民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型
——基于G自治區(qū)H市的經(jīng)驗考察

鄧煒輝，唐 祎

(廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006)

加強民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛人民調(diào)解工作，是落實國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和塑造憲法“平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系”的題中之義。當前我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會正處于“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”[1]時期，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村糾紛正在向多元化、疑難化方向發(fā)展，傳統(tǒng)的“教諭型”調(diào)解方式在應(yīng)對這些糾紛發(fā)展變化時越發(fā)顯得“捉襟見肘”。為積極應(yīng)對當前民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛人民調(diào)解機制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型需求，本文以G自治區(qū)H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解實踐為研究對象和樣本，試圖通過對該市鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的實證調(diào)研和考察，進而分析出當前我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作存在的主要困結(jié)和應(yīng)對策略。

一、轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實踐樣態(tài)

(一)研究對象與方法

1.研究對象

為真實了解當前我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的基本狀況，本文選擇以G自治區(qū)H市為研究對象。該研究對象既具有典型性，又具有代表性。

G自治區(qū)是多民族聚居的自治區(qū)，世居有漢族、壯族、瑤族、回族、苗族、侗族、毛南族、仡佬族等12個民族，此外還有蒙古族、白族、滿族、黎族等其他民族。G自治區(qū)少數(shù)民族人口在本區(qū)常住總?cè)丝谥姓急冗_37.18%，少數(shù)民族人口總數(shù)在全國居第一位。

H市是多民族聚居之地，位于G自治區(qū)東北部，下轄5個縣級區(qū)域單位(包含1個自治縣)，共計61個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包含5個民族鄉(xiāng))、街道和754個社區(qū)、村。H市的少數(shù)民族人口約為32.32萬人，占全市總?cè)丝诘?6.54%，分布有瑤族、壯族、苗族、彝族、白族、傣族、回族、滿族、傈僳族等民族。此外，H市也是G自治區(qū)唯一一個貧困縣(區(qū))全覆蓋的地級市，貧困面廣且程度深。截至2018年底，H市還存在不少的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，其下轄的F自治縣和Z縣都屬于國家級貧困縣。當前，H市少數(shù)民族聚居的地方多數(shù)處于轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會，雖然經(jīng)濟、文化水平并不高，但已受到了市場經(jīng)濟為標志的現(xiàn)代文明的沖擊。近年來，H市的農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、旅游業(yè)和文化等產(chǎn)業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，支撐力不足，社會經(jīng)濟發(fā)展水平偏低。目前，H市多數(shù)鄉(xiāng)村均處于“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”時期，社會糾紛結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新態(tài)勢，鄉(xiāng)村人民調(diào)解回應(yīng)糾紛發(fā)展的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有代表性。

2.研究方法

本文主要采用定性與定量相結(jié)合的實證調(diào)查分析法，以實地訪談、座談和個人交流等方式對G自治區(qū)H市作了專門調(diào)研，走訪調(diào)查了H市的P區(qū)S鎮(zhèn)、Z縣H鎮(zhèn)、F自治縣等主要民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。此次調(diào)研的對象主要包括糾紛當事人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、司法調(diào)解機構(gòu)工作人員及村委會成員等。下文將結(jié)合調(diào)研收集的具體案例、調(diào)查材料及訪談內(nèi)容等對轉(zhuǎn)型期H市民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實踐樣態(tài)、面臨的主要困結(jié)及現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的進路破解等加以論述。

(二)權(quán)威、規(guī)范和方法：H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解的交互樣態(tài)

鄉(xiāng)村人民調(diào)解是民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會秩序變化的“感知系統(tǒng)”。為了全面掌握轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的基本情況，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能，通過對G自治區(qū)H市的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當前H市民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解在調(diào)解權(quán)威、規(guī)范和方法等方面存在各種新舊因素交雜的運動樣態(tài)。

1.多元權(quán)威格局

權(quán)威是鄉(xiāng)村人民調(diào)解有效運作的前提和基礎(chǔ)。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的權(quán)威大小直接影響著糾紛調(diào)解的成功幾率。假若鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員不具有權(quán)威或者權(quán)威甚小，那么糾紛當事人則多數(shù)不會選擇鄉(xiāng)村人民調(diào)解。在對H市的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的“組織權(quán)威”不斷上升，在鄉(xiāng)村社會糾紛解決中發(fā)揮的作用越來越大[2]。在現(xiàn)代社會“權(quán)威多元”理論的影響下，鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會作為基層調(diào)解的組織基礎(chǔ)，糅合了國家法、風俗習慣、道德與情理等，在解決鄉(xiāng)村糾紛時兼具“制度化的權(quán)威”和“非制度化的權(quán)威”[3]的特征。在實踐中，這兩種權(quán)威相互競爭、相輔相成，共同構(gòu)成了民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的權(quán)威基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村人民調(diào)解的組織權(quán)威上升，主要借助政府組織公權(quán)力的權(quán)威性。這種組織權(quán)威即具有明顯的權(quán)力因素又具有魅力型權(quán)威的實質(zhì)。根據(jù)筆者的調(diào)研，H市的鄉(xiāng)村人民調(diào)解機構(gòu)較為簡單，截止2018年底，H市的每一個村都成立了人民調(diào)解委員會，共計有5 600名專兼職人民調(diào)解員活躍在廣大農(nóng)村，但并非每個人民調(diào)解委員會都配備有專職人民調(diào)解員。在人員組成方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會的成員基本都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的領(lǐng)導，如司法所所長、派出所所長、林業(yè)站站長、土地管理所所長等。在村一級，人民調(diào)解委員會的成員與兩委干部構(gòu)成高度一致，調(diào)解人員都由所在的村黨支支部成員和村委會成員兼任，村黨支部書記兼任調(diào)解委員會主任。村兩委主要負責安排和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置下來的各項任務(wù)。從某種意義上講，村干部擔當了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力代理人的角色，其背后有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家權(quán)力的支持。在村民看來，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是政府的代言人，具有國家公權(quán)力的權(quán)威性，讓他們參與到糾紛中，可以使糾紛很快得到解決。實踐中，村民很多時候并不知道村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會或調(diào)解員的存在，他們選擇村干部、鎮(zhèn)干部等人解決糾紛，主要是因為他們信服上述人員擁有國家賦予的權(quán)力和政治威望。

