約不同程序和不同階段的角色，如歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)等，并在第207條分別提供了啟動(dòng)和談判的權(quán)能[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218、207條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第410、396頁。。同時(shí)，第207條和第219條還提供了關(guān)于共同商業(yè)政策和匯率協(xié)定的特別程序制度[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第207、219條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第396-411頁。。

(二)歐盟對(duì)外締約的基本框架與法律依據(jù)

歐盟對(duì)外締約現(xiàn)有基本框架及程序由《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條予以規(guī)定，因此歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)有關(guān)締結(jié)協(xié)定的立法措施中必須援引《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條中的具體條款。此外，也必須援引與有關(guān)協(xié)定最為接近的執(zhí)行條款。目前在《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條的基本框架內(nèi)存在對(duì)外締約的幾種不同程序。在確定適用何種程序時(shí)必須考慮締結(jié)協(xié)定的法律依據(jù)，即歐盟享有處理擬議中協(xié)定所覆蓋事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性權(quán)限。因此，確定歐盟對(duì)外締約的法律依據(jù)和基本框架需要考慮以下兩個(gè)因素：第一，《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》是否授予歐盟擬議中協(xié)定所覆蓋領(lǐng)域以權(quán)限；第二，應(yīng)該采用《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條中哪一種與有關(guān)法律依據(jù)相符合的程序。上述兩個(gè)因素從廣義上講均為歐盟對(duì)外締約的法律依據(jù)。以《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條為首的相關(guān)基礎(chǔ)性框架條款并結(jié)合歐盟有關(guān)對(duì)外締約實(shí)踐可知，歐盟對(duì)外締約的基本程序可以劃分為以下幾個(gè)階段。

1.建議和談判

理事會(huì)根據(jù)委員會(huì)或聯(lián)盟外交事務(wù)和安全政策高級(jí)代表的建議，決定是否啟動(dòng)談判程序，并負(fù)責(zé)任命聯(lián)盟一方的談判代表。在談判權(quán)的行使方面，現(xiàn)行歐盟基礎(chǔ)條約的有關(guān)規(guī)定與歐共體時(shí)期的《歐共體條約》有顯著區(qū)別。在之前的《馬斯特里赫特條約》第228條中規(guī)定，歐共體與第三國(guó)、其他國(guó)家集團(tuán)或國(guó)際組織之間為締結(jié)適用于歐共體的有關(guān)國(guó)際協(xié)定而進(jìn)行的談判由委員會(huì)負(fù)責(zé)，理事會(huì)負(fù)責(zé)的不是談判程序而是締結(jié)程序，而且這種談判權(quán)能似乎是排他性集中于委員會(huì)手中的，無論是歐共體的其他主要機(jī)關(guān)還是成員國(guó)政府，均不得參與或干預(yù)這一談判程序[8]。理事會(huì)的作用僅在于類似一國(guó)國(guó)內(nèi)議會(huì)對(duì)于國(guó)際協(xié)定的批準(zhǔn)權(quán)，理事會(huì)決定歐共體國(guó)際協(xié)定能否最終成立和生效，其對(duì)歐共體國(guó)際協(xié)定所享有的締結(jié)權(quán)也是排他性的。但經(jīng)過《里斯本條約》的修改，原先《歐共體條約》第228條有關(guān)歐共體對(duì)外關(guān)系的“隱含權(quán)力”已顯性化，委員會(huì)已不再享有歐盟基礎(chǔ)條約所賦予的在非共同外交事務(wù)與安全政策領(lǐng)域的專屬談判權(quán)，與此相對(duì)應(yīng)，理事會(huì)對(duì)于歐盟國(guó)際協(xié)定的處理已不再局限于協(xié)定的最后締結(jié)權(quán)，而是直接介入到具體的談判過程，任何談判程序都必須在理事會(huì)的授權(quán)下進(jìn)行，而且由理事會(huì)掌控具體的談判進(jìn)程。理事會(huì)通過向聯(lián)盟談判者發(fā)出指令以及派出協(xié)助談判的專門小組來直接參與談判，聯(lián)盟談判者或談判小組必須同聯(lián)盟指派的專門小組進(jìn)行磋商。這種轉(zhuǎn)變有利于統(tǒng)一聯(lián)盟有關(guān)機(jī)構(gòu)的談判和締約職能，提高聯(lián)盟在對(duì)外締約談判事務(wù)中的效率，同時(shí)把談判權(quán)集中收歸到目前仍以政府間主義為主導(dǎo)的理事會(huì)手中，也可以平衡部分成員國(guó)對(duì)于聯(lián)盟對(duì)外權(quán)能的不斷擴(kuò)張可能削奪成員國(guó)外交自主權(quán)的擔(dān)憂。而且聯(lián)盟的對(duì)外締約活動(dòng)涉及歐盟國(guó)際協(xié)定對(duì)第三方的效力問題，如果因?yàn)槁?lián)盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的沖突，即原先負(fù)責(zé)談判的委員會(huì)與負(fù)責(zé)締約的理事會(huì)之間的意見不一致而導(dǎo)致聯(lián)盟需要對(duì)第三方承擔(dān)締約責(zé)任的話，這對(duì)歐盟始終致力于以一個(gè)整體展示其對(duì)外形象的努力和意圖也會(huì)造成消極影響，因此降低委員會(huì)在聯(lián)盟機(jī)構(gòu)中對(duì)外談判的自主程度也是合理的。

