淺析PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)

賀嬡

摘要：近年來，PPP模式作為一種新穎模式的出現(xiàn)，為政府項(xiàng)目的進(jìn)行解決了資金、管理以及合理運(yùn)營(yíng)等問題，獲得了眾多項(xiàng)目的支持。隨著城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府財(cái)政應(yīng)用面不斷擴(kuò)大，老舊的運(yùn)營(yíng)方式和政府投資方案已經(jīng)不能滿足日益加重的社會(huì)要求。PPP模式的運(yùn)用，在很大程度上解決了這些問題。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)下行，投資行業(yè)較冷的情況下，為社會(huì)資本的投入提供了巨大的空間。PPP模式是指公共部門和私人部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。通過一份協(xié)議來正常的建立合作伙伴關(guān)系。

Abstract： In recent years， the emergence of the PPP mode as a novel mode has solved the problems of funding， management and reasonable operation for government projects， and has received support from many projects. With the continuous development of the city scale and economy， the application of government finances has continued to expand， and the old operating methods and government investment programs have been unable to meet the increasing social requirements. The application of the PPP mode has largely solved these problems. At the same time， with the economic downturn and the relatively cold investment industry， it has provided huge space for social capital investment. The PPP mode refers to a long-term partnership established between the public and private sectors to provide public services. A partnership is normally established through an agreement.

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目利益相關(guān)方;監(jiān)管結(jié)構(gòu);風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

Key words： project stakeholders;regulatory structure;risk sharing

中圖分類號(hào)：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）36-0077-03

0? 引言

隨著近年來市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，在公共設(shè)施的投資進(jìn)程中，不斷有新的社會(huì)資本投入進(jìn)來。在提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)也為政府財(cái)政投入減少了一部分壓力。在國(guó)外一些發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，已經(jīng)建立了十分成熟的PPP模式運(yùn)營(yíng)制度和體系。由于PPP模式的運(yùn)行讓各國(guó)認(rèn)識(shí)到其對(duì)公共服務(wù)的發(fā)展起著十分重要的作用，同時(shí)也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起著積極的推動(dòng)作用。許多國(guó)家已經(jīng)成立了專門的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，同時(shí)一些專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)也對(duì)該模式的發(fā)展起著積極的推廣作用，且合作形式更廣泛并且靈活，包括特許經(jīng)營(yíng)、合資企業(yè)、外包、MBO、管理者進(jìn)行承包和收購并對(duì)合同進(jìn)行管理、國(guó)有企業(yè)資本轉(zhuǎn)讓或?qū)τ糜谒饺瞬块T正在進(jìn)行的項(xiàng)目政府給予一定的補(bǔ)貼，私營(yíng)部門選擇的模式不同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例也隨著變更。國(guó)外社會(huì)資本不斷的參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資中來，在減輕政府資金壓力的同時(shí)，提高了公共服務(wù)的投入效率，在各方面作出了重要貢獻(xiàn)。本文研究的主要內(nèi)容是對(duì)PPP模式進(jìn)行分析，項(xiàng)目PPP方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)等方面進(jìn)行論述。根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和協(xié)議約定公私雙方利用各自的項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，為公共服務(wù)項(xiàng)目提供服務(wù)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，共同承擔(dān)總風(fēng)險(xiǎn)，在利益上實(shí)行共享。該合作方式實(shí)行的邏輯關(guān)系是公共部門和私營(yíng)部門通過其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中通過該制度進(jìn)行結(jié)合，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)力量的合作伙伴關(guān)系。該論文分析的主要是項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)。項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)從項(xiàng)目利益相關(guān)方利益分配、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管結(jié)構(gòu)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面進(jìn)行分析。通過以上內(nèi)容達(dá)到簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目模式介紹，使更加了解該模式的運(yùn)作方式。

1? 項(xiàng)目利益相關(guān)方的分配及影響因素

在我國(guó)的PPP項(xiàng)目模式中，風(fēng)險(xiǎn)與利益分配關(guān)系的建立制度沒有完善。因此在PPP項(xiàng)目建立的同時(shí)，一個(gè)新的利益分配模式同時(shí)形成。合理進(jìn)行利益分配是PPP模式能否成功運(yùn)行的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目中的利益分配是根據(jù)公共部門與私營(yíng)部門以及項(xiàng)目合作單位之間就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后的利益分配情況。通過在透明的公開信息下，計(jì)算出最為公平的利益分配方案，為PPP項(xiàng)目的成功完成提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目進(jìn)行中，利益作為雙方的共同追求，是至關(guān)重要的。合理的利益分配結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目利益中的首要完成目標(biāo)。同時(shí)在雙方合作過程中，合理利益分配結(jié)構(gòu)能夠帶動(dòng)雙方的工作積極性。在現(xiàn)有PPP模式進(jìn)行方案中，更多的經(jīng)驗(yàn)仍是注重于風(fēng)險(xiǎn)管理，在利益分配的合理性以及利益的收益分配平衡中仍沒有得到更多的重視。所以一個(gè)合理的PPP項(xiàng)目利益分配模式具有十分重要的意義。

