資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律監(jiān)管的新環(huán)境與新實(shí)踐

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資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，廣泛滲入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域。資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)不斷變化、服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬、服務(wù)方法不斷創(chuàng)新的同時(shí)，資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)的依據(jù)不斷完善，社會(huì)對(duì)行業(yè)公正期待不斷提高。較之于前，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律監(jiān)管的地位愈加重要，其所面臨的環(huán)境也愈加復(fù)雜。

一、新的法律環(huán)境

《資產(chǎn)評(píng)估法》重要特色之一，即放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，激發(fā)市場(chǎng)活力，為行業(yè)自身發(fā)展、服務(wù)社會(huì)釋放了更大空間。與此同時(shí)，資產(chǎn)評(píng)估人員從業(yè)門檻降低，資產(chǎn)評(píng)估師考試報(bào)名要求降低，評(píng)估報(bào)告簽字主體不限資產(chǎn)評(píng)估師身份；評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立條件放寬，股東或合伙人身份不限資產(chǎn)評(píng)估師、自然人，股權(quán)決策比重不限制；部分綜合專業(yè)類別資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)因不同行政主管部門政策規(guī)定，導(dǎo)致內(nèi)部治理架構(gòu)設(shè)置、執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制人地位與實(shí)際“表里不一”等等問題均對(duì)行業(yè)自律監(jiān)管提出了新的要求。

以浙江近五年（2014年-2018年）新設(shè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)為例（不含寧波，不包括省內(nèi)分所），新設(shè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)明顯加快，其他資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)類別的評(píng)估機(jī)構(gòu)占比較高（圖1）；小微型資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)占比較高，大量新設(shè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)所聘資產(chǎn)評(píng)估師人數(shù)較少（圖2），合伙人或股東實(shí)際執(zhí)業(yè)年限較短。新的資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)主體不斷涌現(xiàn)，對(duì)簽署資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告的非資產(chǎn)評(píng)估師以及資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)從業(yè)人員認(rèn)定行為如何有效監(jiān)管，對(duì)出具資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告的其他資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)類別的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)如何全面立體監(jiān)管，對(duì)普遍小微型資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量如何有效監(jiān)管等等現(xiàn)實(shí)問題接踵而來。

二、新的市場(chǎng)環(huán)境

圖1 近5年（2014年-2018年）浙江省新設(shè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)類別分布圖

根據(jù)中評(píng)協(xié)《“十三五”時(shí)期資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)將進(jìn)一步圍繞國(guó)企改革、國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整、資本市場(chǎng)發(fā)展，深化和鞏固整體資產(chǎn)、企業(yè)并購(gòu)和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等傳統(tǒng)評(píng)估業(yè)務(wù)領(lǐng)域。服務(wù)改革及行政事業(yè)資產(chǎn)管理，不斷延伸知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境資源、資產(chǎn)證券化、私募風(fēng)投、稅基等新興評(píng)估業(yè)務(wù)領(lǐng)域，大力拓展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)、PPP項(xiàng)目咨詢、行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查等評(píng)估咨詢業(yè)務(wù)領(lǐng)域。服務(wù)國(guó)家對(duì)外開放戰(zhàn)略，積極參與海外并購(gòu)重組、海外投資經(jīng)營(yíng)等國(guó)際評(píng)估業(yè)務(wù)。

圖2 近5年（2014年-2018年）浙江省新設(shè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)所聘資產(chǎn)評(píng)估師人數(shù)分布圖

根據(jù)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)變化與行業(yè)自身發(fā)展需要，如何及時(shí)增強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則實(shí)用性、針對(duì)性，在為評(píng)估服務(wù)領(lǐng)域提供專業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)支持的同時(shí)，及時(shí)確定評(píng)估服務(wù)行為基準(zhǔn)規(guī)范和懲戒依據(jù)？資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)收費(fèi)全面市場(chǎng)化、大評(píng)估市場(chǎng)整合初級(jí)階段背景下，如何防范或減少市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)？除對(duì)傳統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行切實(shí)有效自律監(jiān)管外，對(duì)出具咨詢報(bào)告行為如何準(zhǔn)確定性并是否以及如何納入監(jiān)管范圍？資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告數(shù)量監(jiān)管的精準(zhǔn)性如何把控？上述種種問題已經(jīng)或?qū)⒅饾u成為自律監(jiān)管重點(diǎn)研究課題。

三、新的外部監(jiān)管環(huán)境

近年來，政府相關(guān)職能部門強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法，并持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)。以證監(jiān)會(huì)近五年對(duì)行業(yè)公開處罰的案例為例。首先，性質(zhì)認(rèn)定方面，其對(duì)資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則的理解與執(zhí)行更為嚴(yán)苛，如，以評(píng)估依據(jù)、評(píng)估方法、實(shí)施程序、報(bào)告格式及內(nèi)容、底稿編制等方面與評(píng)估報(bào)告均無實(shí)質(zhì)差異為由，傾向于將出具評(píng)估咨詢報(bào)告的行為認(rèn)定為出具資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告行為，且不論觀點(diǎn)爭(zhēng)議與否，其強(qiáng)監(jiān)管信號(hào)頗為明顯。其次，處罰依據(jù)方面，所有中介機(jī)構(gòu)受處罰案例中，違規(guī)行為程度輕重?zé)o一例外，只要未勤勉盡責(zé)、不符合準(zhǔn)則規(guī)定，均認(rèn)定違反《證券法》第一百七十三條關(guān)于“勤勉盡責(zé)，對(duì)所依據(jù)的文件資料內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查和驗(yàn)證”，以及《證券法》第二百二十三條所述“未勤勉盡責(zé)，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏”等規(guī)定。最后，違規(guī)處理方面，處罰數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)并保持高位，處罰類型與數(shù)量、罰款金額屢創(chuàng)新高。近五年累計(jì)處罰8家資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、20名資產(chǎn)評(píng)估師，近三年每年至少處罰2家資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、4名以上資產(chǎn)評(píng)估師。2017年更是首次對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)施以五倍業(yè)務(wù)收入頂格處罰（圖3），派出機(jī)構(gòu)（浙江監(jiān)管局）首次對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰。