2.確定文本的草簽與須經(jīng)批準(zhǔn)的簽署

草簽與其他確定文本的方式在此不贅述。關(guān)于簽署協(xié)定涉及的批準(zhǔn)問題，歐盟理事會(huì)對(duì)于歐盟委員會(huì)進(jìn)行談判的授權(quán)通常不允許后者采取超越談判最后確定協(xié)定文本有關(guān)步驟的范圍。如果協(xié)定規(guī)定締約方簽署協(xié)定文本后須經(jīng)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)，那么歐盟委員會(huì)可以決定代表歐盟對(duì)協(xié)定加以草簽。做出簽訂協(xié)定的決定采用自成一類的決定形式，并總是記錄在歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)會(huì)議備忘錄中，但并不經(jīng)常援引歐盟賴以行動(dòng)的法律依據(jù)。如果對(duì)簽署協(xié)定的決定需要進(jìn)行投票表決，那么將依據(jù)簽訂協(xié)定可能的法律依據(jù)而要求歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)以特定多數(shù)議決。在須經(jīng)批準(zhǔn)簽署的情形下，一般無需征詢歐洲議會(huì)的意見，也無需征其同意，隨后，經(jīng)簽署的文本移交給歐洲議會(huì)進(jìn)行討論，同時(shí)歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)對(duì)歐盟委員會(huì)有關(guān)締結(jié)協(xié)定的建議進(jìn)行研究。

3.暫時(shí)適用

有些歐盟協(xié)定規(guī)定，締約方在協(xié)定核準(zhǔn)的過程中應(yīng)對(duì)協(xié)定條款進(jìn)行暫時(shí)適用。與締結(jié)協(xié)定的法律效力相比，暫時(shí)適用有關(guān)協(xié)定的法律效力類似于國(guó)際條約法實(shí)踐中已簽署但須經(jīng)批準(zhǔn)條約的法律效力，它涉及締約方出于自愿而非受到約束以實(shí)施協(xié)定的某些條款[9]。暫時(shí)適用在實(shí)踐中具有很強(qiáng)的可操作性和重大的現(xiàn)實(shí)意義。歐盟在實(shí)踐中對(duì)協(xié)定的暫時(shí)適用所援引的法律依據(jù)一般就是締結(jié)協(xié)定的法律依據(jù)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，歐盟理事會(huì)關(guān)于暫時(shí)適用國(guó)際協(xié)定的決定應(yīng)以特定多數(shù)的表決方式作出，而且作出此決定無需征求歐洲議會(huì)的意見，更無須征得其同意。