影響PPP項(xiàng)目利益分配的因素有多方面，在PPP項(xiàng)目的全生命周期中都有可能存在。主要因素有公私雙方努力水平、政府對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目監(jiān)管力度、各方投資比例、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等。PPP項(xiàng)目模式的基礎(chǔ)是在政府部門與私營(yíng)部門之間建立項(xiàng)目合作的團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在其中如果有一方不能夠足夠努力或者出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，將會(huì)對(duì)項(xiàng)目后續(xù)的進(jìn)行都產(chǎn)生極大的影響。在合作中只有雙方各盡全力，才會(huì)使項(xiàng)目順利進(jìn)行，提高項(xiàng)目效益，便于利益的雙向分配。

2? PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)分析

PPP項(xiàng)目參與方的合同關(guān)系有：PPP項(xiàng)目中包括特許權(quán)協(xié)議、融資/貸款協(xié)議、咨詢合同、建設(shè)工程合同與運(yùn)營(yíng)管理合同、保險(xiǎn)/擔(dān)保合同等。項(xiàng)目參與各方中合同關(guān)系復(fù)雜，所涉及的合同類型多。PPP項(xiàng)目合同的基本結(jié)構(gòu)分兩種，一種是由社會(huì)投資的私營(yíng)部門建立相關(guān)的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，公共部門授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，之后不再參與到項(xiàng)目中來。這種情況主要應(yīng)用于BOT、BT項(xiàng)目。另一種是公共部門與私營(yíng)部門共同出資組成項(xiàng)目公司，公共部門給私營(yíng)部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以股東的形式參與到項(xiàng)目進(jìn)行過程中來，并進(jìn)行監(jiān)督，這種情況用于一般的PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)的影響因素有很多。基于PPP項(xiàng)目的模式特點(diǎn)，參與各方之間合同種類和數(shù)量較多。影響合同結(jié)構(gòu)的主要因素有私營(yíng)部門的選擇、融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議等，都是合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)需要重點(diǎn)考慮的對(duì)象。

3? PPP項(xiàng)目監(jiān)管結(jié)構(gòu)分析

新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中國(guó)城市的快速建設(shè)需求為PPP模式的發(fā)展創(chuàng)造出了有利的條件。PPP模式被多用于公共服務(wù)項(xiàng)目中，具有社會(huì)公益目的。另一方面是引入私營(yíng)部門和社會(huì)資本，為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供便利條件，并提高效率。在該模式施行過程中政府部門對(duì)私人部門的盈利狀況進(jìn)行一定程度的干預(yù)，避免出現(xiàn)“暴利”狀態(tài)。為此基于以上要點(diǎn)，在保證社會(huì)公益性的前提下，項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制是必不可少的。

3.1 政府對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀及監(jiān)督內(nèi)容

PPP項(xiàng)目實(shí)行多方面的監(jiān)管原則，包括項(xiàng)目的質(zhì)量、資金以及運(yùn)營(yíng)方式等，同時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的盈利狀況，使項(xiàng)目的資金能夠得到正常的分流。在監(jiān)管措施進(jìn)行中，可以采用設(shè)立綜合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的方式，對(duì)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督，通過日常監(jiān)督，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)政府監(jiān)管部門中容易出現(xiàn)的現(xiàn)象。在PPP項(xiàng)目進(jìn)行過程中，不同階段，監(jiān)督部門所監(jiān)督的內(nèi)容有所不同。第一，項(xiàng)目的全過程監(jiān)督。項(xiàng)目進(jìn)行過程中，處理相關(guān)部門的例行監(jiān)督，政府部門也會(huì)針對(duì)項(xiàng)目成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者邀請(qǐng)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的全周期進(jìn)行監(jiān)督。第二，在項(xiàng)目進(jìn)行之前，監(jiān)管部門需要對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行各方面的條件審核和監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容包括各類合同的簽訂，以及審批可行性研究報(bào)和初步審計(jì)等。第三，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府部門需要對(duì)項(xiàng)目過程的質(zhì)量和成本進(jìn)行監(jiān)督。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后需要對(duì)其質(zhì)量、服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)對(duì)其完成情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)該項(xiàng)目的方案實(shí)行度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并在項(xiàng)目移交時(shí)對(duì)財(cái)政、進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、管理水平等進(jìn)行綜合評(píng)估，保證社會(huì)效益。