在對H市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所及村委的訪談中了解到，村兩委人員都是人民調(diào)解員，村支書是村一級人民調(diào)解委員會主任。村人民調(diào)解委員會采用“分片”調(diào)解的方式，村干兩委一般是5個人，將村分為4片管理區(qū)域，由副支書、主任、兩個副主任各分管解決片區(qū)的矛盾糾紛。對于分管片區(qū)較為特殊、復雜的糾紛，由村干部聯(lián)合調(diào)解，并邀請村里講話最有分量的主要是年紀最長、輩分最尊者或者族內(nèi)精英協(xié)助解決糾紛。如調(diào)解未果，糾紛當事人通常會訴諸于更高一級的權(quán)威，這展現(xiàn)了鄉(xiāng)村人民調(diào)解的制度化權(quán)威。

2.“混合法”規(guī)范體系

民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛的解決是在多元權(quán)威參與之下實現(xiàn)的，社會糾紛解決之規(guī)則也是多元化的，它具有“混合法”的特征。根據(jù)對H市的調(diào)研，H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會一直奉行依“法”調(diào)解的原則。這里的“法”涵義豐富，它不只限于國家出臺的法律、法規(guī)和政策，還包括鄉(xiāng)村中的村規(guī)民約等。在“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”糾紛解決中，并沒有出現(xiàn)單純以國家法或村規(guī)民約的村寨規(guī)范體系，而是表現(xiàn)為一種“混合法”的規(guī)范體系[4]。村規(guī)民約等作為一種貼近村民生活的“準法規(guī)范”和“地方性知識”，在一定程度上維護了民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會的和諧運轉(zhuǎn)與穩(wěn)定。

在調(diào)研中，H市某一村主任給我們講述了一個適用村規(guī)民約的典型案例：村民甲(上田主)與村民乙(下田主)因田基上自然長出的大樹的歸屬產(chǎn)生爭議訴諸于村委會，要求村干部到場調(diào)解。村干部到場察看，村民甲與村民乙田地相隔界的田基上長有一棵大樹，村民甲表示該田基屬于甲方，田基上的樹也應(yīng)歸甲方所有；而村民乙認為大樹應(yīng)歸乙方所有，乙方的莊稼因大樹常年遮陽影響了收成，大樹理應(yīng)歸屬乙方。

當前，我國法律并沒有對農(nóng)田田基的歸屬作出具體規(guī)定，田基上面附著物的歸屬，立法也是處于空白狀態(tài)，但是恰好在鄉(xiāng)村社會發(fā)生了很多類似的矛盾糾紛。在這一案件中，村干部最終依據(jù)村里約定成俗的規(guī)定解決了該糾紛。該農(nóng)村干部指出，農(nóng)田田基屬于上田田主，既然田基歸屬上田田主，附作物又從屬田基，那么在這個案件中大樹的所有權(quán)應(yīng)當歸村民甲所有。

從這一案件可以看出，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，村規(guī)民約在糾紛解決中得到了承認和吸收，并成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的重要依據(jù)。當然，這并不意味著鄉(xiāng)村矛盾糾紛的調(diào)處無需依據(jù)國家法。在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)解一定是在堅持國家法的基礎(chǔ)上和村規(guī)民約等相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的調(diào)解標準?？傊?，筆者發(fā)現(xiàn)在H市“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”中，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的依據(jù)已經(jīng)越發(fā)接近實體法規(guī)范，法律在社會秩序維系中的作用不斷增大，并成為彌補民族地區(qū)鄉(xiāng)村內(nèi)生性權(quán)威社會控制不足的重要力量[5]。

3.聽言借斷之術(shù)

調(diào)解作為一門情理法交融的藝術(shù)，要真正做好民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作并非易事。筆者在同S鎮(zhèn)政府領(lǐng)導、D村村干部及相關(guān)人員深入交流后，了解到該D村的多數(shù)矛盾糾紛不用上升到鎮(zhèn)一級調(diào)處，基本能做到村一級消化解決，在長期的鄉(xiāng)村糾紛解決中，他們形成了一套獨具特色的經(jīng)驗法則。D村的村主任給我們分享了積累多年的調(diào)解經(jīng)驗，并詳細講解了鄉(xiāng)村人民調(diào)解的“聽言借斷”之術(shù)，即兼聽之術(shù)、善言之術(shù)、借仁之術(shù)和當斷之術(shù)，這四種調(diào)解之術(shù)緊密結(jié)合共同促成了民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛的解決。

