民辦高等教育發(fā)展政策討論的五個問題

徐緒卿

(浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

《民辦教育促進(jìn)法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)及相關(guān)文件修訂是2018年教育政策討論的熱點(diǎn)。這種討論既體現(xiàn)了我國教育政策制定流程的規(guī)范性，體現(xiàn)了政策制定的民主精神，也使政策制定更符合民辦教育的實際。筆者多年從事民辦高等教育研究，一直參與相關(guān)政策的制定，也高度關(guān)注政策制定過程中各種觀點(diǎn)和思想的交鋒，現(xiàn)將相關(guān)討論梳理成五個問題，以與同行商榷。

一、民辦高等教育政策導(dǎo)向是“促進(jìn)”還是“促退”

2016年11月7日，全國人大常委會審議通過新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《修正案》)，開啟了民辦高等教育政策指導(dǎo)的新階段。改革開放以來，鑒于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對人才的需求和人民群眾接受高等教育的強(qiáng)烈愿望，國家開始允許社會力量舉辦教育。從現(xiàn)有的政策脈絡(luò)來看，社會力量舉辦教育的法律依據(jù)在1982年的《憲法》中就可以找到，但是如此龐大的民辦學(xué)校群體僅憑《憲法》中的一句話來管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，民辦教育在之后的20年中自由生長，處于法律管理的空白地帶。其中社會力量舉辦普通高等教育是1993年以后的事，除了社會資本的集聚度不足外，主要還是政策和法律缺乏準(zhǔn)備。1992年，為貫徹落實鄧小平南方談話精神，原國家教委啟動了社會力量舉辦普通高等學(xué)校的審批工作，并于次年頒布《民辦普通高校設(shè)置暫行條例》。1993年10月，高校設(shè)置專家委員會在長沙開會，接受包括民辦高校在內(nèi)的高校設(shè)置申請，通過了浙江樹人大學(xué)、黃河科技學(xué)院、上海杉達(dá)學(xué)院和四川天一學(xué)院4所民辦普通高校的設(shè)置申請。1994年，又將上年審批未通過的黑龍江東方學(xué)院和南京的三江學(xué)院納入審批，學(xué)界習(xí)慣上將此6所高校稱作改革開放以來國家批準(zhǔn)的“首批民辦高?！薄Ｖ?，民辦高等教育的發(fā)展突飛猛進(jìn)(見圖1、圖2)。

圖1 1994年以來我國民辦高校數(shù)量持續(xù)增加(不含獨(dú)立學(xué)院)/所[注]根據(jù)歷年《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理。

圖2 1994年以來我國民辦高校在校生持續(xù)增長(2004年后含獨(dú)立學(xué)院)/萬人②

在民辦高等教育發(fā)展過程中，由于政策缺失和制度沖突，支持和規(guī)范一直相伴同行。一方面，民辦高校屬于新生事物，且條件先天不足，需要社會的理解和支持。在最早獲批的6所民辦高校中，租賃校園的有3所，另3所雖有校園但占地面積很小，比如浙江樹人大學(xué)占地面積僅17畝，教學(xué)條件相對簡陋。另一方面，由于相關(guān)政策缺失，民辦高校的辦學(xué)行為往往與現(xiàn)有的制度規(guī)范發(fā)生沖突，從而影響民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量和社會認(rèn)可度。

2002年國家頒布《民辦教育促進(jìn)法》，2004年國務(wù)院印發(fā)《民辦教育促進(jìn)法實施條例》，賦予了民辦高等教育合法地位，為相關(guān)政策的制定提供了依據(jù)，也為民辦高等教育的穩(wěn)定、健康和持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大動力。但法律也提出了“不得以營利為目的”等規(guī)定，招致許多反對的聲音，甚至有人認(rèn)為《民辦教育促進(jìn)法》不是“促進(jìn)”而是“促退”，將大大減緩我國民辦教育的發(fā)展。有人甚至斷言，大量民辦教育舉辦者將退出，許多民辦學(xué)校將關(guān)門。但這些情況并未發(fā)生。隨著2016年以來《修正案》的出臺和《民辦教育促進(jìn)法實施條例》的修訂，持有“促退”觀點(diǎn)的人又開始“呼喊”了。