3.2 對(duì)公共產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督

首先是公共產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目中產(chǎn)生的公共產(chǎn)品一般是面向社會(huì)公眾而產(chǎn)生的，其受眾面廣泛關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。由于社會(huì)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力高于公共產(chǎn)品，民眾可通過對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量比較來選擇產(chǎn)品，由此公共產(chǎn)品來設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量。其次是PPP項(xiàng)目中質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。PPP項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施必須要有一個(gè)良好的監(jiān)督體制。

4? PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)評(píng)估

由于我國(guó)PPP模式正處于發(fā)展階段，相關(guān)的法律和制度都沒有成熟，所以風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率更大。因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就十分重要。可以對(duì)項(xiàng)目中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)做一個(gè)全面的分析，參與各方可根據(jù)此結(jié)論來選擇由哪一方進(jìn)行負(fù)責(zé)。

4.1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

在PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則通常類似于一些定性描述。同時(shí)，作為該風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作進(jìn)行時(shí)的準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)，在PPP項(xiàng)目中，哪一方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處理最為得當(dāng)，并使該項(xiàng)目效益產(chǎn)生最優(yōu)利益，則該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該交由該方負(fù)責(zé)。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，各方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力要做到與項(xiàng)目互利對(duì)等，有主動(dòng)承擔(dān)意識(shí)，避免盲目追求收益，與能力各自相互匹配，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)有規(guī)定上限等原則。

PPP項(xiàng)目中由于存在多方共同參與的特點(diǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)通過對(duì)各方的優(yōu)勢(shì)評(píng)估，找出合理的來進(jìn)行分擔(dān)。其優(yōu)勢(shì)包括是否擅長(zhǎng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)所屬的領(lǐng)域、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見能力是否足夠、在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)有評(píng)估和控制的能力。同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，能否對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所包含的內(nèi)容發(fā)生后能夠正確處理以及有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。項(xiàng)目在分擔(dān)中，沒有絕對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范，更多的是參考雙方的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別度以及自身能對(duì)具體條件多能履行的義務(wù)能力。實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果與利益往往是不對(duì)等的，在不同的條件下，政府與社會(huì)影響下需要放棄部分利益條件。在風(fēng)險(xiǎn)收益超過相對(duì)范圍時(shí)，也需要作出一定的判斷。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)點(diǎn)

與傳統(tǒng)項(xiàng)目模式不同，PPP項(xiàng)目模式投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、各方關(guān)系復(fù)雜，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行包括以下階段：準(zhǔn)備階段、招投標(biāo)階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營(yíng)和移交階段。以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段作為時(shí)間軸，在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有所不同。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，各方需要對(duì)資料以及類似案例進(jìn)行分析并作好專家咨詢。進(jìn)而針對(duì)結(jié)果做出下一步的項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃，確定各個(gè)運(yùn)作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，合理安排風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避時(shí)間。

在準(zhǔn)備階段中確定是否采用PPP模式，在確定采用之后進(jìn)入招投標(biāo)階段，依據(jù)PPP模式來確定投標(biāo)者由公共部門或私營(yíng)部門產(chǎn)生。由雙方部門挑選出對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)最有規(guī)避力和最有把握的來承擔(dān)。對(duì)初步風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別之后，確定各方需要擁有的資源量。初步確定招標(biāo)內(nèi)容，并比較各投標(biāo)人，依據(jù)招標(biāo)結(jié)果，并根據(jù)其能力和經(jīng)驗(yàn)確定最合適的中標(biāo)人。合同組織階段，公私雙方約定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及雙方利益分配和各方權(quán)利，進(jìn)而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在以后階段的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，對(duì)于不可掌控的風(fēng)險(xiǎn)，可將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，借助第三方來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步分擔(dān)和控制。

5? 結(jié)束語

PPP項(xiàng)目建設(shè)模式在我國(guó)工程項(xiàng)目建設(shè)模式中比較新穎的一種，而在一些相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的體系。因此，PPP模式項(xiàng)目實(shí)例的研究與分析，為以后的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。PPP模式的成功實(shí)行受許多因素的影響。開始的項(xiàng)目立項(xiàng)和前期的資料收集為可行性分析提供條件，為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的合理選擇打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。PPP模式的核心內(nèi)容為項(xiàng)目的融資和其中的風(fēng)險(xiǎn)控制。一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃，是該項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，公私雙方需要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，降低風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生概率。在項(xiàng)目的利益分配中，需要選擇有利的分配方案，保證項(xiàng)目能夠長(zhǎng)期良好發(fā)展。在PPP項(xiàng)目中，一個(gè)良好的監(jiān)管機(jī)制同樣也是成功的關(guān)鍵，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，監(jiān)督與監(jiān)管需要時(shí)刻存在。

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