第一，兼聽之術(shù)。村主任談到人民調(diào)解員在解決糾紛之初時，首先會穩(wěn)控局面，聽取雙方陳述意見。既然是糾紛就有不同的觀點，他們會認真聽取糾紛當事人雙方的陳述，并對當事人陳述不清的問題適時進行引導，同時特別注重在聽中理清線索，抓住矛盾關(guān)鍵點。因為，有些鄉(xiāng)村糾紛是極其復雜的，有的表現(xiàn)為糾紛發(fā)生原因的錯綜復雜，有的表現(xiàn)為在糾紛中存在多個矛盾，尤其在積怨很深的糾紛及群體性糾紛中更為突出。

第二，善言之術(shù)。調(diào)解員在解決糾紛時會保持中立，善于用情理法來調(diào)處糾紛。調(diào)解員保持中立，會拉近他們和當事人之間的距離，贏得當事人的信任。同時，在調(diào)解過程中他們會堅持情理法相結(jié)合的方式，除了從法律角度找到矛盾癥結(jié)及解決方式，更重要的是他們還會聯(lián)系情理和傳統(tǒng)民族習慣，充分考慮當?shù)剜l(xiāng)村糾紛解決的鄉(xiāng)土性。例如，在墳葬糾紛處理中，他們通常會考慮當?shù)刈鎵灠卜诺南嚓P(guān)傳統(tǒng)習慣。

第三，借仁之術(shù)。在碰到復雜、疑難糾紛時，調(diào)解員除了會依靠自身力量進行調(diào)解外，一般還會邀請糾紛當事人的親友和當?shù)赜型娜耸恳约跋嚓P(guān)國家機關(guān)工作人員協(xié)助參與調(diào)解工作。例如，村主任談到，2018年12月一起因項目征地款繼承引發(fā)的繼承協(xié)議書效力認定糾紛，他們在這起糾紛調(diào)處中就邀請了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席及相關(guān)國家機關(guān)工作人員一同前往當事人家中參與糾紛調(diào)解。

第四，當斷之術(shù)。在糾紛調(diào)解過程中，人民調(diào)解員要會掌握時機和火候，找到糾紛雙方利益的最佳契合點，當即作出調(diào)解協(xié)議以化解糾紛。在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，糾紛當事人的心理隨時可能發(fā)生變化，且不斷處在權(quán)衡之中，因此在糾紛調(diào)處成功后，調(diào)解員會讓糾紛雙方當事人當場在“順手調(diào)”手冊上簽字，避免他們事后反悔，并督促糾紛當事人按時履行調(diào)解協(xié)議。M村的村主任滿懷激情地給我們講述了一個關(guān)于“順手調(diào)”手冊的經(jīng)典案例：村民丙與村民丁是鄰居，丁準備在自家房屋的側(cè)旁砌一堵圍墻，而鄰居丙極力反對丁砌圍墻，認為丁在屋旁砌墻侵占到了自家的地盤，不方便出行。為此，雙方爭執(zhí)不休，并叫囂著要動手打架解決糾紛。村干部接報后立即前往現(xiàn)場察看，穩(wěn)控局面，向雙方當事人講述了動手打架的嚴重后果，避免了矛盾糾紛的進一步升級。村干部認真聽取了雙方當事人的陳述，待雙方都冷靜下來后，村干部積極疏導開展調(diào)解工作。最終雙方當事人達成了調(diào)解協(xié)議，丁在砌墻時以自家房屋為起點向外延伸不能超過70公分。結(jié)果第二天丁以自家房屋旁邊的水溝為起點向外延伸70公分砌圍墻，丙訴諸村委會丁不按照調(diào)解協(xié)議來砌墻。村干部前往現(xiàn)場，立即拿出前一天雙方當事人簽字的“順手調(diào)”手冊，找到了協(xié)議內(nèi)容和手繪的現(xiàn)場圖。丁看到自己的簽字后，當場拆除了超范圍所砌的圍墻。

在與該村村干部進一步交流后，筆者知悉H市從2014年起開始全面推行矛盾糾紛“順手調(diào)”工作方法。該方法受到了鄉(xiāng)村人民調(diào)解的極力推崇，并在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中取得了很大的成效。所謂“順手調(diào)”糾紛解決方法，是指人民調(diào)解員隨身攜帶“順手調(diào)”手冊，當場記錄調(diào)處矛盾糾紛的情況，它是一種及時化解糾紛的方法。這本被稱為“口袋書”的“順手調(diào)”手冊只有16開紙張大小，內(nèi)容包括：使用方法、目錄、工作記錄、法條摘錄四部分。其中，工作記錄部分是手冊的主體部分，包含當事人基本信息(姓名、地址和聯(lián)系電話)、矛盾糾紛簡要情況和矛盾糾紛調(diào)解情況(包括達成協(xié)議主要內(nèi)容及協(xié)議履行時間、地點和方式等)三部分內(nèi)容。從總體上來看，該手冊既保留了調(diào)解協(xié)議書的基本要素，又簡化了文字輸入量，方便調(diào)解員隨身攜帶調(diào)解糾紛。“順手調(diào)”工作法的推行，不僅有利于提高調(diào)解員的法律素養(yǎng)，而且有利于解決有調(diào)解無記錄、易反悔難認定等現(xiàn)實調(diào)解難題，提升調(diào)解糾紛補貼發(fā)放和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的精準性。

