黨的十八大以來中國的貧困治理：政策演化與內(nèi)在邏輯

向德平 華汛子

摘要：黨的十八大以來，中國政府高度重視貧困治理工作，對(duì)貧困治理進(jìn)行了系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)新，通過構(gòu)建多元主體參與格局、提升貧困人口內(nèi)生動(dòng)力、豐富貧困治理路徑、建立扶貧工作機(jī)制、確立科學(xué)考核指標(biāo)、完善監(jiān)督與評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)了治理視角由線性視角向多維視角的轉(zhuǎn)變，治理理念由物質(zhì)幫扶向扶志扶智的轉(zhuǎn)變，治理策略由政府包攬向協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變，治理路徑由單一路徑向系統(tǒng)布局的轉(zhuǎn)變，治理方式由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：貧困治理；政策；國家治理；扶貧

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）09-0131-06

一、貧困治理的內(nèi)涵

從詞源上來看，“治理”（governance）一詞來源于古希臘語與拉丁文，原意是控制和引導(dǎo)、操縱。長(zhǎng)期以來，它與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。20世紀(jì)90年代以來，“治理”概念被賦予了新的含義，且被廣泛運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。① “治理是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)?！雹?“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁。治理之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)?！雹?“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！雹?全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中指出：“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排?！雹?/p>

“貧困治理”是近年來伴隨著“治理”理念而產(chǎn)生的新概念。貧困治理是各方力量廣泛參與，動(dòng)員多方資源，形成合作關(guān)系，共同協(xié)助貧困人口，最終實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)的過程和狀態(tài)。⑥ 在減貧中引入“治理”理念，通過治理主體的多元化、治理手段的多樣化和治理向度的多維化等，將改變傳統(tǒng)的單一主體的單向度減貧及“大水漫灌式”的減貧方式，實(shí)現(xiàn)減貧資源的多元供給。貧困治理具有以下幾方面的特征：其一，貧困治理主體不是政府單一主體，而是政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、民眾等多元主體；其二，貧困治理過程是多元主體資源投入并相互協(xié)商、協(xié)作的過程；其三，貧困治理的總體效應(yīng)是貧困人口減少、貧困程度降低、社會(huì)均衡程度提高。⑦ 在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，中國不斷創(chuàng)新貧困治理體系，逐步建立貧困治理新格局。其中，治理重心下移、多元主體協(xié)同共治、多元利益主體參與共建、扶貧措施多樣化組合等是貧困治理體系創(chuàng)新的主要內(nèi)容。⑧

長(zhǎng)期以來，中國的扶貧開發(fā)從頂層設(shè)計(jì)到基層實(shí)踐，都是采用政府主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)式扶貧取得了巨大的成效，但也存在著諸如資金損耗大、扶貧效率低、協(xié)調(diào)能力不足和針對(duì)性不強(qiáng)等問題。⑨ 新時(shí)期，中國貧困呈現(xiàn)出區(qū)域差異大、致貧原因復(fù)雜、貧困人口需求多樣化等特征，依靠單一的扶貧主體和扶貧手段很難實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，扶貧事業(yè)取得進(jìn)一步突破需要注入新的資源與力量。“貧困治理”概念的提出，為脫貧攻堅(jiān)提供了新思路與新方法。貧困治理強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)要調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的力量，構(gòu)建科學(xué)的工作機(jī)制與工作方法，落實(shí)多元主體責(zé)任，增強(qiáng)多元主體間的有效銜接與溝通；要充分利用政府資源、市場(chǎng)資源、社會(huì)資源，形成扶貧開發(fā)合力，豐富脫貧路徑，滿足貧困人口多樣化的需求；要培育貧困人口的主體性，將幫扶對(duì)象變?yōu)橹呜氈黧w，提升貧困人口的人力資本和發(fā)展能力。貧困治理符合新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的需要，在精準(zhǔn)扶貧的背景下，“貧困治理”逐漸取代“反貧困”、“扶貧”等詞匯，被越來越廣泛地使用。

二、黨的十八大以來中國貧困治理的政策演化

黨的十八大以來，中國政府不斷完善貧困治理政策（見表1），通過政策引領(lǐng)，構(gòu)建多元主體參與格局、提升貧困人口內(nèi)生動(dòng)力、豐富貧困治理路徑、建立扶貧工作機(jī)制、確立科學(xué)考核指標(biāo)、完善監(jiān)督與評(píng)估體系，逐步探索形成符合中國實(shí)際、具有中國特色的貧困治理道路，對(duì)于確保中國在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重大意義。

