農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題

摘要：2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。[1]在保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下，有條件放活宅基地的入市流轉(zhuǎn)，賦予流轉(zhuǎn)主體更有保障的宅基地使用權(quán)，是宅基地制度改革的關(guān)鍵。[1]政策與現(xiàn)實(shí)之間仍存在一定差距，在實(shí)際生活中，農(nóng)民的宅基地自由流轉(zhuǎn)大為受限，這就導(dǎo)致與法律相矛盾的一系列社會(huì)問題層出不窮。為回應(yīng)實(shí)踐需要，本文擬從法律視角探尋宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善路徑。[2]

關(guān)鍵詞：宅基地；三權(quán)分置；使用權(quán)流轉(zhuǎn)

“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”問題是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。宅基地“三權(quán)分置”，其重點(diǎn)是要重新界定“使用權(quán)”的法律涵義，從當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)中的問題入手，找出有益路徑，解決現(xiàn)實(shí)難題。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的重新界定及性質(zhì)

1.宅基地使用權(quán)的重新界定及法律范圍

“三權(quán)分置”政策下的“使用權(quán)”與我國(guó)物權(quán)法所規(guī)定的“宅基地使用權(quán)”在法律范圍上大不相同，要想正確理解其內(nèi)涵，必須從三項(xiàng)權(quán)利整體出發(fā)，區(qū)分三種權(quán)利。黨中央提出的“三權(quán)分置”是指“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”三項(xiàng)權(quán)利分置。所謂“所有權(quán)”，指的是《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律中的“集體土地所有權(quán)”。[3]實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”不可突破這一底線，否則將與我國(guó)社會(huì)主義公有制性質(zhì)相違背。

但是另外兩項(xiàng)權(quán)利的界定必須深入分析黨中央提出的“三權(quán)分置”的根本含義才能得出，可參考孔祥智、高圣平兩位學(xué)者的觀點(diǎn)：“過去宅基地制度改革從來沒有用‘三權(quán)分置的提法，應(yīng)該說這是一號(hào)文件的重大創(chuàng)新。首先宅基地是集體所有，農(nóng)村所有土地都是集體所有，之所以提出資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，其實(shí)和承包地一樣，資格權(quán)相當(dāng)于承包權(quán)?！盵4]“承包權(quán)其實(shí)就是原來的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是從承包權(quán)所引導(dǎo)出來的新的權(quán)利，其本身并不改變承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，正如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立不改變所有權(quán)的性質(zhì)一樣?！盵5]據(jù)此，我們可對(duì)宅基地“資格權(quán)”、“使用權(quán)”的法律含義做出大膽猜測(cè)：“資格權(quán)”其實(shí)相當(dāng)于物權(quán)法規(guī)定的“宅基地使用權(quán)”；“使用權(quán)”應(yīng)當(dāng)是建立在“資格權(quán)”之上衍生出的權(quán)利，其地位相當(dāng)于承包地“三權(quán)分置”中的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.宅基地使用權(quán)的性質(zhì)分析

根據(jù)“三權(quán)分置”政策的目標(biāo)——適度放活宅基地的入市流轉(zhuǎn)，賦予流轉(zhuǎn)主體更有保障的宅基地使用權(quán)，該“使用權(quán)”必然包含了收益權(quán)能，即通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)并獲取收益。針對(duì)建立在宅基地使用權(quán)之上的使用權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界目前還未深入研究，但可對(duì)比承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)爭(zhēng)論，即此項(xiàng)“使用權(quán)”是債權(quán)還是物權(quán)？該權(quán)利應(yīng)當(dāng)是物權(quán)，而且是用益物權(quán)。原因有三：其一，只有將其設(shè)定為物權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)世效力；其二，債權(quán)以意思自治為主要原則，若“使用權(quán)”為債權(quán)，則不需要通過法律規(guī)定即可實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)；其三，通過分析，該“使用權(quán)”是資格權(quán)人為他人創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利，是他物權(quán)，且具有占有、使用、收益權(quán)能，所以將其定性為用益物權(quán)。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念，眾說紛紜，當(dāng)前法律法規(guī)并沒有給予明確的規(guī)定。[6]有學(xué)者結(jié)合法律規(guī)定和傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指為了實(shí)現(xiàn)土地收益，而使農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域的行為。[6]

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律概況

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法分析

就目前而言，針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.《物權(quán)法》第一百五十二條至一百五十五條是對(duì)宅基地使用權(quán)的所有規(guī)定，僅有四條，主要涉及宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，宅基地使用權(quán)的參照適用、得喪變更等。[7]其中，宅基地使用權(quán)人的權(quán)能不完整，并未包括收益權(quán)能；宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在本法及其他相關(guān)法律中也找不到可靠依據(jù)；宅基地退出及重新獲得機(jī)制不完備。由此看出，該法不可能有效應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題。

2.《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條、六十二條、六十三條，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條等規(guī)定規(guī)無一不說明宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是大為受限的。[8]

從以上規(guī)定中看出，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題還未形成有效地制度體系，要想應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況，落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”的政策方針，還需修改法律，保障使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多障礙

1.傳統(tǒng)思想束縛

有學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民最為基本的生活保障，具有很強(qiáng)的社會(huì)保障性，不能允許其轉(zhuǎn)讓。[9]目前我國(guó)農(nóng)村尚未建立完善的社會(huì)保障體系，宅基地是生民立命之本，失去宅基地會(huì)使農(nóng)民無家可歸，甚至造成社會(huì)動(dòng)蕩；此外，若允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)下，極有可能在耕地上建房變賣，造成耕地流失，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序混亂。