(三)非常規(guī)性糾紛：H市鄉(xiāng)村糾紛結(jié)構(gòu)發(fā)展的新態(tài)勢

在利益多元化時代，不同人群的利益訴求基于立場、社會背景等因素的差異，即便在同一糾紛形態(tài)中，他們的訴求也可能大相庭徑。于是，社會糾紛的多元化逐漸成為一種新常態(tài)。在學術(shù)界，社會糾紛通?？梢詣澐譃椤俺Ｒ?guī)性糾紛”和“非常規(guī)性糾紛”兩種類型。其中，非常規(guī)性糾紛指關(guān)涉全局或局部穩(wěn)定，采用常規(guī)性程序或常規(guī)性手段難以解決的糾紛[6]。在民族地區(qū)的“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”中，近年來鄉(xiāng)村糾紛結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，非常規(guī)性糾紛逐步演變成為影響民族地區(qū)穩(wěn)定的重要糾紛類型之一。在現(xiàn)實中，民族地區(qū)鄉(xiāng)村非常規(guī)性糾紛及其化解通常具有以下特點。

1.主體復雜化與陌生化

隨著鄉(xiāng)村居民與外界人際交往的愈發(fā)頻繁和廣泛，少數(shù)民族鄉(xiāng)土中的“熟人社會”逐步轉(zhuǎn)向城市時代的“陌生人社會”，鄉(xiāng)村民間糾紛主體也逐漸呈現(xiàn)出了復雜化與陌生化的特點。就H市而言，與傳統(tǒng)時期相比較，步入“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”后，它們的矛盾糾紛不再局限于傳統(tǒng)的家庭和鄰里糾紛。根據(jù)筆者與H市部分鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會成員的座談，他們普遍提及近年來H市民族地區(qū)鄉(xiāng)村工程建設(shè)中勞資糾紛、征地糾紛、易地搬遷糾紛、水利項目施工糾紛和污染糾紛等新型糾紛逐年增多，糾紛當事人主體已突破以往的家庭、鄰里或村民之間，拓展到了本地村民與外地村民、村民與經(jīng)濟組織、村民與企業(yè)、村民與基層干部、村民與基層政府及管理部門等主體之間的糾紛，有時甚至還發(fā)生與外國人之間的糾紛。

2.訴求理性化與專業(yè)化

長期以來，我國民族地區(qū)村民普遍存在“厭訟”心理，所以在化解民間糾紛問題上，他們普遍希望選擇請當?shù)赜型娜耸窟M行調(diào)解。這些調(diào)解主持人通常會采取以情理為主的道德規(guī)勸和引導辦法。對于多數(shù)案件而言，即便調(diào)解人不具備專業(yè)知識的組織權(quán)威也同樣能夠平息[7]。在“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”中，隨著鄉(xiāng)村社會的價值和文化觀日益多元化，民眾的法律素養(yǎng)不斷增強，在面對權(quán)利被侵犯時，他們訴諸糾紛化解的方式越來越變得理性化和專業(yè)化。村民為自己的權(quán)利而斗爭，個人本位傾向愈發(fā)明顯，法律維權(quán)意識正在逐步增強。此時，以調(diào)解方式化解糾紛，調(diào)解過程本身即表現(xiàn)為糾紛當事人“利益發(fā)現(xiàn)”的過程，糾紛當事人趨向于追求共同的“獲益機會”[8]?？傊?，在市場經(jīng)濟環(huán)境影響下，傳統(tǒng)視閾下“息事寧人”“維穩(wěn)”等調(diào)解思路，在轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會中，尤其在調(diào)處新型民間糾紛時開始顯得有些力不從心。

3.糾紛多樣化與疑難化

根據(jù)筆者對H市M村的調(diào)查研究，近年來H市M村人民調(diào)解委員會調(diào)處的糾紛數(shù)量波動幅度不大，總體上呈增長趨勢，調(diào)處的矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣化和疑難化的特點。

圖1 2015—2018年M村調(diào)解糾紛總數(shù)示意圖

圖2 2015—2018年M村調(diào)解糾紛類型示意圖

第一，糾紛多樣化。糾紛多樣化，既包括糾紛類型的多樣化，又包括糾紛致因的多樣化。一是糾紛類型多樣化。從圖1可知，近些年M村人民調(diào)解委員會調(diào)處的糾紛量總體上呈增長趨勢，其中2017年增長幅度最大，增長了15件。通過圖2可知，相比2016年，2017年糾紛數(shù)量增幅較大，主要表現(xiàn)在征地糾紛、拆遷安置糾紛、工程建設(shè)糾紛和傳統(tǒng)土地糾紛等糾紛數(shù)量的增長。2018年，雖然糾紛總數(shù)略有下降，但征地糾紛、污染糾紛等新型糾紛的數(shù)量仍在增長。在糾紛數(shù)量增長的同時，糾紛類型也表現(xiàn)出了多樣化的特征。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，M村基本形成了以土地糾紛為主，傳統(tǒng)婚姻家庭糾紛居下位、新型糾紛快速增長的多元化局面。此外，隨著征地拆遷項目的推進，M村在新型征地款糾紛數(shù)量增長的同時，涉及財產(chǎn)繼承的糾紛數(shù)量也增長顯著。二是，糾紛致因多樣化。這主要表現(xiàn)為糾紛發(fā)生原因的錯綜復雜，由單一因素轉(zhuǎn)向多方面因素。根據(jù)筆者訪談了解，H市傳統(tǒng)矛盾糾紛的產(chǎn)生或者是因為經(jīng)濟因素或者是因為情感因素，同時兼?zhèn)溥@兩方面因素的糾紛占少數(shù)。隨著時間的發(fā)展，現(xiàn)階段H市鄉(xiāng)村矛盾糾紛的產(chǎn)生更多是“多因一果”或“多因多果”，糾紛的調(diào)解難度越來越大。從H市相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該市鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會調(diào)處的多數(shù)糾紛是由于經(jīng)濟、情感和傳統(tǒng)等因素共同所致，比如墳葬糾紛、征地款繼承糾紛等。

