農(nóng)民融資擔保方式運行現(xiàn)狀實證研究

徐建平，史 珂

(1.云南大學 法學院，昆明 650091；2.上?；圳A律師事務所，上海 200040)

雖然國家為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，加大了惠農(nóng)待遇和對農(nóng)民融資的支持力度(1)，但從實地調研的情況來看，農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展情況和農(nóng)民的生活狀況仍然不容樂觀(2)。因缺乏有效的擔保，使農(nóng)民融資比較困難；融資困難導致農(nóng)戶沒有足夠的資金購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的原料和先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設備，從而制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。可以說，擔保難成為農(nóng)民融資困難的原因和制約農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。分析農(nóng)民融資擔保制度運行中的障礙，可為構建和完善與農(nóng)民融資相適應的新型擔保方式提供借鑒。

一、傳統(tǒng)擔保方式在農(nóng)民融資中的局限

經(jīng)濟基礎和自然環(huán)境是一些農(nóng)村地區(qū)無法改變的先天客觀不利條件，尤其是廣大西部山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)更是如此。而貨幣資金的短缺是制約農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的最大瓶頸。資金缺少的主要原因在于，因缺乏有效擔保，較難從金融機構獲得貸款。我國法律規(guī)定的抵押、質押、保證等三種擔保方式，在適用于農(nóng)民融資時，面臨較多障礙。

(一)抵押擔保

首先在抵押這種擔保方式中，需要農(nóng)民提供財產(chǎn)抵押，而農(nóng)民大多沒有符合抵押要求的不動產(chǎn)。對于大部分農(nóng)民而言，其價值最高的財產(chǎn)主要是土地使用權和住房財產(chǎn)權。按法律規(guī)定，農(nóng)民承包的農(nóng)地使用權和由集體組織分配的宅基地使用權不能用以抵押(3)。建在集體所有而使用權分配給個人使用的宅基地上的住房，允許以住房財產(chǎn)權設置抵押(4)。但法律對宅基地流轉的嚴格限制，以及農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押在立法上還缺乏明確具體的規(guī)定，同時理論上對該抵押權的標的物即“房地關系”，存在“房地一致”或“房地分離”的較大爭議[1]。立法上的空白和理論上的分歧，必然嚴重影響住房財產(chǎn)權抵押在實踐中的運用。同時，房屋所占有的宅基地使用權是否允許與房屋所有權一并抵押和流轉并不明確，實踐中往往只能以房屋所有權設定抵押，因而其擔保的融資數(shù)額就比較有限。而對大多數(shù)西部山區(qū)的農(nóng)村地區(qū)而言，因住房財產(chǎn)權的價值本身有限，而剝離了宅基地使用權的房屋，其價值就更加有限；加之在這一類地區(qū)，農(nóng)民的住房也難以處置，因而金融機構往往不愿意接受農(nóng)民以住房財產(chǎn)權作抵押。從農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點情況來看，最成功的是溫州地區(qū)[1-3]。而在西部山區(qū)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民以住房財產(chǎn)權抵押融資而獲得成功的卻鮮有報到，在筆者調研的地區(qū)，也沒有通過住房財產(chǎn)權設置融資抵押的?？梢哉f，農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押的融資擔保方式，主要適合農(nóng)村經(jīng)濟較發(fā)達、交通便利、自然條件好、農(nóng)民房屋所有權價值較高的地區(qū)。同時在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的融資有較多途徑可選擇，能用以擔保的財產(chǎn)也更具有多樣性。而對于經(jīng)濟發(fā)展落后的廣大山區(qū)農(nóng)村而言，則幾乎沒有可以用于抵押融資的不動產(chǎn)。