現(xiàn)在《修正案》剛剛實施，對實施成效進(jìn)行評價為時過早，但是筆者充滿信心?！睹褶k教育促進(jìn)法》實施后的15年，民辦教育快速發(fā)展的現(xiàn)實已經(jīng)讓“促退論”難以立足。從未來政策看，自黨的十八大以來，國家積極鼓勵社會力量辦學(xué)，在黨的十九大報告中提出“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”；從國家頂層設(shè)計看，支持優(yōu)先與規(guī)范并舉的政策總基調(diào)沒有改變，繼續(xù)對民辦高校的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，因此有理由相信民辦高等教育將迎來一個新的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)然，這里需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：首先，支持仍是主旋律，未來民辦高校將得到進(jìn)一步的發(fā)展；其次，支持是優(yōu)先的，但是在不同時間段面對不同的任務(wù)，規(guī)范的作用有時也會被突顯；最后，今后政策支持將更多地體現(xiàn)在加快民辦高校內(nèi)涵建設(shè)、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量上。在“辦好人民滿意的教育”的總要求下，民辦高校規(guī)模擴(kuò)張的空間已很狹小，但在質(zhì)量提升和特色彰顯上具有很大的潛力，而只有提升質(zhì)量才能促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展。總的來說，《修正案》的貫徹落實必將進(jìn)一步促進(jìn)我國民辦高校的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

二、公辦高校能否舉辦和參與舉辦民辦高校

“公辦高校能否舉辦和參與舉辦民辦高校”，這是政策討論中經(jīng)常引發(fā)爭論的問題之一。持支持觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公辦高校辦學(xué)信譽(yù)較好、優(yōu)質(zhì)教育資源集中，舉辦或參與舉辦民辦高校優(yōu)勢明顯，有利于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射范圍、扶持民辦高校的發(fā)展和促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化。尤其是在當(dāng)下民辦高校辦學(xué)實力較弱的背景下，公辦高校的參與將快速提升民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量和管理水平，有助于民辦高校獲得社會的理解和支持。從民辦高校的現(xiàn)狀看，相當(dāng)多的舉辦者和管理者來自公辦高校，這也從另一個側(cè)面提供了佐證。從國際經(jīng)驗來看，印度的公辦高校二級學(xué)院也為解決大眾化高等教育資源供應(yīng)問題提供了佐證。我國《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例均有允許公辦高校舉辦或參與舉辦民辦高校的相關(guān)規(guī)定，但學(xué)界持反對觀點(diǎn)的人居多。許多人認(rèn)為，公辦高校舉辦或參與舉辦民辦高校，可能會稀釋公辦高校的優(yōu)質(zhì)教育資源，導(dǎo)致公辦高校教育質(zhì)量下滑；還可能造成許多民辦高校的“假民辦”現(xiàn)象，客觀上對一些沒有公辦高校參與的民辦高校構(gòu)成不公平競爭；實踐中，《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例作出的相關(guān)規(guī)定并沒有得到有效執(zhí)行，致使公辦高校舉辦民辦高校的負(fù)面影響被放大。因此，持反對觀點(diǎn)的人強(qiáng)烈要求禁止公辦高校舉辦或參與舉辦民辦高校。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)只是一種慣性思維。從法律層面來看，《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，適用本法?！惫k高校不是政府機(jī)構(gòu)，舉辦或參與舉辦民辦高校沒有法律上的障礙。《民辦教育促進(jìn)法實施條例》第六條也明確：“公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國家財政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校正常的教育教學(xué)活動，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門按照國家規(guī)定的條件批準(zhǔn)。公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實行獨(dú)立的財務(wù)會計制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書。參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)的管理義務(wù)，防止國有資產(chǎn)流失。實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。”《送審稿》第七條明確提出：“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國家財政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園、基本教育教學(xué)設(shè)施和獨(dú)立的專任教師隊伍，實行獨(dú)立的財務(wù)會計制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書。參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)管理義務(wù)。實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校?！笨梢?，無論是《民辦教育促進(jìn)法》還是《民辦教育促進(jìn)法實施條例》，其修訂前后都沒有排斥公辦高校舉辦或參與舉辦民辦高校。法律上既然允許，它就是合法的，就不會被禁止，也不應(yīng)當(dāng)被禁止。實踐中，公辦高校舉辦或參與舉辦民辦高校的案例已經(jīng)很多，如果現(xiàn)在禁止或撤出，中斷政策的延續(xù)性，也可能會引發(fā)嚴(yán)重后果。