4.締結(jié)協(xié)定

根據(jù)《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第5款和第6款，理事會(huì)將根據(jù)聯(lián)盟談判者的提案作出旨在締結(jié)有關(guān)國(guó)際協(xié)定的決定并授權(quán)對(duì)協(xié)定的簽署[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(5)、(6)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第406-407頁。。這也是歐盟法律秩序中有關(guān)核準(zhǔn)協(xié)定的最后一個(gè)步驟，標(biāo)志著歐盟機(jī)構(gòu)正式接受協(xié)定，從而構(gòu)成歐盟代表向協(xié)定的其他締約方表示歐盟受協(xié)定約束的同意。歐盟的實(shí)踐是由歐盟理事會(huì)締結(jié)對(duì)歐盟具有約束力的協(xié)定，這在《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第2款中作了明確規(guī)定[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(2)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第404頁。。

5.修改和中止協(xié)定

歐盟對(duì)外締約的修改授權(quán)規(guī)定見于《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第5、第6、第9款，歐盟理事會(huì)對(duì)此負(fù)有作出決定的義務(wù)[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(5)、(6)、(9)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第406-411頁。。而該條第7款則是例外，該款規(guī)定在締結(jié)協(xié)定時(shí)，如協(xié)定規(guī)定其修改可以經(jīng)由簡(jiǎn)化的程序或經(jīng)由協(xié)定所設(shè)立的機(jī)構(gòu)作出，理事會(huì)可以授權(quán)談判代表代表歐盟批準(zhǔn)有關(guān)的修改，理事會(huì)可以對(duì)此授權(quán)附加特定的條件[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(7)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第407頁。。此外，當(dāng)理事會(huì)擬議締結(jié)的一項(xiàng)國(guó)際協(xié)定無法獲得歐盟法院的肯定性意見時(shí)，擬議中的協(xié)定只能通過修訂或修改基礎(chǔ)條約才能獲得效力。修改歐盟基礎(chǔ)條約應(yīng)首先按照《歐盟條約》第48條規(guī)定的程序予以通過?！稓W盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第9款涉及歐盟對(duì)外締約的中止執(zhí)行，這一程序得以啟動(dòng)的前提是由委員會(huì)或聯(lián)盟外交事務(wù)和安全政策高級(jí)代表負(fù)責(zé)向理事會(huì)提出關(guān)于暫?；蛑兄箞?zhí)行某項(xiàng)協(xié)定的提案[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(9)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第411頁。。但該款并未明確委員會(huì)和高級(jí)代表兩者在此事項(xiàng)上的職能分工，不過如若結(jié)合該條第3款的有關(guān)規(guī)定以及上文有關(guān)建議權(quán)的敘述，第9款的有關(guān)規(guī)則或可理解為：對(duì)于專屬或主要涉及共同外交和安全政策領(lǐng)域的對(duì)外締約，其暫停和中止執(zhí)行的程序應(yīng)主要由高級(jí)代表來負(fù)責(zé)啟動(dòng)。這部分并沒有明確提及歐洲議會(huì)在此過程中的作用，似乎議會(huì)僅僅限于被告知理事會(huì)的有關(guān)決定。而且在上文中已經(jīng)提到，理事會(huì)還可以暫時(shí)適用的形式排除歐洲議會(huì)的干預(yù)，當(dāng)然議會(huì)可以參照《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第11款征求歐盟法院的意見，以司法審查的形式參與到有關(guān)協(xié)定的修改、暫停和中止執(zhí)行程序之中。