其次對于動產(chǎn)的抵押，就農(nóng)民擁有的動產(chǎn)情況來看，能夠用于設定抵押且價值較高的是農(nóng)用機動車和農(nóng)用機器等設備。但擁有農(nóng)用機動車和農(nóng)用機器等設備的農(nóng)戶畢竟是少數(shù)，而且大多數(shù)情況下，農(nóng)用機動車和農(nóng)用機器等設備也是農(nóng)民通過農(nóng)村合作社的惠農(nóng)擔保貸款購得，在還清貸款之前無法再用于抵押融資。此外，農(nóng)民可以用來設定抵押的其它財產(chǎn)主要是家畜、農(nóng)作物青苗、水果、糧食等。如果以這些財產(chǎn)設定抵押，一方面金融機構難以監(jiān)管，另一方面其價值和產(chǎn)值等受客觀的自然因素影響較大，抵押權人的風險較高，故而金融機構也不太樂意接受。國家為了讓農(nóng)戶有更多的擔保物而制定了動產(chǎn)浮動抵押的相關規(guī)定，鼓勵將農(nóng)戶以正在種植的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、原料、半成品等作為抵押物融資。這一方法在理論上是可行的，但在實際運用上由于缺乏切合實際的配套制度和市場評估機制，導致在運用中存在障礙和面臨風險[4]。據(jù)筆者調研了解，目前幾乎沒有金融機構愿意接受農(nóng)戶以動產(chǎn)浮動抵押的擔保方式而向其提供貸款。因此，由于農(nóng)民可資抵押財產(chǎn)的缺乏，實踐中動產(chǎn)抵押的運用也非常困難。

(二)質押擔保

對于質押這一擔保方式，動產(chǎn)質押所面臨的問題與動產(chǎn)抵押類似，質押物的缺乏使得農(nóng)民無法通過動產(chǎn)質押獲得融資。農(nóng)民擁有最普遍的動產(chǎn)如糧食、水果、其他農(nóng)產(chǎn)品等，因保管不便而難以設定質押。而絕大多數(shù)農(nóng)民又不可能持有票據(jù)、股份或知識產(chǎn)權等用于質押。因而權利質押這一擔保方式對于農(nóng)民來說，不具有實踐的意義。

(三)保證擔保

保證這一擔保方式運用于農(nóng)戶向金融機構融資貸款時，有一定的適用空間，但其實踐操作卻存在困難。因為，隨著農(nóng)村社會人情觀念和人際關系的變化，為他人作保存在非常高的風險，因而現(xiàn)實中很難找到愿意為他人承擔保證責任的保證人[5]。因此，隨著農(nóng)村社會的進一步社會化，以地緣、血緣、親緣為紐帶建立起來的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會的人際關系進一步解構，因而這一擔保方式在實踐中會越發(fā)困難。

綜上，對于廣大經(jīng)濟落后、有極大融資需求的農(nóng)村而言，農(nóng)民采用抵押、質押、保證等傳統(tǒng)的法定擔保方式較難從金融機構獲得貸款，因而農(nóng)戶的融資處境十分艱難。而擔保是農(nóng)民融資的必要條件，只有建立健全有效的擔保機制，才能解決農(nóng)民“貸款難”和金融機構涉農(nóng)貸款“放貸難”的矛盾，改善農(nóng)民融資的困境。

二、農(nóng)民融資擔保方式的新探索

在運用傳統(tǒng)的法定擔保方式難以使農(nóng)民獲得融資貸款而金融機構也難以開展涉農(nóng)貸款業(yè)務的情況下，在政府的政策支持下，金融機構和農(nóng)戶開展了一些新型擔保方式的探索。這些擔保方式是在傳統(tǒng)的法定擔保制度的基礎上，根據(jù)農(nóng)業(yè)的特點和農(nóng)民財產(chǎn)狀況而逐漸探索出來和試行的。從嚴格意上說，這些新型的擔保方式其實是傳統(tǒng)法定擔保制度在標的物范圍、擔保方式等方面的拓展，而非新創(chuàng)設的擔保制度。

