多元治理視角的社會組織參與社會保障的思考

馬宏霞

摘要：改革開放40年，我國公民對社會保障的需求日趨呈現(xiàn)多樣性和差異性，僅以政府為主體提供社會保障已遠遠滿足不了公眾的需求。從多元治理視角，采用邏輯分析法和實證分析法，對我國社會組織參與社會保障的現(xiàn)狀和取得的成績、存在的問題進行梳理，并從明確社會組織主體地位、資源聯(lián)動和加強自身建設(shè)三個方面給出具體參與途徑。

關(guān)鍵詞：多元治理 社會組織 社會保障 參與途徑

中圖分類號：D632? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0212-02

20世紀90年代以前，大多數(shù)國家的社會保障產(chǎn)品主要采取政府及事業(yè)部門來生產(chǎn)，掌握公共權(quán)力的部門介入社會保障領(lǐng)域，可以有效減少“逆向選擇”和“道德風險”。但是，公共部門生產(chǎn)的壟斷性，使其生產(chǎn)的產(chǎn)品缺乏競爭，效率較低。加之20世紀70年代以來各國的經(jīng)濟、社會人口結(jié)構(gòu)等的變化，迫使社會保障產(chǎn)品的供給形式必須改變。進入21世紀，多元治理理論深受世界各國改革者的青睞，也帶來了社會保障供給方式改革的浪潮。因此，有必要從多元治理視角深入探討社會組織參與社會保障的有效途徑。

一、概念界定

社會保障是以政府為責任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而生活發(fā)生困難的國民給予物質(zhì)幫助，保障其生活的制度安排。在我國可歸總為三種保障形式，即社會保險、社會福利、社會救助。社會保險的強制性使法定范圍內(nèi)的人員沒有辦法排斥這種制度;社會福利中的大多數(shù)項目，有時無條件地提供給政策規(guī)定的全體社會成員而不可分割，因此在較大范圍內(nèi)有非排他性;社會救助保障的對象是城鄉(xiāng)中的貧困者，不論其身份地位、有無職業(yè)，均可一視同仁地予以救助，無需考慮權(quán)利與義務(wù)的對待，這一普遍性的特點也使社會救助具有非排他性。當涉及具體保障項目，每一個保障項目的受益者必然會構(gòu)成社會保障總支出的增多，這種制度本身的非排他性和消費的競爭性，使社會保障具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

社會組織是有中國特色的一個概念。2004年以前，官方文件廣泛使用“民間組織”的稱呼。2004年3月，十屆人大二次會議上的政府工作報告，在強調(diào)推進政府職能轉(zhuǎn)變時提出，“要加快政企分開，進一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會組織和中介組織?！秉h的十六屆六中全會報告和十七大報告都明確地提出，要“健全社會組織”“加強社會組織建設(shè)”。至此，“社會組織”的概念逐漸取代了“民間組織”。關(guān)于什么是社會組織，清華大學NGO研究所王名教授認為，社會組織又稱非政府組織、民間組織，泛指那些在我國當前的社會轉(zhuǎn)型過程中，不同社會階層的公民，自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。目前，官方將社會組織定義為依法登記、以社會成員自愿參加、自主管理為主的非營利性、非政治性、非宗教性的社會群體。主要包括三類組織，即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)組織?？梢?，我國使用的“社會組織”與國際上使用的“非政府組織”“非營利組織”“公民社會組織”屬同一類組織。

鑒于之前的理論不能很好地解決政府失靈和市場失靈問題，治理理論逐漸興起。全球治理委員會于1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》報告中提出：治理是各種公共的和私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?？梢?，治理的本質(zhì)是提供一種多方自由參與公共事務(wù)的治理方式，體現(xiàn)了一種合作、共治、共贏的理論。在社會保障制度改革與發(fā)展的過程中，社會多元治理主體的作用應(yīng)該得到充分發(fā)揮，以努力實現(xiàn)國家、市場與社會組織直接的良好合作。

二、我國社會組織參與社會保障現(xiàn)狀

1.豐富了社會保障產(chǎn)品供給種類

在社會保障領(lǐng)域，政府只能提供最基本的保障與最普遍的項目，而沒有利益的產(chǎn)品，市場又不愿意提供。在這種情況下，社會組織可以拾漏補缺。社會組織不必行動劃一，可以為需求較高的人群提供額外的服務(wù)，為需求特殊的人群提供特別的服務(wù)，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。例如，某年3月份，湖南省職業(yè)病防治院與中華社會救助基金會合作，在湖南境內(nèi)免費救助26名患塵肺病農(nóng)民工。深圳市融雪盛平社工服務(wù)中心，是由四位社會工作師和五星級優(yōu)秀義工創(chuàng)建，于2009年2月25日經(jīng)深圳市民政局批準成立的一家非營利、公益性社會組織，這一社會組織在扶老弱、助病殘、攜青幼、建社區(qū)中發(fā)揮重要作用。長沙市天心區(qū)怡智家園智障人士服務(wù)中心是在長沙市天心區(qū)殘聯(lián)的推動下，于2012年8月1日成立，是一家為殘疾青年人提供手工技能訓練、康復和特教服務(wù)的社會組織，先后安置托養(yǎng)服務(wù)對象幾十人。

2.增加了社會保障產(chǎn)品的數(shù)量

據(jù)中國社會組織網(wǎng)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國共有社會組織786495家，社會團體349224家，民辦非企業(yè)單位430366家，基金會6905家。這些社會組織在信息咨詢和法律援助服務(wù)，先進理念、文化的傳播服務(wù)，志愿資源的組織、培訓管理服務(wù)，救護知識和技能的培訓服務(wù)，災害救援服務(wù)等方面提供社會保障服務(wù)。吉林省華益愛心志愿者協(xié)會于2013年松原地震時，通過與深圳壹基金公益基金會的溝通和幾天的籌集，籌集到大量物資運到了查干花鎮(zhèn)和乾安縣指揮所并發(fā)放到村民手中。截至2016年，中國青少年發(fā)展基金會已通過希望工程籌資129.5億元，用于資助學生、援建希望小學等公益活動。