第二，糾紛疑難化。從圖1來看，近些年M村人民調(diào)解委員會雖然調(diào)處的糾紛總量有所增長，但糾紛調(diào)處的成功率呈現(xiàn)出下降的趨勢，且降幅最高達23.5%。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在調(diào)解未果的糾紛中，土地征收、拆遷安置、山林糾紛占比達到95%以上。剖析其形成根源，主要是因為受現(xiàn)代社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的影響。在現(xiàn)實中，包括土地征收、拆遷安置、污染、工程建設(shè)項目等在內(nèi)的各種新型糾紛，一方面在糾紛總量中占據(jù)越來越大的比例，另一方面，這類新型糾紛通常爭議標的大，糾紛主體數(shù)量多且關(guān)系復雜，加上糾紛致因多樣化，矛盾糾紛表現(xiàn)出疑難化的特點。這些無疑會對鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)提出更高的要求。

4.糾紛群體性與關(guān)聯(lián)性

近年來，我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛的群體性規(guī)模不斷增大，不少糾紛參與主體因在利益訴求方面具有趨同性，進而形成了聯(lián)系緊密的“利益共同體”。為了實現(xiàn)自身利益目標，他們采取各種方式對糾紛進行干預，稍有不慎，即可能釀成群體性事件。筆者在對H市進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，H市隨著“城中村改造”和“產(chǎn)業(yè)園征地”項目的落地和推進，各類糾紛激增。其中，拆遷安置、征地補償、環(huán)境污染、勞資糾紛、政策公平享受等方面糾紛關(guān)涉的利益主體具有顯著的群體性和關(guān)聯(lián)性，如果處理不妥當可能引發(fā)群體性事件。例如，在2018年12月13日晚，H市D村S組村民因X組村民凍結(jié)N山場項目征地款引發(fā)了砸車打人事件，S組的幾十個村民手持一米多長水管在X組屋前道路上坡處攔守，要打傷X組簽名蓋章的村民。村干部趕到現(xiàn)場后，勸阻他們不要實施過激行為，了解到糾紛雙方在過去一年存在另一起未調(diào)處妥當?shù)腄山場的土地糾紛。未調(diào)處妥當?shù)耐恋丶m紛引發(fā)了后續(xù)征地款凍結(jié)的群體打人事件。

二、轉(zhuǎn)型時期民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的現(xiàn)實困結(jié)

面對民族地區(qū)因社會轉(zhuǎn)型帶來的鄉(xiāng)村糾紛結(jié)構(gòu)變化、非常規(guī)性糾紛一定數(shù)量存在等新情況和新問題，筆者將著重結(jié)合對H市的調(diào)研情況，歸納出當前民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解存在的主要困境和問題。

(一)人民調(diào)解委員會人員組織結(jié)構(gòu)單一

目前，H市所有村都成立了人民調(diào)解委員會，雖然在形式上，人民調(diào)解委員會的組織結(jié)構(gòu)和人員配備較為完整，但實際是“一套人馬兩塊牌子”。村級人民調(diào)解委員會的人民調(diào)解員都由所在的村黨支部成員和村委會成員兼任，調(diào)解委員會主任一般由村黨支部書記兼任。鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會的這種人員組織構(gòu)成，在實踐中會產(chǎn)生正反兩種截然不同的影響。第一，兩委村干部兼任調(diào)解員，會使人民調(diào)解員身份處在較強勢的位置，進而在一定程度上提升其權(quán)威，即村民會把村干部當作是有影響力的人，從而有助于鄉(xiāng)村社會糾紛的化解[9]。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其實很多村民在選擇村干部解決糾紛時，并不知道何為人民調(diào)解委員會及村干部的人民調(diào)解員身份，他們選擇村干部解決糾紛多是認為村干部擁有公權(quán)力的權(quán)威性。第二，村委干部兼任調(diào)解員，會使得人民調(diào)解員身份的專業(yè)性色彩變淡，加上村干部工作任務(wù)繁重，精力有限，時常無暇顧及糾紛調(diào)處。這就會造成調(diào)解員無法專心致力于調(diào)解工作，導致人民調(diào)解工作的效率、質(zhì)量下降。

(二)人民調(diào)解員法律等專業(yè)知識比較欠缺

民族地區(qū)居民價值觀念及利益訴求呈現(xiàn)的多元化趨勢，對民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員糾紛解決的專業(yè)化水平提出了更高要求。如前文所述，在“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”中，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的糾紛類型從以往的鄰里糾紛、家庭瑣事等方面逐步擴展到征地款繼承、拆遷安置、醫(yī)療、工程建設(shè)侵權(quán)等方面，這些新型糾紛通常涉及較大利益，具有復雜性、疑難性。從M村人民調(diào)解委員會的調(diào)解數(shù)據(jù)中可以看出，2015年和2016年調(diào)處糾紛的成功率分別是83.7%和89.5%，而在2017年和2018年這兩年中，由于新型糾紛大幅增加，他們調(diào)處糾紛的成功率開始降為66%和63.3%?？傮w說來，筆者通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解員專業(yè)素養(yǎng)是制約民族地區(qū)鄉(xiāng)村新型糾紛化解的重要因素。造成近年來民族地區(qū)新型糾紛調(diào)解成功率不高的原因，主要包括三個方面。