2.法律支撐不足

現(xiàn)行一些法禁止農(nóng)村宅基地的買賣，導(dǎo)致大量宅基地被閑置，利用率降低，地下交易的增多使得宅基地使用權(quán)糾紛層出不窮。[10]由于無法可依，法院往往要求當(dāng)事人自行協(xié)商解決糾紛，激化了雙方的矛盾。如現(xiàn)行法律不適時(shí)改變，仍堅(jiān)持宅基地使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)態(tài)度，隨著現(xiàn)實(shí)交易的增多，糾紛也會(huì)越來越多，影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律完善

（一）貫徹農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)有原則

1.綠色原則。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)遵循珍惜土地、保護(hù)耕地、合理利用及保護(hù)環(huán)境的原則，允許宅基地使用權(quán)在法律限度內(nèi)有節(jié)制地流轉(zhuǎn)，不破壞環(huán)境、不亂占耕地，合理開發(fā)與利用土地，保證自然環(huán)境循環(huán)、健康、可持續(xù)發(fā)展。[10]

2.意思自治原則。宅基地的取得與使用有較濃厚的行政色彩，但歸根結(jié)底，宅基地使用權(quán)屬于私權(quán)，所以，貫徹意思自治原則符合其性質(zhì)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人協(xié)商一致、自愿交易，只要不違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定即可。只有這樣才能引導(dǎo)宅基地市場(chǎng)化，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)意義的實(shí)現(xiàn)。

3.“房地一體”主義原則。禁止宅基地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)做法使得地上房屋的流轉(zhuǎn)成為一紙空談，國(guó)家有必要通過頂層設(shè)計(jì)，從法律法規(guī)層面規(guī)定，遵循“房地一體”主義原則，使農(nóng)村和城市房屋的流轉(zhuǎn)制度相一致。只有這樣，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的價(jià)值才能實(shí)現(xiàn)。

（二）完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度

1.加快立法，規(guī)制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的公開流轉(zhuǎn)

目前，滯后現(xiàn)象是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的顯著特征。所以，對(duì)宅基地重新完善立法規(guī)制，進(jìn)行體系化與規(guī)范化管理顯得尤為重要。修改完善《物權(quán)法》、《土地管理法》等，明晰產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益、分配及確權(quán)登記等問題；明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓、法律責(zé)任等，形成宅基地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化體系。同時(shí)，應(yīng)逐步弱化禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀念，加大普法宣傳力度，逐漸放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立市場(chǎng)化、物權(quán)化、符合現(xiàn)實(shí)需要的宅基地使用權(quán)制度。

2.做好確權(quán)登記，構(gòu)建公平的第三方產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

登記管理的真實(shí)性與準(zhǔn)確性應(yīng)從基層落實(shí)。農(nóng)村宅基地確權(quán)登記首先從測(cè)量、記錄每戶宅基地面積開始，上一級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督，有利于從源頭保證信息記錄真實(shí)性；權(quán)利人應(yīng)如實(shí)告知宅基地的面積、界限等具體情況，以登記內(nèi)容明晰權(quán)屬，保護(hù)利害關(guān)系人利益；[11]建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，建立公開、公正、規(guī)范的運(yùn)行平臺(tái)，該平臺(tái)由第三方運(yùn)營(yíng)，雙方當(dāng)事人互通信息，公平交易，促進(jìn)宅基地自由流轉(zhuǎn)。

3.強(qiáng)化監(jiān)管，構(gòu)建完善的宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度

強(qiáng)有力的監(jiān)管，不僅能促進(jìn)宅基地使用權(quán)的正常流轉(zhuǎn)，還有利于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，有利于保護(hù)耕地。構(gòu)建監(jiān)管制度，首先，要使宅基地流轉(zhuǎn)在嚴(yán)格的規(guī)劃控制內(nèi)實(shí)施，與國(guó)家村鎮(zhèn)規(guī)劃緊密結(jié)合，合理布局宅基地，禁止占用耕地。[12]其次，規(guī)范宅基地審批是另一重要舉措，非法審批、變更土地用途或改變農(nóng)民意愿的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)行為均應(yīng)當(dāng)禁止。[12]最后，事后監(jiān)督也具有重要意義，行政部門應(yīng)當(dāng)保障宅基地使用權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)非法審批、違章建房的執(zhí)法力度。

四、結(jié)語

2018年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”，政策語言的表述只是確定改革的大方向，而政策要想落地實(shí)施，則需運(yùn)用法學(xué)上的權(quán)利概念，將政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言，以期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的必然要求，也是解決自發(fā)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生問題的需要。鑒于此，我國(guó)法律應(yīng)做出因應(yīng)設(shè)計(jì)，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。

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[7] 2007年《物權(quán)法》第152條：宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第153條：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。第154條：宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。第155條：已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。

[8] 2004年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第8條：農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有。第62條：村民一戶一宅；出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。第63條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

1995年《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但本法第三十四條第（五）項(xiàng)、第三十六條第三款規(guī)定的除外。

[9] 《宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)？我國(guó)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀是怎樣的？》，https：//www.tuliu.com/read-54667.html，最后訪問日期：2018年8月7日。

[10] 藍(lán)必虎：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)問題探析》，載《廣西法治日?qǐng)?bào)》2015年6月30日。

[11] 丁婷：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題及對(duì)策》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2015年12月22日。

[12] 《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探析》，http：//www.xbfzb.com/index.php/cms/item-view-id-21268.shtml，最后訪問日期：2018年8月7日。

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[15] 孟勤國(guó).物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評(píng)論，2005（4）：25-30.

作者簡(jiǎn)介：

謝梅玲，女，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士研究生