(一)“三權”抵押

“三權”抵押貸款是一種新型的物的擔保方式，指以林權、土地承包經(jīng)營權、農(nóng)戶房屋的所有權作為抵押標的物設定抵押而向金融機構獲取貸款。

首先，林權抵押貸款是指抵押人以合法的林地使用權、森林及林木的所有權(或使用權)作為抵押物，向金融機構提供債權的擔保并獲得融資，當債務人不履行債務時，金融機構有依法從抵押的林地使用權或林木所有權拍賣所得的價款優(yōu)先受償?shù)臋嗬?5)[6]。林權抵押的運用，使“沉睡”的森林資源成為了可以抵押變現(xiàn)的資產(chǎn)。

其次，在土地承包經(jīng)營權的抵押中，以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權，除國家允許開展的試點地區(qū)可以抵押的外，法律是禁止抵押的。隨著集體土地“三權分置”政策的實施，農(nóng)民可以以土地經(jīng)營權進行抵押。在基層政府主導下，部分農(nóng)戶進行了以土地經(jīng)營權抵押的嘗試。

“三權”抵押貸款中所占比例最小的是農(nóng)戶房屋所有權的抵押，其原因在于農(nóng)戶房屋權利的特殊性，因為其取得是以集體經(jīng)濟組織成員的身份享有宅基地使用權為前提的。盡管宅基地使用權與建設用地使用權同屬用益物權，但宅基地使用權承擔著農(nóng)村社會保障的功能，不能用于商業(yè)經(jīng)營，并且法律上對其流轉也有嚴格的限制。

(二)農(nóng)戶信用擔保

信用擔保貸款是指在借款人不提供任何物資擔保的情況下，金融機構以借款人的信譽發(fā)放貸款，是一種純粹的保證擔保方式。其目的是通過保障借貸關系的安全來推動借貸關系的順利延續(xù)，從而幫助難以達到正規(guī)金融機構信貸門檻的個人或其他組織實現(xiàn)資金融通。這種擔保方式以信用作為融資的基礎，在涉農(nóng)貸款中發(fā)放信用貸款的主要基礎是個人農(nóng)村戶口，農(nóng)民以農(nóng)村戶口作為憑證享有一定的信用，從而向有政策支持的、與其戶口所在地的村社有業(yè)務聯(lián)系的金融機構申請貸款。

(三)政府保證性擔保

許多地方政府都有設立惠農(nóng)貸款保證金，農(nóng)戶可以根據(jù)自己農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況設立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，向政府遞交內容具體、可操作性強、符合該村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況的項目報告書，由政府進行審批。政府審批通過后會向農(nóng)戶出具一份證明材料和擔保承諾書，農(nóng)戶再攜帶項目書、證明材料、擔保承諾書等相關證件向金融機構申請貸款。這種貸款方式以政府為保證人，但又不是傳統(tǒng)意義上的保證形式，而是政府將惠農(nóng)保證金存入合作的金融機構，在保證金存在的基礎上政府成為農(nóng)戶的保證人。由于保證人的客觀存在并且有保證金作為基礎，金融機構為農(nóng)戶提供貸款的幾率大大增加。

(四)農(nóng)戶聯(lián)保

農(nóng)戶聯(lián)保貸款是由沒有直系親屬關系的農(nóng)戶在自愿基礎上組成聯(lián)保小組,農(nóng)村小額信貸機構對聯(lián)保小組成員發(fā)放的、并由聯(lián)保小組成員相互承擔連帶保證責任的貸款[7]。近年來，農(nóng)戶聯(lián)保貸款在全國各地廣泛使用，一般的操作方式是：首先由三至十戶不等的彼此之間沒有親屬關系的農(nóng)戶組成聯(lián)保小組，經(jīng)過組內民主選舉推選出一名組長，在組長的組織下，組內填寫統(tǒng)一制式的聯(lián)保協(xié)議書，之后由組長將協(xié)議書遞交給開展農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務的金融機構。其次，由金融機構對聯(lián)保協(xié)議書進行審核，并對聯(lián)保小組里的每戶農(nóng)民進行走訪調查，確定各組員對聯(lián)保金額的限制沒有異議后發(fā)放貸款。還貸時，如果組員內有一人不還款，金融機構可要求組內其他成員履行保證責任，為不還貸款的組員先行償還貸款。與一般保證最大的不同在于，這種保證形式可以使組內每個組員互相牽制、互相監(jiān)督，從而提高還款幾率。農(nóng)戶聯(lián)保貸款這一擔保方式，因其適合農(nóng)民抵押物缺乏的實際，是比較適合農(nóng)民的融資擔保方式。