1.人民調(diào)解員專業(yè)化水平較低

村級人民調(diào)解委員會成員基本由村干部兼任，村干部雖具有豐富的調(diào)解實戰(zhàn)經(jīng)驗，但他們也普遍存在法律專業(yè)素養(yǎng)、綜合知識構(gòu)成等方面的短板，這些短板導致他們在化解新型糾紛時有些力不從心。作為例證，2018年12月27日，H市某村祖孫之間因電路板項目征地補償款繼承引發(fā)了繼承協(xié)議書效力認定的糾紛，該糾紛因涉及過多的專業(yè)性問題，經(jīng)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多次調(diào)解仍未取得成功。

2.人民調(diào)解員培訓內(nèi)容較單一

近年來H市雖然開始重視對鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的培訓工作，但因培訓時間、內(nèi)容、強度等方面的原因，科學、系統(tǒng)的人民調(diào)解員培訓體系至今尚沒有形成。從他們既有的培訓課程和方式來看，現(xiàn)有人民調(diào)解員培訓內(nèi)容尚局限在對法律、法規(guī)和政策的單方面灌輸上，對于法律學科以外的心理學、社會學和調(diào)解倫理與技能等課程的學習尚存在明顯不足。由此因鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的不足，導致其在很多時候無法應(yīng)對因市場經(jīng)濟發(fā)展所導致不斷增加的多元化、復雜化糾紛。

3.人民調(diào)解員隊伍穩(wěn)定性較低

人民調(diào)解員流動和流失問題突出，人民調(diào)解員隊伍存在不穩(wěn)定現(xiàn)象。人民調(diào)解員調(diào)解技能的提高，往往要靠其調(diào)解經(jīng)驗的積累和調(diào)解實踐的歷練。但在實踐中，由于村干部成員更換比較頻繁等原因，村級人民調(diào)解委員會成員時常處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，由此勢必會影響到人民調(diào)解員的專業(yè)化水平。

(三)人民調(diào)解協(xié)議規(guī)范化水平有待提高

在H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，我們發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解協(xié)議不僅是取得補貼的依據(jù)，而且也是雙方當事人履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的保證，調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化在一定程度上影響著人民調(diào)解的權(quán)威和社會公信力。為加快人民調(diào)解的規(guī)范化建設(shè)，H市司法局在全市推行的“順手調(diào)”工作方法，雖然為鄉(xiāng)村人民調(diào)解的規(guī)范化建設(shè)作出了重要努力，但該方法在運行過程中還是存在不少欠規(guī)范的現(xiàn)象。這些不規(guī)范現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個方面。

1.調(diào)解協(xié)議上未簽名或蓋章

《中華人民共和國人民調(diào)解法》第29條規(guī)定，生效的調(diào)解協(xié)議書應(yīng)當有雙方當事人和人民調(diào)解員的簽字以及人民調(diào)解委員會的印章。然而，在實踐中許多調(diào)解協(xié)議上仍然缺少當事人簽名，加蓋人民調(diào)解委員會印章的更是少之又少。在對M村記錄的“順手調(diào)”手冊進行審讀時，我們發(fā)現(xiàn)雖然許多調(diào)解協(xié)議都在結(jié)尾部分記錄了“達成一次性調(diào)解結(jié)果”，調(diào)解協(xié)議中也有調(diào)解員的簽名，但沒有雙方當事人簽名或手印的調(diào)解協(xié)議仍占大部分情況。

2.口頭調(diào)解未記錄歸檔

據(jù)H市司法局某領(lǐng)導介紹，目前民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的規(guī)范化水平普遍較低。調(diào)解員多是口頭調(diào)解糾紛，很少制作調(diào)解協(xié)議和記錄歸檔。從對H市部分村人民調(diào)解歸檔的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，有些村人民調(diào)解員年人均調(diào)解糾紛只有幾起。在進一步交流后，筆者了解到，鄉(xiāng)村人民調(diào)解記錄調(diào)處糾紛的數(shù)量較少，原因主要包括官方調(diào)解文書過于復雜、調(diào)處糾紛補貼金額過少、人民調(diào)解員不愿意對調(diào)處的糾紛作詳盡規(guī)范記錄，等等。

3.調(diào)解協(xié)議記錄的內(nèi)容不全面

調(diào)解協(xié)議記錄的內(nèi)容缺漏和不全面，不利于糾紛當事人按時準確的履行調(diào)解協(xié)議，這在一定程度上還會影響鄉(xiāng)村人民調(diào)解的非正式權(quán)威。通過整理近些年H市一些社區(qū)、村的“順手調(diào)”手冊記錄發(fā)現(xiàn)，調(diào)解協(xié)議記錄中雙方當事人的基本信息存在缺漏和不全面的現(xiàn)象。同時，調(diào)解員對矛盾糾紛調(diào)處的基本情況，包括主要事實、爭議事項、調(diào)解過程、調(diào)解結(jié)果、履行方式和履行期限等，記錄得也不夠詳細或存在表述不準確的問題。