構(gòu)建多元主體參與格局。傳統(tǒng)的扶貧政策大多將政府視為治理貧困的唯一有效主體，缺乏動(dòng)員社會(huì)力量參與減貧的機(jī)制與保障。在長(zhǎng)期的扶貧實(shí)踐中，政府一直在唱“獨(dú)角戲”，社會(huì)力量參與貧困治理的行動(dòng)力較弱。十八大以來，中國政府注重調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)力量參與貧困治理，并從政策上提供相應(yīng)保障。2014年12月4日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，提出要大力倡導(dǎo)民營企業(yè)扶貧、積極引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧、廣泛動(dòng)員個(gè)人扶貧、深化定點(diǎn)扶貧工作、強(qiáng)化東西部扶貧協(xié)作，創(chuàng)新完善社會(huì)扶貧參與機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局。2017年6月27日，民政部、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持社會(huì)工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見》，提出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要社會(huì)各方面力量的參與，社會(huì)工作專業(yè)人才是為貧困群眾提供心理疏導(dǎo)、精神關(guān)愛、關(guān)系調(diào)適、能力提升等社會(huì)服務(wù)的新興力量，在幫助貧困群眾轉(zhuǎn)變思想觀念、樹立自我脫貧信心、拓寬致富路徑、提升自我脫貧能力等方面可以發(fā)揮積極作用。2017年12月5日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》，提出社會(huì)組織是動(dòng)員和組織社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)的重要載體，社會(huì)組織要發(fā)揮自身專長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，在承擔(dān)公共服務(wù)、提供智力支持、實(shí)施幫扶項(xiàng)目、協(xié)助科學(xué)決策等方面主動(dòng)作為。十八大以來，黨和政府積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)力量參與貧困治理，壯大減貧隊(duì)伍，優(yōu)化資源配置，提升貧困治理效率，為貧困治理注入了活力。

提升貧困人口內(nèi)生動(dòng)力。改革開放以前，中國的扶貧模式是以救濟(jì)為主的“輸血式”扶貧。1986年，中國開始在全國農(nóng)村范圍內(nèi)開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，改變傳統(tǒng)“輸血式”的扶貧模式，實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧。2011年12月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的頒布，標(biāo)志著中國扶貧開發(fā)正式進(jìn)入“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。⑩ 十八大以來，中國進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)教育扶貧的作用，堅(jiān)持扶貧與扶志（智）相結(jié)合、物質(zhì)資本積累與人力資本提升相結(jié)合、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)提供相結(jié)合，提升貧困人口、貧困農(nóng)戶、貧困社區(qū)擺脫貧困的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，幫助貧困群體徹底擺脫窮根，切斷貧困的代際傳遞。2013年7月29日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、發(fā)展改革委、財(cái)政部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見》，要求把教育扶貧作為扶貧攻堅(jiān)的優(yōu)先任務(wù)，以提高人民群眾基本文化素質(zhì)和勞動(dòng)者技術(shù)技能為重點(diǎn)，推進(jìn)教育強(qiáng)民、技能富民、就業(yè)安民，為全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，要加快實(shí)施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞。2016年12月16日，教育部、發(fā)展改革委、民政部等六部門印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》，要求“采取超常規(guī)政策舉措，精確瞄準(zhǔn)教育最薄弱領(lǐng)域和最貧困群體，實(shí)現(xiàn)‘人人有學(xué)上、個(gè)個(gè)有技能、家家有希望、縣縣有幫扶，促進(jìn)教育強(qiáng)民、技能富民、就業(yè)安民，堅(jiān)決打贏教育脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”?？傊舜笠詠?，中國政府高度重視教育在貧困治理中的重要作用，切實(shí)保障貧困人口受教育權(quán)利，提升貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，確保貧困人口從根本上擺脫貧困。