(五)土地流轉收益保證

土地流轉收益保證貸款是用土地預期收益作為還款根本保證的擔保模式。這類擔保方式的大致做法是：農(nóng)戶可以將自己手中承包的三分之二土地的未來一定期限的收益承包權轉讓給政府成立的公益性物權公司，由該公司為農(nóng)民從金融機構貸款提供保證[8]。土地流轉收益保證是一種便利的惠農(nóng)擔保方式，首先，轉讓給物權公司的土地承包經(jīng)營權只有三分之二，剩下的三分之一依然作為農(nóng)戶滿足生活需求的口糧田；其次，有了政府成立的公司作為保證人，金融機構為農(nóng)戶提供貸款的幾率大大增加；再者，農(nóng)戶如果按時償還貸款，那么他們與物權公司簽訂的流轉合同自動解除，土地承包經(jīng)營權仍然返還給原承包人；最后，如果農(nóng)戶沒有按時償還貸款或無法償還貸款，物權公司可以將該農(nóng)戶流轉給它的土地承包經(jīng)營權轉包給他人，所得款項用于歸還金融機構貸款，原權利人將在轉包期限屆滿后再次獲得土地承包經(jīng)營權。

三、農(nóng)民融資新型擔保方式運行中面臨的困難

新型的擔保方式給農(nóng)民融資帶來了新希望，但其運行中也面臨著許多新的挑戰(zhàn)和困難。

(一)“三權”抵押面臨的困境

“三權”抵押貸款中，林權抵押目前還處于探索階段，由于各地林地面積、林地的林木覆蓋率、林木的品質及經(jīng)濟價值等差距較大，在人口較密集且沒有山林或山林極少的廣大農(nóng)村地區(qū)無法適用這一擔保方式。因而，林權抵押擔保的運用具有極大的地域局限性。同時，林權抵押還需要在立法上對“林”和“地”關系進行明確界定和協(xié)調。

在土地經(jīng)營權抵押貸款中，盡管許多地方政府以減少營業(yè)稅的方式鼓勵金融機構向農(nóng)戶放貸，但因集體土地“三權分置”的權利設置模式還沒有獲得立法上的確認，土地經(jīng)營權的性質、土地經(jīng)營權與土地所有權和土地承包權的關系、土地經(jīng)營權的期限、土地經(jīng)營權的流轉條件及土地經(jīng)營權能否在市場上自由流通等問題還有待法律的明確界定，因而金融機構對土地經(jīng)營權抵押較為審慎。故實踐中農(nóng)民以土地經(jīng)營權設置抵押而獲得貸款仍然比較困難。

(二)農(nóng)戶信用擔保面臨的困境

農(nóng)戶信用擔保的運行效果也不甚理想，因為這一擔保以信用為基礎，而目前我國并沒有建立起完善的個人信用體系，農(nóng)戶個人信用管理更是空白。貸款人和借款人之間的信息不對稱是信貸交易過程中存在的普遍現(xiàn)象,容易導致逆向選擇和道德風險的發(fā)生[9]。因實踐中金融機構追回貸款的成功率較低，所以農(nóng)戶信用貸款的推廣范圍狹窄，以這種方式放貸的金融機構也非常少。據(jù)筆者了解，中國農(nóng)業(yè)銀行西昌市分行在西昌市民勝鄉(xiāng)進行過小范圍試點，但由于各方面配套政策和信用體系的不完善，試點多以無法收回貸款而告終。在我國個人信用管理體系不可能短期內建立起來的情況下，這一擔保方式難以有效運用。