(四)人民調(diào)解預防功能發(fā)掘不足

鄉(xiāng)村人民調(diào)解作為基層社會治理的重要舉措和方式，它在積極化解基層矛盾糾紛的同時還肩負著預防基層矛盾糾紛發(fā)生的責任。筆者在對H市進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當前民族地區(qū)在實施人民調(diào)解制度時，存在重糾紛化解、輕糾紛預防的問題，這尤其體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.法律和政策宣傳不足

人民調(diào)解員在開展鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作時，更側(cè)重于解決現(xiàn)有的矛盾糾紛，較少宣傳普及法律和政策。村人民調(diào)解委員會成員因普遍由村干部兼任，這些村干部一方面受自身法律素養(yǎng)的制約，另一方面受時間精力等因素的影響，在實際調(diào)解過程中很難準確、清晰地對法律和政策等進行系統(tǒng)宣傳。在實踐中，即使存在一些普法宣傳進鄉(xiāng)村的活動，但宣傳形式大多是以公示欄、展板、宣傳手冊等傳統(tǒng)方式為主，宣傳形式略顯單一且缺乏“互動”元素。

2.糾紛預防主動性不足

預防糾紛作為鄉(xiāng)村人民調(diào)解的重要功能之一，并非局限于新糾紛的預防，還應(yīng)包括舊糾紛的預防。鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會在預防新矛盾糾紛產(chǎn)生的同時，其實還應(yīng)對調(diào)解終結(jié)的糾紛進行跟蹤檢查，以防止矛盾糾紛再次復發(fā)。筆者在隨機走訪H市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會時發(fā)現(xiàn)，它們基本上都沒有建立調(diào)解糾紛預防機制。在具體操作中，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會多扮演著被動接收糾紛和解決糾紛的角色，缺乏預防糾紛的主動性，這就導致了一些同類型糾紛反復出現(xiàn)、重復調(diào)處的問題。

三、新時代民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的轉(zhuǎn)型策略

伴隨著民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村矛盾糾紛結(jié)構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作面臨著各種實踐困境。為此，需要進一步加強和革新民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，與時俱進，根據(jù)其糾紛發(fā)展的新情況、新問題和新特點，采取新舉措來適應(yīng)新時代民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的人民調(diào)解需求。

(一)優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會成員的組織構(gòu)成

當前，民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會人員組織結(jié)構(gòu)單一，村人民調(diào)解委員會成員基本上都是由所在村的兩委成員兼任。受村干部知識構(gòu)成等因素的影響，結(jié)構(gòu)單一的村人民調(diào)解委員會成員構(gòu)成容易造成他們在處理一些新型矛盾糾紛時無從下手或者效率不高等狀況。為解決這一問題，筆者建議積極落實《中華人民共和人民調(diào)解法》第八條規(guī)定，不斷擴寬人民調(diào)解員范圍，豐富鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會成員組織構(gòu)成，保證人民調(diào)解委員會成員在性別、民族、職業(yè)等方面的均衡性、協(xié)調(diào)性和民主性。在具體操作中，人民調(diào)解委員會除了由民主推選的部分村干部兼任委員外，還應(yīng)當從其他村民或人員中選任一些綜合素養(yǎng)較高的人員擔任專職調(diào)解員，并聘任一些在當?shù)卣f話有分量、熟悉本民族風俗習慣、有威信的尊者及族內(nèi)精英擔任人民調(diào)解員。另外，還可以廣泛吸納律師、基層法律服務(wù)工作者、高校大學生等人員加入鄉(xiāng)村人民調(diào)解隊伍，為人民調(diào)解隊伍注入新鮮血液。

(二)提高人民調(diào)解委員會隊伍的專業(yè)化水平

面對不斷發(fā)展變化的民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛類型，繼續(xù)延用以往的糾紛調(diào)解方法，固步自封，必然會影響到人民調(diào)解救濟和預防功能的充分發(fā)揮?；貞?yīng)新情況、新問題，解決新矛盾，必須不斷提高人民調(diào)解委員會隊伍的專業(yè)化水平。這需要在以下幾個方面下功夫：第一，要創(chuàng)新人民調(diào)解員的綜合素養(yǎng)培訓機制。人民調(diào)解員的綜合素養(yǎng)培訓，除了應(yīng)當加強普法學習外，更應(yīng)當將其定性為人民調(diào)解工作所需的一種綜合素養(yǎng)的培育。對人民調(diào)解員綜合素養(yǎng)的培訓，其培訓內(nèi)容不應(yīng)當拘泥于調(diào)處一般矛盾糾紛，還應(yīng)當增加調(diào)處新型矛盾糾紛的法律、經(jīng)驗及相關(guān)專業(yè)知識培訓，以及有關(guān)調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議規(guī)范制作和調(diào)處技能的培訓。在培訓方式上，我們可以采用庭審觀摩、專題輔導、經(jīng)驗交流、個案指導等多元化的方式。第二，要保持人民調(diào)解委員會隊伍的穩(wěn)定性。調(diào)解隊伍的穩(wěn)定，對提高人民調(diào)解委員會隊伍的專業(yè)化水平具有重要影響。針對當前鄉(xiāng)村人民調(diào)解員流動、流失嚴重和調(diào)解隊伍不穩(wěn)定的現(xiàn)象，我們建議可以將村兩委以外的專職調(diào)解員、兼職調(diào)解員的換屆年份和村兩委的換屆年份錯開，這樣在一定程度上能保證鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會專業(yè)隊伍的相對穩(wěn)定性。