三、歐盟對(duì)外締約的事后司法審查機(jī)制

(一)歐盟司法審查的定義與作用

司法審查是法治國(guó)家司法對(duì)立法和行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的重要措施。司法審查制度源于普通法系的判例法規(guī)則，并且與最高司法機(jī)構(gòu)所擁有的憲法解釋權(quán)關(guān)系密切。在《聯(lián)邦黨人文集》第78篇中，美國(guó)制憲先賢漢密爾頓就曾指出，“解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)，而憲法事實(shí)上是亦應(yīng)被法官看作是根本大法，所以對(duì)于憲法以及立法機(jī)關(guān)制定的任何法律的解釋權(quán)應(yīng)屬于法院。如果二者之間出現(xiàn)不可調(diào)和的分歧，自以效力及作用較大之法為準(zhǔn)，亦即：憲法與法律相較，以憲法為準(zhǔn)”[10]。擁有憲法最終解釋權(quán)的司法機(jī)關(guān)一般為最高層級(jí)的司法機(jī)構(gòu)，司法審查權(quán)是其憲法解釋權(quán)在實(shí)踐中相對(duì)應(yīng)的一面，作為處理憲法與其他法律及行政性文件之間關(guān)系的最終仲裁者，司法機(jī)關(guān)有權(quán)判定行政當(dāng)局的行為和行政命令是否違憲，并且有權(quán)對(duì)行政當(dāng)局的違憲行為和命令予以制裁。這一制度也是現(xiàn)代法治國(guó)家司法機(jī)構(gòu)司法能動(dòng)性(Judicial Activism)特征的最充分體現(xiàn)。所謂司法能動(dòng)性，是指司法機(jī)構(gòu)在具體審理案件過程中，不因循先例和遵從成文法的字面含義進(jìn)行司法解釋的一種司法理念及基于此理念的行動(dòng)。當(dāng)司法機(jī)關(guān)發(fā)揮司法能動(dòng)性時(shí)，其對(duì)法律進(jìn)行解釋的結(jié)果更傾向于回應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)演變的新趨勢(shì)，而不是拘泥于舊有成文立法或先例，以防止產(chǎn)生不合理的社會(huì)后果。司法能動(dòng)性所導(dǎo)致的裁決總是以響應(yīng)社會(huì)變革而彰顯其價(jià)值，但這些裁決也因其創(chuàng)造性而經(jīng)常受到僭越立法和行政事務(wù)權(quán)限的指責(zé)，故而需要憲法性基礎(chǔ)法律文件的相應(yīng)預(yù)先授權(quán)和框架性安排[11]。

盡管司法能動(dòng)性在實(shí)踐中的運(yùn)作一直不乏質(zhì)疑和批評(píng)之聲，但其積極作用和正面價(jià)值卻無從否定。發(fā)揮司法能動(dòng)性并不意味著在司法實(shí)踐中脫離“司法自制”(Judicial Self-Restraint)的自我約束原則。在具體個(gè)案中運(yùn)用好司法能動(dòng)性的關(guān)鍵在于有效平衡技術(shù)手段的規(guī)范性和價(jià)值目標(biāo)的創(chuàng)造性之間的關(guān)系，同時(shí)遵從正當(dāng)程序的必然約束。

歐洲一體化的發(fā)展進(jìn)程起始于國(guó)家間的功能性合作，而法律層面的規(guī)范整合對(duì)于歐盟這個(gè)最為典型的經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化組織的形成和發(fā)展具有特別重要的意義。作為歐盟基礎(chǔ)條約的唯一司法保障機(jī)構(gòu)，歐盟法院擔(dān)負(fù)著推動(dòng)歐洲一體化和成員國(guó)利益維護(hù)的雙重使命，并且通過其司法能動(dòng)性的有效運(yùn)作，在管轄歐盟法律事務(wù)問題上廣泛運(yùn)用司法審查手段，以推進(jìn)歐盟法的統(tǒng)一解釋和適用進(jìn)程，從而為歐盟內(nèi)外法律秩序的穩(wěn)定、聯(lián)盟凝聚力的保持和各種共同市場(chǎng)及政策壁壘的消除這一聯(lián)盟宗旨的最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。歐盟法院通過發(fā)揮其司法能動(dòng)性和自我擴(kuò)張其管轄權(quán)，在一系列裁決和咨詢意見中確立、解釋和完善了與歐共體與歐盟的締約權(quán)能相關(guān)的法律原則和規(guī)則，為新一輪補(bǔ)充性造法創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。歐盟法院的裁決所代表的意義并不僅局限于消極地認(rèn)定事實(shí)、解釋并適用法律以解決爭(zhēng)端和糾紛，更在于以其權(quán)威性通過司法解釋的具體操作積極發(fā)揮其造法性功能，不斷創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范并形成新的法律原則，填補(bǔ)基礎(chǔ)條約的漏洞并補(bǔ)充二次立法的不足，從而滿足推進(jìn)歐盟法治和歐盟公共政策不斷推進(jìn)的需要[12]。