3.提高了社會保障產(chǎn)品的供給效率

社會組織根植于基層社會，它能對公眾需求作出快速回應(yīng)，有利于滿足多樣化的社會需求。另外，相對于公權(quán)部門，其制度更為寬松，有利于提高社會保障產(chǎn)品的供給質(zhì)量，降低提供成本。例如，云南省光彩事業(yè)促進會于2004年在云南省民政廳正式注冊登記成立，是由民營企業(yè)、民營企業(yè)代表人士和港、澳、臺、僑工商界人士聯(lián)合發(fā)起的全省性非營利民間社會團體。云南省光彩事業(yè)促進會每年對組織成員和部分民營企業(yè)進行數(shù)據(jù)采樣，通過數(shù)據(jù)分析了解全省各地民營企業(yè)開展公益事業(yè)和投資開發(fā)的方向、金額，向相關(guān)部門反映非公有制經(jīng)濟參與社會扶貧的情況和訴求。中國殘疾人聯(lián)合會在制定《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》《中華人民共和國殘疾人保障法》等政策法規(guī)的過程中發(fā)揮了非常積極的作用，該組織根據(jù)服務(wù)殘疾人事業(yè)的經(jīng)驗，廣泛征求各殘疾人協(xié)會的意見，將社會基層殘疾人的訴求反映到相關(guān)部門，為我國殘疾人事業(yè)的發(fā)展作出了巨大的貢獻。

三、多元治理視角的社會組織參與社會保障的有效途徑

近年來，我國社會組織在社會保障領(lǐng)域取得了一些成績，但也存在許多問題，自身功能的發(fā)揮也遭遇不少瓶頸。如社會組織自身管理不規(guī)范，參與社會保障范圍有限，主要集中在救災、扶貧、養(yǎng)老、醫(yī)療、救孤助殘五個領(lǐng)域，政府、市場與社會組織合作時間不長，合作方式有限，使其在社會保障供給方面參與廣度不夠、深度不足、產(chǎn)生的社會效益不高等問題。因此，必須多策并舉，打破瓶頸，充分發(fā)揮社會組織參與社會保障的功能。

1.社會組織需要政府的平等性認可

政府一直對社會組織生存和發(fā)展持謹慎態(tài)度，導致社會組織的獨立性和主體性地位不明確，使其更多地迎合政府，自身缺少發(fā)展的動力和目標方向。平等反映的是一種被認同的價值，表明了某一主體具有被承認、認可和接受的基礎(chǔ)。正如前文所述，治理強調(diào)的是合作，而合作的前提是主體平等。在社會保障供給領(lǐng)域，政府與社會組織的關(guān)系只有由管理與被管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰与p贏，才能從根本上促進社會組織參與社會保障功能的發(fā)揮。

2.資源聯(lián)動，開辟多元化的合作途徑

所謂資源聯(lián)動，指的是政府、市場與社會組織在人、財、物、信息等資源方面搭建起協(xié)作機制，構(gòu)建多種合作模式，產(chǎn)生資源合理配置效益。

在社會保障的供給過程中，政府無疑仍然承擔重要責任，它是制度的設(shè)計者、倡導者和踐行者，也是基本社會保障的提供者。但需要明確，提供不等于供給，我們可以將供給分為生產(chǎn)和提供，對于某些保障項目可以通過競爭方式生產(chǎn)，將其交給市場或社會組織，然后政府通過購買服務(wù)的形式再提供給被保障人群。這樣，政府履行了提供社會保障產(chǎn)品的責任，企業(yè)實現(xiàn)了社會責任，社會組織豐富了生產(chǎn)社會保障產(chǎn)品的資歷，為社會組織更好地開展社會保障產(chǎn)品供給提供了便利。

另外，現(xiàn)代企業(yè)越來越強調(diào)企業(yè)的社會責任，注重影響力投資，更傾向于用商業(yè)方法來解決社會問題，以達到履行企業(yè)社會責任的目的，最終提高企業(yè)的知名度和美譽度。在這方面，企業(yè)與社會組織利益訴求是一致的。因此，社會組織可挖掘出有效的社會保障需求信息，企業(yè)為社會組織提供豐厚的財力支持、技術(shù)支持，社企合作，共同滿足公眾多樣的社會保障需求，二者的互動機制便應(yīng)時而生。

3.社會組織需加強自身建設(shè)，提高參與能力，塑造良好的社會公信力

據(jù)民政部網(wǎng)站最新數(shù)據(jù)顯示，2017年全年共查處社會組織違法違規(guī)案件4293起，行政處罰4270起。其中，社會團體違法違規(guī)案件2375起，行政處罰2352起;基金會違法違規(guī)案件49起，行政處罰49起;民辦非企業(yè)單位違法違規(guī)案件1869起，行政處罰1869起。這些案件說明，社會組織在社會保障供給方面發(fā)揮功能，除接受政府的支持、引導、規(guī)范外，還應(yīng)不斷加強自身建設(shè)，強化管理，提升服務(wù)能力與水平，這樣才能承接政府轉(zhuǎn)移出的社會保障職能，才能挖掘出有效的社會保障需求信息，搭建起與企業(yè)合作的橋梁，獲得更多的政府資源、社會資源和企業(yè)資源。

參考文獻：

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責任編輯：張正吉