豐富貧困治理路徑。與傳統(tǒng)的通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展減少貧困人口數(shù)量、依靠物質(zhì)幫扶緩解貧困狀況的路徑不同，十八大以來，黨和政府出臺(tái)了一系列貧困治理政策，豐富、創(chuàng)新了貧困治理路徑。2016年2月10日，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》提出，在全國建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政策銜接、運(yùn)行規(guī)范、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的特困人員救助供養(yǎng)制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養(yǎng)范圍，切實(shí)維護(hù)他們的基本生活權(quán)益。2016年3月23日，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局等五部門發(fā)布《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，提出光伏扶貧是資產(chǎn)收益扶貧的重要方式，要在光照資源條件較好的地區(qū)因地制宜開展光伏扶貧。2016年5月26日，中國保監(jiān)會(huì)、國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于做好保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)工作的意見》提出，要充分發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，全面加強(qiáng)和提升保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)能力。2016年9月8日，中國證監(jiān)會(huì)《關(guān)于發(fā)揮資本市場(chǎng)作用服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見》指出，要積極探索資本市場(chǎng)的普惠金融功能與機(jī)制，發(fā)揮證券期貨行業(yè)優(yōu)勢(shì)，助力脫貧攻堅(jiān)。2016年10月18日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》，提出探索資產(chǎn)收益扶貧制度。2016年10月17日，科技部、教育部、中國科學(xué)院等七部門聯(lián)合發(fā)布的《科技扶貧行動(dòng)方案》提出，要著力開展創(chuàng)業(yè)扶貧，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中的支撐引領(lǐng)作用。2016年10月27日，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》指出，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在助推脫貧攻堅(jiān)中的重要作用，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2016年11月23日，國務(wù)院印發(fā)并實(shí)施《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、異地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障、社會(huì)扶貧的具體要求和內(nèi)容。中國政府通過多種措施，提高貧困人口的收入，保障貧困人口享受教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)的權(quán)利，為貧困人口增權(quán)賦能。各部門充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為貧困地區(qū)提供資金支持和技術(shù)支撐，拓寬貧困地區(qū)的收益渠道。這一系列嘗試，有效緩解了貧困狀況，鞏固了脫貧成效，是貧困治理路徑的重大創(chuàng)新。

建立扶貧工作機(jī)制。中國扶貧工作取得了巨大成績(jī)，但也存在一些問題，如扶貧資金、項(xiàng)目等資源無法準(zhǔn)確到村到戶，應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮以及“大水漫灌”等現(xiàn)象較為突出。 十八大以來，中國政府高度重視扶貧工作的規(guī)范管理，不斷完善扶貧開發(fā)工作機(jī)制。2014年5月12日，國務(wù)院扶貧辦、中央農(nóng)辦、民政部等七部門聯(lián)合印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，提出要通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2014年8月8日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的意見》，提出要從資金投入、資金撥付、資金監(jiān)管、資金使用成效等方面評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，充分發(fā)揮資金使用效益。2016年4月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，提出要杜絕貧困縣為獲取政策“好處”而不愿“摘帽”的現(xiàn)象，及時(shí)退出穩(wěn)定達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)要求的貧困縣，及時(shí)將新增貧困人口或返貧人口納入扶貧范圍。這一系列政策的實(shí)施，有助于建立全方位、立體化的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，確?？茖W(xué)有效地識(shí)別貧困群體，因地制宜配置扶貧資源，強(qiáng)化扶貧開發(fā)責(zé)任落實(shí)，實(shí)現(xiàn)真扶貧、扶真貧。

確立科學(xué)考核指標(biāo)。長(zhǎng)期以來，中國沒有建立專門的貧困縣考核機(jī)制，以GDP為導(dǎo)向的干部績(jī)效考核制度沒有考慮貧困縣發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)方面的特點(diǎn)，在很大程度上弱化和虛化了中央的扶貧目標(biāo)。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確要求改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制，由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)。2014年12月17日，中共中央組織部、國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見》指出，要從貧困縣實(shí)際出發(fā)考核發(fā)展實(shí)績(jī)，突出發(fā)展導(dǎo)向，合理設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核指標(biāo)，把扶貧開發(fā)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核實(shí)績(jī)的主要內(nèi)容，改進(jìn)考核評(píng)價(jià)方法，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，引導(dǎo)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，促進(jìn)貧困縣轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快減貧脫貧步伐、提高科學(xué)發(fā)展水平。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出要加快出臺(tái)對(duì)貧困縣扶貧績(jī)效的考核辦法，大幅度提高減貧指標(biāo)在貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重，建立扶貧工作責(zé)任清單；加快落實(shí)對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的貧困縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核的要求。十八大以來，中國政府出臺(tái)一系列政策，確立了科學(xué)的考核理念、構(gòu)建了科學(xué)的考核指標(biāo)，對(duì)于規(guī)正地方領(lǐng)導(dǎo)干部的工作指向、推動(dòng)地方政府行為與中央扶貧開發(fā)目標(biāo)保持一致、提升貧困地區(qū)治理水平與效果具有重要的作用。