歐盟法治是形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一。從歐洲法院以及歐盟法院在有關(guān)裁決中對(duì)法治的闡述看，歐盟法治的核心是司法審查。在歐盟的現(xiàn)行法律制度中，歐盟法院的職責(zé)在于解釋和適用條約方面確保法律得到遵守，使歐盟法的意義、性質(zhì)在其解釋和適用法律的過程中得到明確宣示。因此歐盟法院既被賦予了對(duì)歐盟條約及其適用問題進(jìn)行解釋的權(quán)力，也被賦予了對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的法令和成員國(guó)行為的合法性進(jìn)行審查的權(quán)力。任何一個(gè)成員國(guó)或歐盟機(jī)構(gòu)都必須接受歐盟法院的司法監(jiān)督和審查，以檢驗(yàn)其行為措施是否符合憲法性章程的歐盟基礎(chǔ)條約。根據(jù)《歐盟條約》第19條第1款的規(guī)定，“法院包括聯(lián)盟法院、普通法院和特別法庭。法院在解釋和適用本兩項(xiàng)基礎(chǔ)條約方面保證尊重法律”[注]《歐盟條約》第19(1)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第253、246頁。?！稓W盟條約》第24條第1款第2分段規(guī)定，“共同外交與安全政策受特殊規(guī)則和程序的限制。除非兩部條約另有規(guī)定，它將由歐洲理事會(huì)與理事會(huì)在一致行動(dòng)的情況下予以確定和實(shí)施。立法性法令的通過應(yīng)被排除。共同外交與安全政策應(yīng)由聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表與成員國(guó)根據(jù)兩部條約付諸實(shí)施。歐洲議會(huì)與委員會(huì)在此領(lǐng)域的特殊作用由兩部條約予以規(guī)定。法院對(duì)這些條款不具有司法管轄權(quán)，但它有權(quán)根據(jù)《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第275條第2段監(jiān)督其是否符合本條約第40條，并對(duì)某些決定的合法性進(jìn)行審查”[注]《歐盟條約》第24(1)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第253、246頁。。

歐盟內(nèi)部的絕大部分成員國(guó)均屬大陸法系國(guó)家，僅有英國(guó)和愛爾蘭屬普通法系國(guó)家，因此大陸法系對(duì)歐盟法的影響遠(yuǎn)大于普通法系。從司法層面講，以大陸法系為范本的歐盟司法制度原則上不受既有先例的約束，法院判決的拘束力是相對(duì)的，僅適用于同一訴因的同一當(dāng)事人。但隨著普通法系國(guó)家加入歐共體以及兩大主要法系的趨同化現(xiàn)象日益顯著，“在歐洲，民法法系和普通法法系之接近，不再是一種‘未來的工程’而更近乎是一項(xiàng)當(dāng)前的事業(yè)”[13]。因此，歐洲法院自20世紀(jì)70年代以后，也開始在其判決中經(jīng)常提及過往的判例，并且在事實(shí)上保持了其判決的連貫性和權(quán)威性，使歐洲法院的裁判在實(shí)質(zhì)上有了普遍的實(shí)際拘束力。從某種意義上講，歐共體時(shí)期的歐洲法院和歐盟時(shí)期的歐盟法院通過自己的裁判發(fā)展了歐盟法，不斷為歐洲一體化的進(jìn)程掃除障礙，取得了巨大成就。這也是數(shù)十年來歐洲法院和歐盟法院積極發(fā)揮司法能動(dòng)性的顯著表現(xiàn)，從而促進(jìn)了歐盟基礎(chǔ)條約的憲法化和歐共體以及歐盟的聯(lián)邦化進(jìn)程，為歐洲的整合發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

(二)歐盟對(duì)外擬議協(xié)定的司法審查依據(jù)