公辦高校舉辦或參與舉辦民辦高校的優(yōu)勢是客觀存在的，但可能帶來的問題也是顯而易見的。問題的關(guān)鍵是，許多公辦高校在舉辦或參與舉辦民辦高校的過程中，沒有很好地履行應(yīng)盡的法律義務(wù)，而且從中收取巨額“管理費(fèi)用”，造成學(xué)校運(yùn)作困難。另外，有的學(xué)校表面是民辦，其實是政府的國有平臺或國有公司投資的，聘用的又是公辦學(xué)校的教師。這樣一種“假民辦”的形式對純民辦學(xué)校構(gòu)成了不公平競爭，因為它既享受了政府的各種資源，又充分利用了民辦的靈活機(jī)制，發(fā)展勢頭迅猛，對整個教育生態(tài)產(chǎn)生了影響，對其他民辦高校造成強(qiáng)烈擠壓，成為市場不公平的頑疾。這個問題已引起政府的高度關(guān)注，相信會在實施條例的修訂中得到部分解決。當(dāng)然，政策的實施有待于各級政府、各相關(guān)部門的有效配合，如果都能按照政策設(shè)計的路徑執(zhí)行，就離解決問題不遠(yuǎn)了。

三、捐資舉辦者能否經(jīng)營民辦高校

“捐資舉辦者能否經(jīng)營民辦高?！?，這是一個對舉辦者來說非常敏感的問題。由于現(xiàn)有政策配套文件不齊全，有的學(xué)者又利用非營利組織的相關(guān)規(guī)定來套用非營利性民辦高校，在民辦高校舉辦者中造成了一定影響，甚至造成一些恐慌。他們認(rèn)為，從非營利組織的概念和內(nèi)涵來看，非營利辦學(xué)相當(dāng)于捐資辦學(xué)，舉辦者將放棄學(xué)校產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))，最終可能失去對學(xué)校的經(jīng)營權(quán)。從表面上看，這些理解似乎有些道理。我國民辦高校多是《民辦教育促進(jìn)法》頒布以后創(chuàng)建的，許多舉辦者都懷有取得“合理回報”的辦學(xué)動機(jī)，即在辦好學(xué)校的同時能“掙點(diǎn)小錢”?！缎拚浮奉C布后，實行營利性和非營利性民辦高校分類管理，非營利性民辦高校不再允許取得“合理回報”。政府將加大對非營利性民辦高校的政策扶持力度，引導(dǎo)廣大舉辦者選擇舉辦非營利性民辦高校。由此，政策與部分舉辦者的辦學(xué)初衷有差異，有的舉辦者憂心忡忡。

實行分類管理以后，捐資舉辦者到底能否繼續(xù)經(jīng)營學(xué)校，答案是肯定的。第一，是否主導(dǎo)經(jīng)營民辦高校是由學(xué)校章程規(guī)定的。就學(xué)校章程而言，非營利性民辦高校除舉辦者不可以分配辦學(xué)結(jié)余和舉辦者必須經(jīng)董(理)事會等決策機(jī)構(gòu)審議聘用以外，其余實際上并沒有什么差別?！端蛯徃濉返谑畻l規(guī)定：“舉辦者依法制定學(xué)校章程，負(fù)責(zé)推選民辦學(xué)校首屆理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的組成人員。舉辦者可以依據(jù)法律法規(guī)、學(xué)校章程規(guī)定的程序和要求參加或者委派代表參加理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，并依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限行使相應(yīng)的決策權(quán)、管理權(quán)。舉辦者依據(jù)前款規(guī)定參與學(xué)校的辦學(xué)和管理的，可以按照學(xué)校章程的規(guī)定獲取薪酬?！笨梢?，從法律本身來看，并沒有禁止舉辦者參與辦學(xué)和管理的相關(guān)規(guī)定。從境外非營利性私立大學(xué)的辦學(xué)實踐來看，不乏捐資舉辦者參與辦學(xué)和管理甚至家族延續(xù)辦學(xué)的案例。日本、韓國的私立高校大多由私人舉辦，并且不得營利，但舉辦者經(jīng)營學(xué)校的比比皆是。我國臺灣地區(qū)的私立高校主要由私人或私人企業(yè)舉辦，屬于非營利性私立高校，針對學(xué)校治理中的家族化行為，政策也作出了一些規(guī)范，比如家族成員在董事會中的占比不能超過1/3，只能有一人擔(dān)任董事長或校長等，但是也沒有排斥舉辦者行使辦學(xué)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。筆者曾7次赴臺灣地區(qū)調(diào)研30余所私立高校，得出的結(jié)論是一致的。美國的斯坦福大學(xué)在斯坦福去世后，由其夫人掌管繼續(xù)辦學(xué)多年。斯坦福去世后，他的財產(chǎn)被凍結(jié)。在這種艱難的情況下，斯坦福夫人并沒有停辦學(xué)校，而是竭盡全力維持學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)，直到6年后財產(chǎn)凍結(jié)被徹底解除。在這期間，斯坦福夫人賣掉股票，將1 100萬美元轉(zhuǎn)給大學(xué)董事會，使斯坦福大學(xué)順利度過危機(jī)。舉辦者的家族成員繼續(xù)辦學(xué)和經(jīng)營學(xué)校，有利于調(diào)動他們的積極性，保持辦學(xué)的穩(wěn)定投入。而著名的美國達(dá)特茅斯案，最后的結(jié)局也是“惠洛克去世后，由其兒子約翰·惠洛克接任校長職務(wù)”[注]徐緒卿：《我國民辦高校治理及機(jī)制創(chuàng)新研究》，中國社會科學(xué)出版社2017年版，第150頁。。

