“短命政策”的原因分析與治理研究

張盼盼，謝媛

摘 要：公共政策是政府實(shí)現(xiàn)有效治理的工具，是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。以委托—代理理論來分析2010年以來“短命”的房產(chǎn)政策，發(fā)現(xiàn)地方政府作為代理方追求短期利益，制定的政策缺乏法律法規(guī)的支撐，以及中央政府作為委托方問責(zé)機(jī)制的缺失是造成房產(chǎn)政策“短命”的主要原因。針對以上原因，提出相應(yīng)的治理措施，以期促進(jìn)地方政府制定的政策更加科學(xué)、穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：“短命”政策;委托—代理;原因;治理措施

中圖分類號：D035 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0111-02

引言

戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配，即公共政策的本質(zhì)是社會(huì)利益的集中體現(xiàn)。一項(xiàng)科學(xué)、穩(wěn)定的政策不僅可以協(xié)調(diào)公共事務(wù)中出現(xiàn)的利益矛盾達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)的目的，還可以滿足人民群眾的利益訴求。近些年來，政策流變，朝令夕改現(xiàn)象頻發(fā)，這勢必對于公眾和政府本身造成不利影響。對于民眾來說，一項(xiàng)政策的出臺，民眾會(huì)根據(jù)政策來調(diào)整自己的生活軌道，對自己的生活做出預(yù)期，而政策多變會(huì)擾亂民眾的生活，傷害公眾利益;對政策制定主體來說，朝令夕改的政策會(huì)削弱政府的公信力，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

一、理論基礎(chǔ)

委托—代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容，它是指一方（委托人）委托其他人（代理人）根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)力的契約關(guān)系。由于委托人和代理人雙方所掌握的信息存在不對等性，且雙方所追求的目標(biāo)常常不具有一致性，所以代理人可能為了自己的利益，損害委托人的利益。因此，在這種利益相沖突和信息不對稱的情況下，如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來激勵(lì)代理人，盡可能少地?fù)p害委托人的利益成了委托—代理理論的中心任務(wù)。如今，委托—代理理論被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，包括行政管理領(lǐng)域，如研究中央政府和地方政府是自上而下的委托—代理關(guān)系，信息的不對稱和目標(biāo)的沖突，使得地方政府在自身利益最大化的追求下面臨道德風(fēng)險(xiǎn)，做出短期投機(jī)行為等代理人危機(jī)。

二、研究設(shè)計(jì)與特點(diǎn)分析

1.研究方法與對象。本文采用多案例分析方法，收集2010年以來的13個(gè)“短命”的房產(chǎn)政策作為研究對象。本文將房產(chǎn)政策作為研究對象，主要是在搜索“短命政策”的過程中，發(fā)現(xiàn)朝令夕改的房產(chǎn)政策居多;案例搜索的途徑之一是借助百度，搜狗等引擎查找，通過輸入關(guān)鍵字“短命政策”，“朝令夕改”等關(guān)鍵字搜索網(wǎng)絡(luò)新聞報(bào)道，報(bào)刊以及利用中國國家圖書館查漏補(bǔ)缺。

2.政策描述。作為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)的走向始終牽動(dòng)著地方政府的神經(jīng)，但這種朝令夕改的政策頻頻出臺，雖難以對樓市產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，卻會(huì)擾亂市場的預(yù)期。

3.“短命政策”的特點(diǎn)分析。首先，政策存活時(shí)間短。從收集到的2010年以來13個(gè)“短命”的房產(chǎn)政策可以看出，政策最高存活時(shí)間為52天，最短則不足4小時(shí)，這些政策被政府相關(guān)部門以暫不具備出臺條件為由強(qiáng)制叫停，強(qiáng)制叫停的背后是政府行政的傲慢，是缺乏對政策制定程序的嚴(yán)格遵守，沒有將依法行政落到實(shí)處。“短命”政策的頻繁出現(xiàn)，不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，更重要的是削弱了政府的公信力。其次，政策制定主體為地方政府。這些“短命”的房產(chǎn)政策的制定主體是地方政府，其中住建委和房管局居多。從2010年北京出臺《國十條實(shí)施細(xì)則》以來，房地產(chǎn)市場開始進(jìn)入嚴(yán)格的調(diào)控階段，以抑制不斷攀升的房價(jià)，而地方政府作為地方實(shí)際的掌權(quán)者，為了維護(hù)地方與自我的利益，頻頻制定與中央制定政策的初衷相違背的政策，這些政策往往迫于各種壓力被暫停，成了“短命政策”。最后，政策內(nèi)容多為限購寬松令。中央制定限購令，抑制因炒房造成的房價(jià)上升，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，一方面能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來經(jīng)濟(jì)績效，另一方面也能給地方政府帶來可觀的稅收收入?；诖?，地方政府常借“微調(diào)”之名，行救市之實(shí)，違背中央政策出臺的準(zhǔn)則，影響樓市調(diào)控的力度。

三、“短命政策”產(chǎn)生的原因分析

無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在公共管理領(lǐng)域都存在委托—代理關(guān)系。在房產(chǎn)政策中，中央和地方構(gòu)成了自上而下的委托—代理關(guān)系。在這層關(guān)系中，中央和地方追求的利益目標(biāo)不太一致，堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動(dòng)搖，促進(jìn)房價(jià)合理回歸，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，是中央定下的明確的目標(biāo)，而地方政府可能會(huì)為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收收入增加，違反中央政府所制定的房產(chǎn)政策，觸發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。具體來講，道德風(fēng)險(xiǎn)問題也即“短命政策”產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面。