作為實(shí)現(xiàn)對(duì)外職能的基礎(chǔ)，歐盟具有國(guó)際法律人格，在歐盟的目標(biāo)范圍內(nèi)享有規(guī)范與發(fā)展第三國(guó)或國(guó)際組織關(guān)系、締結(jié)有約束力的國(guó)際協(xié)定或參與其他國(guó)際組織的行為能力。歐盟與第三國(guó)或國(guó)際組織締結(jié)的國(guó)際條約也構(gòu)成歐盟法的淵源之一，因此，對(duì)外締約在本質(zhì)上是歐盟的立法活動(dòng)，必須接受歐盟法院的審查[14]。作為歐盟法的唯一有權(quán)解釋者，與眾多國(guó)際法庭和國(guó)內(nèi)法庭相比，歐盟法院的司法管轄權(quán)通常是自動(dòng)的、強(qiáng)制性的，而且是永久性的。

歐盟法院對(duì)擬議中的國(guó)際協(xié)定進(jìn)行司法審查的法律依據(jù)集中體現(xiàn)于《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條第11款，“某一成員國(guó)、歐洲議會(huì)、理事會(huì)或委員會(huì)可就擬議的協(xié)議是否符合兩部條約的規(guī)定獲得歐盟法院的意見。如法院做出否定性意見，擬議的協(xié)議則不得生效，除非修訂協(xié)議或修改兩部條約”[注]《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218(11)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)法》，蘇明忠譯，(北京)國(guó)際文化出版公司2010年版，第413頁。。這也是法院咨詢管轄權(quán)的一部分。經(jīng)《里斯本條約》修改后的司法審查條款增加了制度彈性，既可節(jié)省不必要的談判締約支出，提高歐盟現(xiàn)有體制下各機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，同時(shí)也有助于在實(shí)踐中為歐盟法院更多行使其司法審查權(quán)提供可能。當(dāng)然，擬議中的國(guó)際協(xié)定能否允許修訂，也取決于協(xié)定本身的規(guī)定和國(guó)際法規(guī)則。司法審查的目的在于確定擬議中的國(guó)際協(xié)定是否與基礎(chǔ)條約相符合，以防止歐盟基礎(chǔ)條約與擬議中的國(guó)際協(xié)定不相符而使歐盟陷入法律和政治困境。如果擬議中的協(xié)定與歐盟基礎(chǔ)條約條款相沖突，成員國(guó)在遵守歐盟基礎(chǔ)條約和新的國(guó)際協(xié)定之間必然會(huì)陷入兩難境地，這不僅會(huì)給歐盟的法律秩序帶來混亂，還可能使國(guó)際社會(huì)對(duì)歐盟產(chǎn)生不信任感，影響歐盟的國(guó)際聲譽(yù)。