(三)政府保證性擔保面臨的困難

在政府保證性擔保中，雖然有政府作為保證人能夠從一定程度上提高貸款的成功率。但能夠與政府合作的金融機構一般都是國有的大型銀行，因而參與合作的銀行數(shù)量有限，有些地方往往僅一家銀行參與合作，而且每家銀行在涉農(nóng)貸款方面的資金數(shù)額有限，所以這種擔保方式并不能為大多數(shù)的農(nóng)戶提供貸款。同時，這類擔保往往要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有一定的規(guī)模，能夠建立生產(chǎn)項目。但現(xiàn)實情況是，大多農(nóng)民承包的土地面積少且分散，其種植或經(jīng)營規(guī)模一般都不大，故大多數(shù)農(nóng)民享受不了政府擔保性貸款的政策。

政府擔保性貸款還存在的問題是政府審批項目的程序和手續(xù)非常繁雜，政府審批通過后金融機構審核放貸也需要很長一段時間。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和時效性較強，在急需投放資金時間點上資金不到位，就會影響全年的收益。所以政府保證性擔保的運用，仍然有許多需要思考和改進的地方。

(四)農(nóng)戶聯(lián)保貸款面臨的困難

我國農(nóng)戶聯(lián)保貸款的擔保方式也不太成功。在貸款初期，基于整個聯(lián)保小組的信用，在簽訂聯(lián)保協(xié)議書、申請貸款、發(fā)放貸款時都非常順利，但一到還款階段，大多農(nóng)戶難以償還貸款。在向貸款人追不回貸款后，金融機構選擇要求保證人履行保證責任，但保證人愿意還款的少之又少。因此，每筆聯(lián)保貸款，往往以聯(lián)保小組內所有成員都逃避還款而失敗告終，造成金融機構囤積大量呆賬、爛賬無法追回。有些農(nóng)戶往往認為這種貸款方式是政府為農(nóng)民提供的優(yōu)惠政策，哪怕自己不還款，金融機構可以找政府解決，自己可以不承擔任何責任。從調研的結果來看，農(nóng)戶聯(lián)保這一擔保方式因還貸率低，在一些地區(qū)事實上已處于“半流產(chǎn)”狀態(tài)?？梢?，因為社會誠信管理和約束機制的缺乏，農(nóng)戶違約的狀況得不到有效控制，導致農(nóng)戶聯(lián)保貸款的擔保方式在實踐中并不順利。正如有學者所分析的，聯(lián)保小組集體違約風險是造成農(nóng)戶聯(lián)保貸款失敗的一個重要原因[10]。

(五)土地流轉收益保證的困境

土地流轉收益保證貸款目前大多還處于銀行和政府的研究試點之中，各金融機構也還處于市場調研的階段。這一擔保方式的運用，有待于集體土地使用權流轉方式的完善，尤其是法律對集體土地“三權分置”權利設置模式的明確化與具體化。

四、農(nóng)民融資新型擔保面臨困境的原因分析

(一)集體土地權利設置和房屋產(chǎn)權登記制度不完善

2014年，中國人民銀行成都分行在成都開展了土地流轉收益保證貸款試點，以農(nóng)村土地經(jīng)營權反擔保抵押貸款，其調查結果顯示，擔保公司由于擔心土地經(jīng)營權不好處置而介入意愿不大[11]。這一現(xiàn)象，在已開展的以土地經(jīng)營權抵押融資的業(yè)務中并不鮮見?？梢姡蚣w土地“三權分置”的權利設置模式尚未在立法上得到確認，集體土地使用權的設置還不完善，土地經(jīng)營權的權利屬性、具體權能、流轉模式等都還不清晰，這些制約了以土地經(jīng)營權為標的物的抵押擔保，也制約了土地流轉收益保證這一擔保方式的運用。