《資產(chǎn)評(píng)估法》、《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部門愈加重視并逐步加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)監(jiān)督。2017年，浙江省相關(guān)財(cái)政部門依法處罰1家資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，系近年來首次對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰。

四、新的社會(huì)環(huán)境

當(dāng)前，群眾主體意識(shí)和權(quán)益意識(shí)逐步增強(qiáng)。資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)公正客觀獨(dú)立評(píng)估的期待愈加強(qiáng)烈，相關(guān)當(dāng)事人及利害關(guān)系人因訴求不同，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)行為理解各異、期待強(qiáng)烈。與此同時(shí)，企業(yè)破產(chǎn)清算、經(jīng)濟(jì)利益糾紛逐年增多，部分資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告當(dāng)事人或利害關(guān)系人無論訴求是否適當(dāng)，動(dòng)輒放棄正常權(quán)利救濟(jì)渠道，轉(zhuǎn)而訴諸行業(yè)協(xié)會(huì)或相應(yīng)行政主管部門，以期逆轉(zhuǎn)訴訟不利局面的情況時(shí)有發(fā)生。如何準(zhǔn)確定性不同投訴舉報(bào)，依法受理或駁回，已經(jīng)成為行業(yè)自律監(jiān)管迫切需要解決的重要問題。

圖3 2014-2018年資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)受證監(jiān)會(huì)行政息影數(shù)據(jù)表

五、新的自律監(jiān)管實(shí)踐探索

隨著改革開放不斷推向深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展完善，我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)不斷振興，實(shí)現(xiàn)從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的不斷發(fā)展與突破。政府職能角色不斷轉(zhuǎn)變、行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展完善的同時(shí)，行業(yè)自律監(jiān)管也相應(yīng)地從“與行政一體化監(jiān)督”到“與行政形式上分別監(jiān)督”，再到“與行政實(shí)質(zhì)上分別監(jiān)督”，直至“與行政管理、機(jī)構(gòu)自主管理共同構(gòu)建成當(dāng)前資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)監(jiān)管模式的框架范式”。從弱監(jiān)管到強(qiáng)監(jiān)管，從重監(jiān)管輕服務(wù)到監(jiān)管服務(wù)并重，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律監(jiān)管的道路，仍然任重而道遠(yuǎn)。

順乎規(guī)律，加強(qiáng)自律監(jiān)管。外部環(huán)境變化加快，要求行業(yè)自律監(jiān)管能夠適應(yīng)新環(huán)境，緊跟外部嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，強(qiáng)化行業(yè)自律監(jiān)管。行業(yè)自身發(fā)展規(guī)律也要求不斷完善自律管理體制機(jī)制，因時(shí)因事制宜，根據(jù)不同時(shí)期不同重點(diǎn)任務(wù)，及時(shí)修正完善自律監(jiān)管理念，加強(qiáng)自律監(jiān)管資源投入，豐富創(chuàng)新自律監(jiān)管手段與方式，提升自律監(jiān)管質(zhì)效。

嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)投入力度。證監(jiān)會(huì)處罰案例、行業(yè)自律檢查懲戒案例顯示，多數(shù)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)存在類似、低級(jí)且在行業(yè)中反復(fù)出現(xiàn)的共性問題：評(píng)估程序執(zhí)行不到位、內(nèi)部復(fù)核程序缺失、評(píng)估報(bào)告內(nèi)容與工作底稿內(nèi)容相反、計(jì)算錯(cuò)誤等。究其原因，主要是該些執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制體系混亂、執(zhí)業(yè)人員責(zé)任心缺乏。自律監(jiān)管過程中，應(yīng)貫徹實(shí)施中評(píng)協(xié)于2018年新頒布實(shí)施的《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》，引導(dǎo)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確理解、主動(dòng)適應(yīng)行業(yè)自律監(jiān)管新規(guī)。

強(qiáng)化宗旨，加強(qiáng)技術(shù)扶持。資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)組織形式、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)程度、執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)均發(fā)生重大變化。過于剛性自律監(jiān)管，忽略其生存發(fā)展規(guī)律，或忽視對(duì)其技術(shù)扶持引導(dǎo)，并不可取，也不符合行業(yè)協(xié)會(huì)成立宗旨。行業(yè)自律監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)均為服務(wù)，力求服務(wù)行業(yè)整體利益與服務(wù)個(gè)體會(huì)員的平衡。資產(chǎn)評(píng)估新業(yè)務(wù)領(lǐng)域開發(fā)的同時(shí)，意味著新的不確定風(fēng)險(xiǎn)增加。行業(yè)的準(zhǔn)則依據(jù)、技術(shù)指引、規(guī)范約束與技術(shù)扶持則顯得尤為重要且迫切。

遵法依規(guī)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)系。資產(chǎn)評(píng)估六大專業(yè)類別原職能部門貫徹落實(shí)《資產(chǎn)評(píng)估法》，清理部門規(guī)章步伐不一、做法各異。加強(qiáng)與其他資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)類別協(xié)會(huì)工作銜接、業(yè)務(wù)協(xié)作、信息共享，推動(dòng)評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合發(fā)展，共同促進(jìn)評(píng)估市場(chǎng)融合發(fā)展。協(xié)調(diào)聯(lián)系財(cái)政部門，建立完善信息共享制度，形成政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管的良性互動(dòng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展格局。