(三)推進鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)

要提升人們對民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的認可度，必須著力推進鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)。針對人民調(diào)解協(xié)議存在的不規(guī)范問題，筆者建議采用“軟硬”結(jié)合、雙管齊下的方式來加以解決。第一，逐步提高人民調(diào)解員的工作補貼，嚴格依照規(guī)范的調(diào)解協(xié)議記錄來發(fā)放補貼，同時還應(yīng)保證調(diào)解補貼的按時發(fā)放。依靠這種“軟”方式來激發(fā)人民調(diào)解員的積極性，進而逐步減少調(diào)解協(xié)議不規(guī)范的現(xiàn)象。第二，完善協(xié)議規(guī)范考核評比制度?？己嗽u比制度是人民調(diào)解委員會對調(diào)解員的工作績效按照責任制的要求進行評比以獎優(yōu)懲劣的制度。在考核評比制度中把規(guī)范制作調(diào)解協(xié)議作為“硬性”要求，將規(guī)范的調(diào)解協(xié)議記錄作為鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作考核評比的重要依據(jù)，并對考核結(jié)果設(shè)置獎懲措施，以此來要求鄉(xiāng)村人民調(diào)解員對調(diào)處的每一起糾紛矛盾作出詳盡記錄。調(diào)解記錄的“任意性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝残浴币?，一方面可以激勵人民調(diào)解員對鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的上進心，另一方面可以通過嚴正調(diào)解工作程序，對現(xiàn)實中部分鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的懶散、隨意的工作作風進行整頓，規(guī)范人民調(diào)解員作出調(diào)解協(xié)議，以推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的良性發(fā)展。

(四)建立健全糾紛預防的宣傳及回訪機制

在民族地區(qū)轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的作用除了體現(xiàn)在矛盾糾紛解決方面，還應(yīng)體現(xiàn)在“糾紛的預防和早期介入上”，以達到“無訟”“小事不出村”等理想狀態(tài)[10]。目前，針對民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解存在的糾紛預防功能不足的問題，建議重點采取以下兩個方面的舉措。

1.加大糾紛預防宣傳力度

在具體開展宣傳工作時，我們首先要著力創(chuàng)新宣傳方式。從依靠傳統(tǒng)的以文字為主要視覺需求的宣傳方式向互聯(lián)網(wǎng)、微信、旅游、影視等多元化視覺需求發(fā)展，并充分結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)習俗，如圩日、節(jié)慶文化、諺語文化等，加強糾紛預防宣傳。其次，要改變傳統(tǒng)“灌輸式”的宣傳形式。在法律宣傳過程中增設(shè)交流互動環(huán)節(jié)，比如，在開辦法律宣講會時，適當增加與民眾的互動溝通。用這種“滲透式”宣傳代替“灌輸式”宣傳，讓民眾更加充分地掌握法律知識進而達到法治宣傳的效果。

2.建立調(diào)解回訪機制

調(diào)解回訪是指人民調(diào)解委員會對已經(jīng)調(diào)解終結(jié)的糾紛進行走訪和追蹤調(diào)查，了解糾紛處理的后續(xù)情況。在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，糾紛調(diào)解終結(jié)并不意味著該糾紛就已經(jīng)完成化解，調(diào)解員還應(yīng)對調(diào)處終結(jié)的糾紛案件進行追蹤調(diào)查。尤其是對那些關(guān)系復雜以及可能出現(xiàn)反復的糾紛，調(diào)解員更要及時了解情況，以防止糾紛的重新發(fā)生。人民調(diào)解員通過調(diào)解回訪，一方面可以掌握調(diào)解工作的實際效果，鞏固調(diào)解的成果，發(fā)現(xiàn)調(diào)解的不足，從而改進鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作；另一方面可以幫助、督促糾紛當事人按時完全履行調(diào)解協(xié)議，排除矛盾糾紛再次發(fā)生的可能。在回訪的過程中，人民調(diào)解員要注意了解調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行情況，注意協(xié)議履行可能存在的不利因素；要了解糾紛主體的思想狀況，觀察糾紛主體是否存在抵觸情緒及新糾紛的苗頭；要了解糾紛主體的想法和意見，注重糾紛主體對人民調(diào)解員的評價和建議。

當前我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會普遍處于“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會”中，因市場經(jīng)濟及開放開發(fā)帶來的村民價值觀念以及人際交往舉動的多元化、復雜化，正促成民族地區(qū)鄉(xiāng)村矛盾糾紛呈現(xiàn)出一些新的趨勢、問題和特點。因此，鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作正面臨著現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。本文基于對G自治區(qū)H市的實證考察，提出新時代推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，應(yīng)當從優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會成員組織構(gòu)成、提高人民調(diào)解員專業(yè)化水平、規(guī)范調(diào)解協(xié)議考評制度、建立人民調(diào)解回訪機制等方面下功夫。只有這樣，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，才能繼續(xù)發(fā)揮人民調(diào)解的社會治理、糾紛化解和預防功能。未來時期，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，必定需要我們繼續(xù)保持開放進取、與時俱進的態(tài)度，通過自我革新和發(fā)展來解決不斷變化的民族地區(qū)的社會矛盾糾紛。