由于我國宅基地使用權和農(nóng)民房屋所有權登記管理制度的不完善，宅基地使用權的獲得，因法律并沒有明確規(guī)定需以登記為要件，所以實踐中大都沒有經(jīng)過登記這一環(huán)節(jié)，農(nóng)民房屋所有權證書的辦理并不普遍。土地和房屋產(chǎn)權沒有登記或登記不準確，就可能導致權屬不明和權屬爭議，同時也缺乏公示性和公信力。農(nóng)民房屋所有權產(chǎn)權證辦理的滯后和不完備，加之前文所分析的立法上有關農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押的空白以及農(nóng)民房屋所有權與宅基地使用權流轉政策的不一致，導致農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款在實際辦理上存在困難。

(二)農(nóng)村土地評估制度不完善

由于廣大農(nóng)村土地一直沒有進入土地交易市場，沒有可供參考的成熟的交易價格，因而專業(yè)而較為準確的評估就顯得必不可少。而農(nóng)村土地價值評估是一項專業(yè)性非常強的工作，在評估時需要考慮很多因素，例如決定農(nóng)地生產(chǎn)能力的各類自然條件、當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民生活習慣等[12]。由于我國目前還缺乏專業(yè)的農(nóng)村土地價值評估機構和具有專業(yè)資質的評估人員，評估工作難以有效展開，故而金融機構較難對擬用來設定抵押的土地使用權的價值作出正確判斷，導致其向農(nóng)民提供貸款時自然比較謹慎和保守。在農(nóng)村土地評估制度不完善的情況下，以土地權利作為擔保的成功率仍然不高。

(三)缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉交易平臺

缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉交易平臺導致以下問題：第一，在“三權”抵押貸款的土地承包經(jīng)營權抵押試點中，金融機構在無法追回貸款而欲實現(xiàn)抵押權時，需要自己尋找合適的流轉土地承包經(jīng)營權的渠道，既操作困難，也增加了成本。第二，在土地流轉收益保證擔保中，向金融機構借款的農(nóng)戶一旦無法還款，為其擔保的物權公司就要承擔保證責任，代為償還借款。物權公司在為農(nóng)民承擔了保證責任之后，需要將手中的土地承包經(jīng)營權進行轉包，但是單戶農(nóng)民能夠流轉給物權公司的土地數(shù)量非常有限，在沒有官方權威的土地流轉交易平臺的情況下，很難找到合適的交易對象和交易渠道。加上一些地區(qū)的土地土質較差，自然環(huán)境惡劣，這也導致了物權公司不能在銀行規(guī)定的期限內順利地將土地承包經(jīng)營權流轉給他人。久而久之，物權公司針對農(nóng)戶轉讓土地承包經(jīng)營權的接受力和積極性都會下降，使其無法或不愿再為其他農(nóng)戶提供擔保。第三，在農(nóng)戶無法償還貸款時，因缺乏交易平臺和信息，農(nóng)戶也很難尋找到合適的交易人，在長期不能獲得資金無法償還貸款的情況下，農(nóng)戶的信譽就會降低，導致其將來再進行融資時難以找到擔保者。

(四)金融機構的利益和風險不均衡

在涉及農(nóng)村土地、農(nóng)民信用的擔保貸款中，金融機構面臨的風險大，但收益卻較低。利益和風險的平衡，是金融機構為農(nóng)民提供貸款時首要考慮的因素。

第一，金融機構對土地承包經(jīng)營權和農(nóng)民房屋的興趣明顯不如對城市商品房興趣大，所以金融機構若是沒有政策的強制要求，希望把更多的資金投入到商品房貸款的業(yè)務當中。

第二，惠農(nóng)貸款的利率普遍低于一般貸款利率，因此金融機構在惠農(nóng)貸款中獲得的收益明顯低于其他貸款。而風險方面，涉農(nóng)貸款的風險顯然比工商業(yè)和城鎮(zhèn)居民貸款的風險高，這對金融機構放貸對象的選擇具有決定性的影響。