完善監(jiān)督與評(píng)估體系。十八大以來，黨和政府出臺(tái)了一系列政策，建立完善的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，督查各扶貧主體的工作落實(shí)情況。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，考核中西部22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效，對(duì)農(nóng)村扶貧動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、第三方評(píng)估、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的數(shù)據(jù)匯總等提出了明確要求。2016年7月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》，要求督查組對(duì)各有關(guān)地區(qū)和單位脫貧攻堅(jiān)工作情況進(jìn)行綜合督查，督查的重點(diǎn)內(nèi)容包括脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落實(shí)情況，專項(xiàng)規(guī)劃和重大政策措施落實(shí)情況，減貧任務(wù)完成情況以及特困群體脫貧情況，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)退出情況，行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、東西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)扶貧、重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施以及財(cái)政涉農(nóng)資金整合等情況。2017年8月11日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《中央單位定點(diǎn)扶貧工作考核辦法（試行）》，明確提出從幫扶成效、組織領(lǐng)導(dǎo)、選派干部、督促檢查、基層滿意情況、工作創(chuàng)新等方面考核中央定點(diǎn)單位扶貧工作，進(jìn)一步壓實(shí)中央單位的幫扶責(zé)任。2017年8月11日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》，考核東部幫扶省市的幫扶情況以及西部被幫扶省份的工作落實(shí)情況。這一系列政策措施有助于強(qiáng)化對(duì)各類扶貧主體的監(jiān)督檢查，完善第三方評(píng)估機(jī)制，科學(xué)評(píng)估扶貧效果，保障扶貧資源能夠有效傳遞、合理分配，確保完成脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

十八大以來的貧困治理政策為新時(shí)期的貧困治理提供了方向指導(dǎo)和政策保障。概括而言，十八大以來的貧困治理政策具有以下特點(diǎn)：（1）注重體制機(jī)制的創(chuàng)新，不斷提升精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧能力；（2）注重調(diào)動(dòng)多元主體參與貧困治理，為貧困治理注入新生力量和豐富資源；（3）注重培育貧困地區(qū)、貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)可持續(xù)脫貧；（4）豐富和創(chuàng)新脫貧方式和脫貧路徑，減少多維貧困；（5）積極探索特困人員、殘疾人等弱勢(shì)群體擺脫貧困的方法與路徑，切實(shí)改善民生、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展；（6）落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任、完善成效考核機(jī)制、加強(qiáng)扶貧資金管理，確保扶貧政策的有效落實(shí)。

三、黨的十八大以來中國貧困治理的內(nèi)在邏輯

黨的十八大以來，中國的貧困治理實(shí)現(xiàn)了治理視角、治理理念、治理策略、治理路徑、治理方式的轉(zhuǎn)變，是新時(shí)代發(fā)展觀在減貧領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，具有深刻的內(nèi)在邏輯。

在治理視角上，從線性視角向多維視角轉(zhuǎn)變。貧困的成因是復(fù)雜的而不是單一的，有效治理貧困應(yīng)系統(tǒng)地看待貧困的成因，采取綜合性的治貧策略。在過去的扶貧實(shí)踐中，往往將貧困簡(jiǎn)單地看作收入型貧困、支出型貧困，忽略了貧困地區(qū)和困難群體的多樣性和復(fù)雜性。十八大以來，中國轉(zhuǎn)變單一的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)的貧困識(shí)別方式，綜合考慮識(shí)別對(duì)象的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、健康、生活水平等狀況，實(shí)現(xiàn)多維識(shí)別、多渠道幫扶，不僅僅幫助貧困人口擺脫物質(zhì)貧困，還著力提升貧困人口的教育水平、健康水平，幫助貧困人口擺脫精神貧困、能力貧困、權(quán)利貧困，激發(fā)貧困群體內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，提高脫貧質(zhì)量。

在治理理念上，從物質(zhì)幫扶向扶志扶智轉(zhuǎn)變。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：扶貧先扶志，扶貧必扶智。“扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立起擺脫困境的斗志和勇氣；扶智就是扶知識(shí)、扶技術(shù)、扶思路，幫助和指導(dǎo)貧困群眾著力提升脫貧致富的綜合素質(zhì)?！?十八大以來，中國堅(jiān)持治貧先治愚、扶貧與扶智并重，注重培育貧困人口的主體意識(shí)，提升貧困人口的人力資本與發(fā)展能力，幫助貧困人口從被動(dòng)走向主動(dòng)、從客體變?yōu)橹黧w，提升貧困群體價(jià)值感和自信心，實(shí)現(xiàn)了從外部幫扶向激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。

