反洗錢法規(guī)體系問題及建議

尚蕾

【摘要】在全球經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時，各種各樣的洗錢犯罪活動也愈加猖獗。中國作為國際反洗錢戰(zhàn)線的重要成員，必須采取各種措施預(yù)防洗錢活動，打擊洗錢犯罪。然而我國現(xiàn)行的反洗錢法規(guī)體系還存在一定的不足，需要借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，逐步進(jìn)行完善。本文將介紹我國反洗錢法規(guī)體系的發(fā)展歷程，提出我國反洗錢法規(guī)體系中存在的問題，并為建設(shè)更加完善的反洗錢法規(guī)體系提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】反洗錢 法規(guī)體系 治理措施

一、前言

國際范圍內(nèi)洗錢活動的猖狂，已經(jīng)引起了世界各國的重視，世界各國開始聯(lián)合起來打擊這種經(jīng)濟(jì)犯罪行為，對世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行整頓。世界各國的反洗錢經(jīng)驗表明：建立一套完善、有效的反洗錢法規(guī)體系，才是打擊洗錢活動的根本方法。我國在2006年10月1日頒布了《反洗錢法》，并隨之產(chǎn)生了一系列規(guī)范反洗錢工作的法規(guī)和部門規(guī)章，這些法律法規(guī)為我國的反洗錢工作提供了較為完善的法律依據(jù)，對我國反洗錢工作的健康、有序發(fā)展保駕護(hù)航，但是在實踐工作中也確實存在一定的不足，需要進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。

二、我國反洗錢法規(guī)體系的發(fā)展歷程

我國反洗錢工作起步較晚，現(xiàn)代意義的洗錢概念從20世紀(jì)80年代開始散見于一些部門規(guī)章或條例中，但是并未形成體系。隨著我國改革開放的不斷深入，國際洗錢活動向我國各領(lǐng)域滲透的形勢日益嚴(yán)峻，反洗錢工作逐漸成為維護(hù)我國政治、經(jīng)濟(jì)安全的一個內(nèi)在需要和國際義務(wù)。1988年12月19日，我國政府簽署了《聯(lián)合國禁毒公約》，將“轉(zhuǎn)移、隱瞞出售毒品所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入”定性為犯罪行為[1]。雖然沒有明確出現(xiàn)“洗錢罪”的字樣，但是從本質(zhì)上來說這是我國法律史上第一次對洗錢行為進(jìn)行專門的規(guī)定。隨著毒品犯罪、走私犯罪和相關(guān)洗錢活動的進(jìn)一步蔓延，我國政府開始重視起洗錢犯罪所帶來的危害，逐步在立法當(dāng)中加入“洗錢罪”這一罪名。1997年3月，全國人大通過了新的《中華人民共和國刑法》，在第一百九十一條明確了“洗錢罪”的概念，并將“洗錢罪”的上游犯罪增加到三種，填補(bǔ)了我國刑法上原有的罪名體系所存在的漏洞和空白，健全了我國反洗錢刑事立法。2006年6月，全國人大常委會通過《刑法修正案（六）》，將“洗錢罪”的上游犯罪增加至七種，進(jìn)一步完善了對洗錢罪上游犯罪的規(guī)定。

我國反洗錢行政立法相對于刑事立法起步較晚，但進(jìn)展很快。2006年10月1日，我國頒布了《反洗錢法》，并于2007年1月1日正式實施，這是我國首部專門的反洗錢法律，它是反洗錢工作上升為國家意志的體現(xiàn)，為我國反洗錢法制化、規(guī)范化揭開了新的序幕。與此同時，我國對原有的部門規(guī)章進(jìn)行了有體系、有計劃的完善和修訂，形成了以《刑法》、《反洗錢法》為基礎(chǔ)，《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等為補(bǔ)充的一系列預(yù)防和打擊洗錢行為的反洗錢法律法規(guī)體系。

三、我國反洗錢法規(guī)體系中存在的問題

（一）洗錢罪的上游犯罪范圍過窄導(dǎo)致洗錢罪難以認(rèn)定

目前，我國《刑法》和《反洗錢法》僅將洗錢罪的上游犯罪限定為：毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動組織犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪。而從我國的司法實踐看，當(dāng)前的組織賣淫犯罪、偷逃稅款、私分國有資產(chǎn)罪、賭博罪以及證券市場上的內(nèi)幕交易和市場操縱等嚴(yán)重犯罪等也大多伴有洗錢行為，但是洗錢罪是基于上游犯罪而產(chǎn)生存在的，因此就無法追究其洗錢罪的刑事責(zé)任。如果犯罪分子不僅僅是犯了洗錢罪，還同時實施了上游犯罪，我國的司法實踐多是歸并為上游犯罪，因此實踐中以“洗錢罪”宣判的案例也少之又少。由此可見，如果合理界定洗錢上游犯罪的范圍，必將能夠更有力的打擊洗錢犯罪行為。

（二）尚未建立對特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施

《反洗錢法》第三條規(guī)定了履行反洗錢義務(wù)的主體既包括在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，也包括特定非金融機(jī)構(gòu)。特定非金融機(jī)構(gòu)是指從事房地產(chǎn)銷售、貴金屬和珠寶交易機(jī)構(gòu)、拍賣企業(yè)、典當(dāng)行以及律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等。而在現(xiàn)有的反洗錢法規(guī)體系中，均未制定對特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施。也就是說特定非金融機(jī)構(gòu)是我國反洗錢監(jiān)管的“真空地帶”，極易成為洗錢犯罪分子利用的工具。