為了避免這種不良后果的發(fā)生，歐盟法院通過咨詢管轄權(quán)的運(yùn)用，在條約締結(jié)生效之前先對(duì)其進(jìn)行司法審查，以判斷該國(guó)際協(xié)定是否與歐盟基礎(chǔ)條約相符合。適用司法審查這一條款中的程序不受時(shí)間限制，在歐盟最后作出受擬議中協(xié)定約束同意之前的任何階段，有關(guān)方面均可向歐盟法院提出申請(qǐng)。但是，在法院發(fā)表意見之前，這一程序是否排除理事會(huì)與成員國(guó)締結(jié)有關(guān)協(xié)定則尚不完全清楚。因此，法院行使其司法管轄權(quán)經(jīng)常受到很大爭(zhēng)議，然而，從其貢獻(xiàn)和取得的總體成就可以看出，歐盟法院的司法審查權(quán)已被成員國(guó)所普遍接受和認(rèn)可。在司法領(lǐng)域，成員國(guó)也采取了措施以加強(qiáng)其國(guó)內(nèi)司法系統(tǒng)與歐盟法院的對(duì)接。當(dāng)然，對(duì)外締約權(quán)涉及成員國(guó)和聯(lián)盟之間權(quán)限的劃分界定，由于條約原則上只對(duì)締約方有約束力，締約方的權(quán)利能力決定于其行為能力，因此，上述問題就轉(zhuǎn)化為締約權(quán)能的歸屬問題，反過來也就是一項(xiàng)國(guó)際協(xié)定應(yīng)如何為聯(lián)盟及成員國(guó)設(shè)定和分配協(xié)定中的權(quán)利和義務(wù)的問題。在歐盟法律秩序中，聯(lián)盟及其各成員國(guó)都各自具有明確的國(guó)際法律地位，由此產(chǎn)生了聯(lián)盟與成員國(guó)之間在聯(lián)盟內(nèi)部應(yīng)如何分配其對(duì)外權(quán)利和義務(wù)，即如何明確對(duì)外條約中具體權(quán)利和義務(wù)的承擔(dān)主體問題。在歐盟的發(fā)展進(jìn)程中，“權(quán)能蔓延”始終是聯(lián)盟與成員國(guó)間最重要的關(guān)注點(diǎn)，更是導(dǎo)致兩者緊張關(guān)系的重要原因。超國(guó)家機(jī)制與民族國(guó)家主權(quán)之間存在一種內(nèi)生的矛盾，但同時(shí)又都存在缺陷，一體化是對(duì)傳統(tǒng)民族國(guó)家主權(quán)的一種超越，但這種超越在多大程度上能夠被接受，還要進(jìn)行反復(fù)博弈與權(quán)衡[15]。由此不難看出，兩者締約權(quán)能范圍的劃分和界定，在政治上具有敏感性，是歐盟法律秩序建構(gòu)中必須妥善處理的微妙問題。

通觀歐盟對(duì)外締約的條約法發(fā)展實(shí)踐，關(guān)于其事前的權(quán)限和事中的程序部分，都經(jīng)歷了一定程度的規(guī)范化革新。在前《里斯本條約》時(shí)代，《歐共體條約》第228條是確定歐共體對(duì)外締約權(quán)能的法律基礎(chǔ)，后經(jīng)《里斯本條約》修訂為現(xiàn)行《歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條?！稓W盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第218條共計(jì)11項(xiàng)條款，確定了歐盟同第三國(guó)或者同國(guó)際組織進(jìn)行締約談判和締結(jié)協(xié)定的法律程序，這也是歐盟所具有的明示性締約權(quán)限所在。除此之外，歐盟所擁有的締約權(quán)限并不排斥以默示形式的授予。歐盟法院的事后司法審查機(jī)制則在對(duì)外締約層面為擬議中的歐盟國(guó)際協(xié)定的有效性添加了一重“安全閥”，從而避免因歐盟對(duì)外締結(jié)的國(guó)際協(xié)定與歐盟基礎(chǔ)條約發(fā)生沖突而導(dǎo)致歐盟法律運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制在整體上出現(xiàn)混亂。

綜上觀之，歐盟的對(duì)外締約活動(dòng)清晰地反映出對(duì)內(nèi)關(guān)系和對(duì)外關(guān)系是歐盟法在適用時(shí)經(jīng)常需要同時(shí)因應(yīng)的一體兩面，因?yàn)闅W盟行使對(duì)外締約權(quán)限時(shí)往往會(huì)涉及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)所作的決定(如以歐盟理事會(huì)或歐盟委員會(huì)立法的形式來表現(xiàn)等)，能否為歐盟對(duì)外參與國(guó)際活動(dòng)，并為其在國(guó)際上為某一特定行為或不作為的行為負(fù)責(zé)。歐盟的相關(guān)權(quán)力無論是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外行使，均取決于歐盟基礎(chǔ)條約為其所指定的權(quán)限，并服務(wù)于實(shí)現(xiàn)歐盟外交一體化、政治一體化的聯(lián)盟宗旨。上述實(shí)踐的效果雖仍有待進(jìn)一步討論和觀察，但不可諱言，歐盟這一整套對(duì)外締約法律機(jī)制的設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中為推動(dòng)歐盟作為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)際行為體在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮日益重要的作用作出了值得肯定的規(guī)范指引貢獻(xiàn)。