這個問題還需說明兩點(diǎn)。第一，捐資舉辦者大多具有教育情懷，產(chǎn)權(quán)并不是他們追求的唯一產(chǎn)品。他們對所舉辦的學(xué)校懷有難以割舍的情感，在政府對非營利性民辦高校支持政策尚未落實之前，放棄產(chǎn)權(quán)是不甘心、不情愿的。隨著政府各項政策的出臺和落實，這種情感會逐漸平衡并轉(zhuǎn)化為繼續(xù)辦好學(xué)校的動力。第二，實行分類管理以后，“無舉辦者”的民辦高校開始出現(xiàn)。捐資辦學(xué)實際上有兩種模式：一種是出資并舉辦，捐資者參與辦學(xué)和經(jīng)營學(xué)校；另一種是舉辦者只出資不舉辦，委托他人或組織舉辦。在我國民辦高校發(fā)展初期，一些民辦高校由老教授或國家公務(wù)人員發(fā)起舉辦，所有學(xué)校資產(chǎn)屬于滾動發(fā)展的積累資產(chǎn)，舉辦者實際上沒有或少有直接出資。這些學(xué)校在登記中經(jīng)常遇到舉辦者“缺席”的問題。有鑒于此，《送審稿》第五條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人可以單獨(dú)或者聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校。聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)簽訂聯(lián)合辦學(xué)協(xié)議，明確合作方式、各方權(quán)利義務(wù)和爭議解決方式等。鼓勵社會力量依法設(shè)立基金會舉辦非營利性民辦學(xué)校。以捐資等方式舉辦，不設(shè)舉辦者的非營利性民辦學(xué)校，其辦學(xué)過程中的舉辦者權(quán)責(zé)由捐贈人、發(fā)起人或者其代理人履行?！边@個規(guī)定多少可以消除選擇舉辦非營利性民辦高校的舉辦者對繼續(xù)舉辦學(xué)校、經(jīng)營學(xué)校的顧慮。

四、民辦高校能否上市

現(xiàn)在上市的民辦學(xué)校已經(jīng)很多。一方面，《修正案》允許舉辦營利性民辦高校，意味著只要在法律規(guī)定的框架內(nèi)都是合理、合法的。另一方面，我國民辦高校發(fā)展政策正在不斷完善中，確實存在可以“鉆空子”的地方。

2006年，新東方在美國上市，開辟了中國教育產(chǎn)業(yè)在美國上市的先河。隨后又有多家教育企業(yè)在美國上市。《修正案》頒布后，民辦學(xué)校上市出現(xiàn)了一些新情況。一是上市的內(nèi)容不限于非學(xué)歷教育，一些學(xué)歷教育高校上市。二是上市地點(diǎn)不在美國，而是在我國香港。三是除少數(shù)高校外，大多采用VIE(可變利益實體)構(gòu)架上市方式。VIE結(jié)構(gòu)在國內(nèi)被稱為“協(xié)議控制”，是指境外注冊的上市實體與境內(nèi)的業(yè)務(wù)運(yùn)營實體相分離，境外的上市實體通過協(xié)議方式控制境內(nèi)的業(yè)務(wù)實體。這種方式模糊了上市學(xué)校的營利和非營利性質(zhì)。四是密集上市或扎堆上市，由于未來政策具有不確定性，許多民辦高?！白プC(jī)會上市”。據(jù)統(tǒng)計，2016年以來在我國香港上市或即將上市的民辦高校已達(dá)10余家，其中也有民辦本科高校。