（三）實施反洗錢調(diào)查權(quán)的范圍局限性較大

《反洗錢法》第二十三條規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機(jī)構(gòu)可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行反洗錢調(diào)查。開展反洗錢工作的一個重大意義就是金融機(jī)構(gòu)能夠在日常工作中發(fā)現(xiàn)可疑交易活動，人民銀行根據(jù)實際情況可以啟動調(diào)查程序，從而發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪行為。但是在實際工作中，由于人民銀行地市一級派出機(jī)構(gòu)不具備反洗錢調(diào)查權(quán)，金融機(jī)構(gòu)報送的重點(diǎn)可疑交易只能向上一級機(jī)構(gòu)報送，而上一級機(jī)構(gòu)在人員配備、工作重點(diǎn)等方面的原因，很多線索實質(zhì)上處于擱置狀態(tài)，到最后不了了之，很大程度上降低了反洗錢工作的有效性，也大大打擊了金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作人員的積極性。

（四）客戶身份識別制度與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展不相適應(yīng)

《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》已經(jīng)制定實施十年之久，在這期間無論是金融機(jī)構(gòu)的各類產(chǎn)品創(chuàng)新，還是國家在工商管理、稅收管理等方面都出現(xiàn)了新的政策和變化，而原有的制度規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)反洗錢工作的新要求。比如近幾年蓬勃發(fā)展的非柜臺業(yè)務(wù)——自助發(fā)卡、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行等，客戶身份識別制度中沒有明確規(guī)定具體的操作要求，各家金融機(jī)構(gòu)的做法也不盡相同，在實際操作中難免造成反洗錢行政執(zhí)法的困難，也容易使得個別金融機(jī)構(gòu)投機(jī)取巧，簡化客戶身份識別措施，從而被犯罪分子所利用。

（五）大額和可疑交易報告制度過于“客觀化”

《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》中明確規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)上報大額和可疑交易的標(biāo)準(zhǔn)，然而這些標(biāo)準(zhǔn)過于“客觀化”，存在一定的問題。一是不能隨著經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的發(fā)展變化而變化。近年來，不同客戶對于現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬等方式的支付偏好發(fā)生了很大變化，很多支付工具也應(yīng)運(yùn)而生，比如微信、支付寶、財付通、借貸寶等，很多不法分子就利用這些新的工具進(jìn)行不法活動，試圖逃避監(jiān)管。二是容易造成金融機(jī)構(gòu)過分依賴系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏主管能動性。大部分金融機(jī)構(gòu)在實際執(zhí)行大額和可疑交易報告制度時，都是依靠本機(jī)構(gòu)建立的反洗錢系統(tǒng)根據(jù)報告標(biāo)準(zhǔn)將符合要素的客戶和交易篩選出來，而對于在辦理業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的可疑行為缺乏敏感性，往往錯失真正的犯罪線索。

四、對建設(shè)完善我國反洗錢法規(guī)體系的建議

（一）進(jìn)一步拓寬洗錢罪的上游犯罪范圍

建議結(jié)合我國的實際情況，并借鑒國際上的先進(jìn)經(jīng)驗，盡可能的將能夠誘發(fā)洗錢行為的犯罪都納入“洗錢罪”的上游犯罪。

（二）盡快出臺針對特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管制度

建議人民銀行聯(lián)合國家工商總局、稅務(wù)總局、商務(wù)部等部門，共同出臺專門針對特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管制度，從客戶身份識別、可疑交易報告等方面明確它們應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任，切斷企圖利用這些行業(yè)進(jìn)行洗錢犯罪的利益鏈條。

（三）合理擴(kuò)大反洗錢調(diào)查權(quán)的范圍

建議人民銀行將反洗錢調(diào)查權(quán)的范圍擴(kuò)大至地市一級派出機(jī)構(gòu)，賦予它們對于金融機(jī)構(gòu)報送的重點(diǎn)可疑交易線索進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利，一方面能夠提高重點(diǎn)可疑交易的成功率，另一方面也能夠激勵金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作人員的主動性。

（四）完善客戶身份識別制度

建議人民銀行在修訂客戶身份識別制度時，不要對具體業(yè)務(wù)的操作規(guī)程進(jìn)行細(xì)化，而是按照業(yè)務(wù)類別制定基本標(biāo)準(zhǔn)，并且賦予金融機(jī)構(gòu)自行制定基于法定標(biāo)準(zhǔn)之上的更為嚴(yán)格的識別措施，使得客戶身份識別制度在合規(guī)的前提下更加具有可操作性，并將這一要求納入日常對金融機(jī)構(gòu)的考核范圍。

（五）建立大額和可疑交易“主觀”報告制度

建議人民銀行在修訂大額和可疑交易報告標(biāo)準(zhǔn)時，不再制定統(tǒng)一的“客觀”標(biāo)準(zhǔn)，而是要求各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展的情況，自行制定上報大額交易的標(biāo)準(zhǔn)，同時對于可疑交易報告工作，鼓勵金融機(jī)構(gòu)設(shè)計自己的可疑交易標(biāo)準(zhǔn)，在依托反洗錢系統(tǒng)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化自主識別能力，充分發(fā)揮主觀能動性，逐步實現(xiàn)以主觀分析為主，輔以客觀指標(biāo)的可疑交易報告形成方法，提高可疑交易報告的情報價值。

五、結(jié)論

洗錢行為會擾亂我國的經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致大量資金外流，政府財政收入減少。打擊洗錢行為是世界各國的共同責(zé)任。我國政府要積極加強(qiáng)法制建設(shè)，完善反洗錢的法規(guī)體系，同時確保反洗錢與金融改革同步進(jìn)行，建立良好的反洗錢生態(tài)環(huán)境，將犯罪分子的洗錢渠道徹底切斷。

參考文獻(xiàn)

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