在治理策略上，從政府包攬向協(xié)同共治轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，中國貧困具有復(fù)合性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，減貧任務(wù)緊迫而艱巨，單純依靠政府行政手段進(jìn)行減貧存在著效率的困境和資源總量的約束，因此應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)在貧困治理中的作用。市場(chǎng)力量參與貧困治理，有利于優(yōu)化配置貧困地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資本等要素，拓寬貧困人口增收渠道，提升貧困人口人力資本，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展動(dòng)力。社會(huì)組織參與貧困治理，能夠鏈接社會(huì)資源，擴(kuò)展貧困治理的資源總量，回應(yīng)貧困人口多元化、差異化的需求。十八大以來，中國轉(zhuǎn)變政府唱“獨(dú)角戲”的局面，致力構(gòu)建全社會(huì)共同參與的多元主體治理格局，為貧困治理注入了持續(xù)動(dòng)力。

在治理路徑上，從單一路徑向系統(tǒng)布局轉(zhuǎn)變。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系?！笔舜笠詠?，中國堅(jiān)持開發(fā)式扶貧、保障式扶貧相結(jié)合，系統(tǒng)布局“五個(gè)一批”工程，創(chuàng)新性地提出網(wǎng)絡(luò)扶貧、科技扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等路徑，改變了傳統(tǒng)“給錢給物”的單一幫扶方式，拓寬了貧困人口擺脫貧困、增加收入的有效渠道，完善了貧困治理的幫扶體系，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。

在治理方式上，從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變。2015年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)提出：“要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！笔舜笠詠恚袊槍?duì)貧困地區(qū)的實(shí)際狀況，采取有效、適切的脫貧方法，提升貧困治理的科學(xué)性與精準(zhǔn)性；充分考慮貧困戶的特殊性和差異性，通過對(duì)貧困人口、貧困農(nóng)戶的深入了解，精準(zhǔn)分析致貧原因，采用符合貧困人口實(shí)際和需要的脫貧方式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶貧方式中“一刀切”的狀況，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。

黨的十八大以來，中國將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和生態(tài)保護(hù)并重，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和社會(huì)保障有效銜接，堅(jiān)持扶貧與扶智相結(jié)合，堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)，提升貧困地區(qū)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，培育貧困人口的人力資本與社會(huì)資本，保障貧困地區(qū)、貧困人口共享社會(huì)發(fā)展成果。

貧困治理是國家治理的重要組成部分，國家治理現(xiàn)代化的水平影響和制約著貧困治理現(xiàn)代化的水平，反過來，貧困治理現(xiàn)代化也將豐富、推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化。在貧困治理的研究與實(shí)踐中，應(yīng)將貧困治理這一問題放在整個(gè)國家治理的框架之下，不斷優(yōu)化貧困治理體系，推動(dòng)國家治理與貧困治理的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)。

注釋：

① 俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期。

② 羅西瑙：《沒有政府統(tǒng)治的治理》，劍橋大學(xué)出版社1995年版，第5頁。

③ 格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版）1999年第1期。

④ 俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000年版，第5頁。

⑤ 全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》， 牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。

⑥ 劉敏：《NGO與貧困治理：以香港為例》，《蘭州學(xué)刊》2008年第8期。

⑦ 向德平、黃承偉主編：《中國反貧困發(fā)展報(bào)告（2014）——社會(huì)扶貧專題》，華中科技大學(xué)出版社2014年版，第195—200頁。

⑧ 左停、金菁、李卓：《中國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中反貧困治理體系的創(chuàng)新維度》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期。

⑨ 蘇海、向德平：《社會(huì)扶貧的行動(dòng)特點(diǎn)與路徑創(chuàng)新》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

⑩ 胡振光、原珂：《模式與經(jīng)驗(yàn)：新中國特色扶貧的脈絡(luò)傳承》，《黨政研究》2018年第3期。

王國勇、邢溦：《我國精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問題探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第9期。

萬君、張琦：《制度設(shè)計(jì)及影響：貧困縣考核機(jī)制效果評(píng)估——基于貴州省的實(shí)證研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

吳國寶：《改革完善貧困縣考核機(jī)制》，《中國黨政干部論壇》2015年第4期。

胡光輝：《扶貧先扶志 扶貧必扶智》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年2月1日。

洪大用：《完善貧困治理體系 推進(jìn)貧困治理現(xiàn)代化》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年10月9日。

作者簡(jiǎn)介：向德平，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072；華汛子，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）