對于民辦高校上市，學(xué)界也有爭議。持支持觀點(diǎn)的人認(rèn)為，民辦高校上市可以募集發(fā)展資金，有利于改善辦學(xué)條件和提高辦學(xué)質(zhì)量。國外私立高校上市的數(shù)量雖然不多，但也有先例可供借鑒。《修正案》既然允許舉辦營利性民辦學(xué)校，那么民辦高校上市就是合法的。持反對觀點(diǎn)的人認(rèn)為，普通高等教育不能上市，因為上市意味著對高額利潤的追求，不利于民辦高校質(zhì)量的提升和長遠(yuǎn)的發(fā)展。目前，民辦高校分類管理尚未到位，上市民辦高校的性質(zhì)模糊不清，一方面政府給予學(xué)校扶持和補(bǔ)貼，另一方面財政經(jīng)費(fèi)會落入個人腰包。此外，采用VIE架構(gòu)后，從名義上說學(xué)校仍可以是非營利性辦學(xué)，但很顯然，上市公司的利潤是從學(xué)校獲取的。因此，上市公司只會增加學(xué)校的辦學(xué)成本，本身對學(xué)校無益。

筆者支持民辦高校上市。民辦高校經(jīng)費(fèi)來源單一，依靠學(xué)費(fèi)居多，條件改善緩慢，師資隊伍建設(shè)滯后。通過上市，學(xué)校能夠在短期內(nèi)募集巨額資金，迅速改善辦學(xué)條件，為提升教育質(zhì)量創(chuàng)造條件。筆者走訪了幾所已上市的民辦高校，發(fā)現(xiàn)他們的辦學(xué)條件確實得到了較大改善。但是，筆者也有一些擔(dān)心。一是民辦高校上市募集的經(jīng)費(fèi)能否保證大多用于辦學(xué)？從一些研究中也可以看到，除了一些精英團(tuán)隊的酬金大幅提升外，教師薪酬并沒有得到實質(zhì)性的提高。教師是辦好高校的關(guān)鍵，只有把更多的資金用于師資隊伍建設(shè)，才能使上市真正起到推動民辦高校發(fā)展的作用。二是上市以后民辦高校的性質(zhì)如何確定，到底是營利性還是非營利性？在性質(zhì)未明確之前，分類選擇就顯得有些盲目。如果后續(xù)政府政策陸續(xù)出臺，可能會傷及學(xué)校的發(fā)展愿景和長遠(yuǎn)目標(biāo)，甚至違背舉辦者投身教育的初衷。三是民辦高校上市的政策不明晰，一些規(guī)范性政策的出臺可能會使準(zhǔn)備上市的民辦高校夭折，給這部分學(xué)校的辦學(xué)帶來風(fēng)險。比如，《送審稿》公布后，其中一些比較敏感的政策問題導(dǎo)致在香港上市的內(nèi)地民辦教育股集體斷崖式下跌(見表1)，盡管此后有些反彈，但還是難以恢復(fù)到原位，其風(fēng)險仍未消除。

至于VIE架構(gòu)所涉及的外資控制內(nèi)資學(xué)校問題，我國商務(wù)部于2015年下發(fā)了《外國投資法(草案征求意見稿)》，其中提到“未來受外國投資者控制的境內(nèi)企業(yè)或視同外國投資者；而外國投資者受中國投資者控制的，其在中國境內(nèi)的投資則可視作中國投資者的投資” 。未來對于民辦高校上市的問題，可能會采用這一政策。

表1 2018年8月13日港股內(nèi)地教育板塊全線下跌[注]根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)新聞?wù)怼?/p>