1.政策缺乏法律法規(guī)的支撐。合法合規(guī)是政策制定的基本條件，一項(xiàng)公共政策的出臺，無論它的政策目標(biāo)如何正確，如果違反了法律法規(guī)，那么它只能被終止。政策缺乏法律法規(guī)的支撐，是指政策在政策系統(tǒng)中存在程序上或者內(nèi)容上的不合法。在程序上，政策制定包括公共政策問題建構(gòu)、政策議程確立、方案規(guī)劃以及公共政策的合法化，政策制定呈現(xiàn)不科學(xué)、非民主特征，都被視為不合法;在內(nèi)容上，不合法主要表現(xiàn)在政治上的不合法、行政上的不合法和法律上的不合法。南京征收“婚前房加名稅”，但國家財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)出通知，婚姻關(guān)系存續(xù)期間，房屋、土地原歸一方所有，變更為夫妻雙方共同擁有的，免征契稅?？梢?，此政策不合法，最終以政策“短命”結(jié)束。

2.政策制定主體的自利性和短視化觀念。公共選擇理論認(rèn)為，政治家、政客、選民和利益集團(tuán)這些活躍在政治市場的主體，與那些活動(dòng)于經(jīng)濟(jì)市場主體的行為沒有本質(zhì)的區(qū)別，都是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。所以，地方政府采取政策敷衍、政策附加等方式歪曲執(zhí)行中央政策，觸及政策紅線，被中央強(qiáng)制叫停，政府制定的政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸堂摺?。短視化觀念指的是政府部門在制定公共政策時(shí)，表現(xiàn)出的急功近利，忽視長遠(yuǎn)利益追求當(dāng)前利益的觀念。在沈陽零首付買房新政的案例中，政府為了緩解樓市庫存壓力，表現(xiàn)出了焦灼情緒，對去庫存缺乏長遠(yuǎn)考慮，導(dǎo)致沈陽市政府的短期行為，并沒有考慮要充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。

3.科學(xué)民主決策的缺失。一項(xiàng)政策的頒布與實(shí)施，與民眾生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步息息相關(guān)。因此，政策制定主體要慎之又慎，穩(wěn)之又穩(wěn)，必須要在反復(fù)調(diào)研論證、修改的基礎(chǔ)上制定政策，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策。河北燕郊高新區(qū)落戶政策僅4小時(shí)就夭折，“短命政策”的背后是領(lǐng)導(dǎo)的一句話，拍腦袋決策，不調(diào)研，忽視民主參與，忽視政策出臺前的評估與論證，最后政策經(jīng)受不住實(shí)踐的檢驗(yàn)，只能無疾而終。

四、“短命政策”的治理措施

1.建設(shè)法治政府，保證政策的科學(xué)性與穩(wěn)定性。建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)依法行政即公共政策制定的程序和內(nèi)容必須滿足合法性的要求，離開了合法性，政策也就失去了生存的法律基礎(chǔ);建設(shè)法治化政府，除了嚴(yán)格按法律辦事，領(lǐng)導(dǎo)遵紀(jì)守法之外，還需要逐步放開媒體監(jiān)督，引進(jìn)民眾監(jiān)督，讓政府官員遵守規(guī)矩，體制外的監(jiān)督是不可或缺的。同樣，建設(shè)法治政府，對于政策主體來說還需要培養(yǎng)法治思維能力。因?yàn)榉ㄖ嗡季S方式的欠缺，導(dǎo)致政策制定中大都憑主觀意志和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)作決策，甚至將個(gè)人權(quán)力凌駕于法律之上，所以應(yīng)做到依法行政，將權(quán)力鎖在制度的牢籠里，避免政策朝令夕改。

2.建立完善的政策問責(zé)追究機(jī)制。作為代理方的地方政府與委托方存在目標(biāo)沖突，為了避免地方政府出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，中央應(yīng)建立完善的問責(zé)追究機(jī)制，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督監(jiān)管。針對“短命政策”現(xiàn)象中出現(xiàn)責(zé)任追究主體不明確，行政問責(zé)客體不明確等問題，必須要完善政策問責(zé)追究機(jī)制，擴(kuò)大問責(zé)范圍，具體到每個(gè)崗位的職責(zé)范圍;完善外部問責(zé)追究機(jī)制，要讓新聞媒體，社會(huì)團(tuán)體，公眾等力量參與到問責(zé)當(dāng)中來;建立完整的評審制度，強(qiáng)化輿論監(jiān)督的作用，建立和規(guī)范好新聞媒體的輿情反饋機(jī)制，提高監(jiān)督效力。只有這樣，政策問責(zé)機(jī)制的完善，才能起到制約地方政府的作用，“短命政策”現(xiàn)象才能被終止。

3.堅(jiān)持以人民利益為重，立足社會(huì)長遠(yuǎn)利益。我國是社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，政治是屬于人民的事業(yè)，我國公共政策的制定必須堅(jiān)持以人民為重，符合廣大人民的根本利益，立足社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展，制定符合社會(huì)長期發(fā)展的政策，避免政策制定的短視化;另一方面，要想政策體現(xiàn)民意，政策的出臺需要進(jìn)行充分的民主討論，需要各界、各階層民眾參與到?jīng)Q策中來，讓政策更多反映大多數(shù)公眾利益和要求。如，地方政府制定的房地產(chǎn)政策要以人民利益為重，加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)，不能為了地方財(cái)政收入的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了民生的基本住房需求。

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