正因為風險高于收益，金融機構的權益得不到保障。因此，金融機構在涉農(nóng)業(yè)務上的處境十分尷尬，放貸金額高，金融機構承擔不了風險；放貸金額低，對農(nóng)民也沒有實質性的幫助。

(五)社會誠信管理和約束機制缺乏

目前我國尚未建立有效的社會誠信管理和約束機制，加之農(nóng)民作為貸款人的守約意識薄弱，也導致了新型擔保方式不能有效利用。一方面，部分農(nóng)民貸款人的履約意識差，還款自覺性不高，還款期限屆滿時，若無法如期還款，會以各種各樣的方法躲避金融機構的催款，從而影響了金融機構對整個農(nóng)民群體的信用評估。另一方面，由于農(nóng)民對政府的依賴性太大，許多政府保證性擔保貸款的還款期限屆滿后，政府都要為農(nóng)民的違約行為買單。這將會用盡政府儲存在金融機構里的保證金，影響政府推行惠農(nóng)融資政策的力度。如果農(nóng)民不遵守市場運行規(guī)則，無論政策如何支持，金融機構如何努力，擔保方式如何新穎有效，其融資擔保困境也難以消除。其次，在實踐中，部分借款人在獲得貸款后，沒有按照貸款合同和擔保合同所約定的資金用途合理使用資金進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是將貸款用于非農(nóng)用途，從而違背了設立惠農(nóng)貸款的初衷。

(六)尚未普遍建立涉農(nóng)信貸擔保的擔保機構

因農(nóng)業(yè)本身的脆弱性和農(nóng)民財產(chǎn)狀況的特殊性，所以不論以何種擔保方式開展涉農(nóng)融資，擔保人和金融機構的風險都遠大于其他市場主體的融資擔保。因此，只有建立政府主導的為涉農(nóng)信貸提供擔保的擔保機構，才能進一步降低涉農(nóng)融資的擔保風險，從而使擔保人有條件也愿意為惠農(nóng)涉農(nóng)融資提供擔保，進而改善農(nóng)民的融資困境。但因資金來源有限、地方財政緊張等因素，這類擔保機構在許多地區(qū)還沒有普遍建立起來。

五、結語

這些在實踐中探索出來的新型農(nóng)民融資擔保方式，為農(nóng)民融資條件的改善提供了新的動力，但其運用中面臨諸多困境，使之不能最大程度地發(fā)揮融資潛能。消除新型擔保方式運行中的障礙，根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民財產(chǎn)特點，構建和完善適應新型擔保方式運行的配套措施和制度，促進新型擔保方式的有效運行，是改善農(nóng)民融資困境的必然選擇。

注釋：

(1)2014年12月國務院常務會議主要從貸款和減稅兩個方面加強了惠農(nóng)待遇。2015年2月1日中共中央、國務院印發(fā)的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》第24條規(guī)定，“大力推進農(nóng)村金融體制改革”，主要在農(nóng)業(yè)信貸、涉農(nóng)貸款方面加大了對農(nóng)民融資的支持力度。

(2)筆者對四川省涼山彝族自治州西昌市大菁鄉(xiāng)、安哈鎮(zhèn)、民勝鄉(xiāng)等三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，云南省楚雄州農(nóng)業(yè)區(qū)武定縣和農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后的昭通地區(qū)鎮(zhèn)雄縣等地進行調研。

(3)《中華人民共和國物權法》第一百八十四條規(guī)定，“下列財產(chǎn)不得抵押：(一)土地所有權；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外；……”

(4)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”2014 年《中共中央、國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進一步指出： “完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。”為落實這一改革政策，2015 年 8 月 10 日國務院發(fā)布了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》(國發(fā)〔2015〕45 號)，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點提出了具體的要求。

(5) 林權抵押貸款的概念根據(jù)李珍、高祥曉、趙慧峰：《林權抵押貸款評估問題研究綜述》，載《林業(yè)經(jīng)濟問題研究》，2011年第31卷第6期，關于“林權抵押”的概念總結。