五、過程性補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)問題是否可行

獎勵和補(bǔ)償是針對《修正案》頒布以前創(chuàng)建的民辦高校選擇非營利性辦學(xué)的一種補(bǔ)救措施。根據(jù)全國人大常委會的決議，“本決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，根據(jù)依照本決定修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)，終止時，民辦學(xué)校的財產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)?！蓖ㄟ^這一措施，舉辦非營利性民辦高校的出資就成為捐資，舉辦者徹底放棄學(xué)校產(chǎn)權(quán)。然而，這一條款并沒有得到舉辦者的肯定和支持。一方面，大部分舉辦者選擇非營利性辦學(xué)后會繼續(xù)辦學(xué)，獎勵和補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)恐怕遙遙無期。在目前政府對于非營利性民辦高校扶持政策尚不明朗的情況下，部分舉辦者選擇非營利性辦學(xué)并不是心甘情愿的。另一方面，政策的不穩(wěn)定性可能會導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)牟淮_定性?！缎拚浮奉C布以前創(chuàng)建的民辦高校在實行分類管理以后，由于獎勵和補(bǔ)償延遲執(zhí)行，這部分非營利性民辦高校的產(chǎn)權(quán)作為遺漏問題在短期內(nèi)難以得到妥善解決。在這方面，當(dāng)前學(xué)界開展的研究已提出了許多好的建議。

從法律角度上說，已經(jīng)明確的條文是不可能修改的。當(dāng)前各省(市、區(qū))在出臺地方政策時都對補(bǔ)償和獎勵的額度有所規(guī)定，但在實現(xiàn)路徑上仍缺乏靈活性和務(wù)實性。對此，廣東、浙江等地曾提出過程性補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。浙江的一些學(xué)者提出，能否將獎勵和補(bǔ)償從技術(shù)線路上改為過程性補(bǔ)償，即在舉辦者明確選擇非營利性辦學(xué)后，根據(jù)舉辦者意愿，對學(xué)校的財產(chǎn)依法進(jìn)行清算并提出獎勵和補(bǔ)償?shù)念~度。在此基礎(chǔ)上，在不影響學(xué)校經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的前提下，對舉辦者的獎勵和補(bǔ)償分年度或一次性提取，以徹底解決法律公布前創(chuàng)立的非營利性民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題，便于穩(wěn)定辦學(xué)，安撫舉辦者的情緒[注]徐緒卿、王一濤：《民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的確立與明晰——對〈民辦教育促進(jìn)法實施條例〉修訂的建議》，《教育經(jīng)濟(jì)》2018年第3期，第9-13頁。。這一建議雖具有合理性，但因與法律規(guī)定有出入未被采用?！端蛯徃濉诽岢隽恕胺ㄈ俗兏钡男赂拍?，其第十一條規(guī)定：“非營利性民辦學(xué)校舉辦者變更的，應(yīng)當(dāng)簽訂變更協(xié)議，并不得從變更中獲得收益；現(xiàn)有民辦學(xué)校的舉辦者可以根據(jù)其依法享有的合法權(quán)益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益，但不得以牟利為目的，不得涉及學(xué)校的法人財產(chǎn)?！惫P者認(rèn)為，民辦學(xué)校法人變更意味著原有舉辦者辦學(xué)的中斷，可以兌現(xiàn)獎勵和補(bǔ)償，但是這個獎勵和補(bǔ)償除了變更雙方協(xié)議約定以外，還應(yīng)有數(shù)目上的規(guī)定，一般來說不超過獎勵和補(bǔ)償?shù)念~度。對于這一點(diǎn)，實際操作中還存在多個問題：一是政策雖然明確通過變更法人可以提前獲得獎勵和補(bǔ)償，但會增加學(xué)校的辦學(xué)成本和辦學(xué)的不確定性；二是法人變更是協(xié)議雙方的行為，政府一般很少參與甚至不參與，對于獎勵和補(bǔ)償?shù)念~度就很難界定?？傊?，選擇非營利性辦學(xué)的民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)問題仍須繼續(xù)探索。

我國民辦教育政策尚未成型，民辦高校的發(fā)展政策既需要政府的宏觀把握，也需要學(xué)界的研究。當(dāng)前學(xué)界提出一些具體的處理辦法，能使政策制定更加貼近民辦高校的發(fā)展實際，更能促進(jìn)政策的實施到位。修訂后的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》一旦正式頒布，也會有許多細(xì)節(jié)問題需進(jìn)一步研究和解決。相信在國家頂層設(shè)計框架的指導(dǎo)下，我國民辦高校發(fā)展的政策環(huán)境一定會越來越好。