應(yīng)急管理中的社會組織參與問題探討

林鵬

摘 要：在各類突發(fā)事件頻繁爆發(fā)的今天，政府在應(yīng)急管理中面臨著多重困境。社會組織因其具有的專業(yè)優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、溝通優(yōu)勢等日益成為了現(xiàn)代應(yīng)急管理體系中的一支重要力量。當(dāng)前，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革社會組織管理體制，優(yōu)化社會組織資源管理，培育良好的社會組織文化，創(chuàng)新社會組織人力資源管理體制，充分發(fā)揮社會組織在應(yīng)急管理中的積極作用。

關(guān)鍵詞：社會組織；應(yīng)急管理；政府

隨著全面改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國正在逐步進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。作為一個(gè)具有特殊性質(zhì)的過渡階段，在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，社會中存在著價(jià)值觀念、利益關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)等多方面的新舊沖突以及社會資源的重新分配，致使各類社會矛盾爆發(fā)頻率升高，危機(jī)事件類別增多，給政府的應(yīng)急管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對日益升高的社會安全壓力，近年來各級政府積極尋求有效的合作伙伴，全面調(diào)動政府、社會組織以及社會公眾的力量共同參與應(yīng)急管理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

一、政府在應(yīng)急管理中存在的問題

（一）科層化的應(yīng)急管理體制面臨巨大挑戰(zhàn)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入，各類社會風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，矛盾沖突持續(xù)激化，特別是在全球化進(jìn)程逐漸加快的背景下，國際性風(fēng)險(xiǎn)不斷滲入，進(jìn)一步加劇了我國社會安全的不穩(wěn)定性。當(dāng)前，我國的社會風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出了多元復(fù)合、聚積激化、交叉互通、復(fù)雜多變的特點(diǎn)。社會安全壓力的不斷升高給政府應(yīng)對公共危機(jī)和突發(fā)事件的能力提出了更高的要求，政府必須建立起更加完善和高效的應(yīng)急管理體系。但是，目前我國的應(yīng)急管理體制仍然建立在現(xiàn)行的行政管理體制架構(gòu)之下，其一方面保留了科層制組織的專業(yè)性、穩(wěn)定性、嚴(yán)密性等優(yōu)點(diǎn)，另一方面也受制于科層制組織機(jī)構(gòu)僵化、反應(yīng)滯后等缺點(diǎn)，難以應(yīng)對當(dāng)前日益升高的社會安全形勢。

（二）“條塊分割”造成應(yīng)急管理效率低下

“條塊分割”是科層制組織的主要特點(diǎn)。因此，建立在我國現(xiàn)行行政管理體制架構(gòu)下的應(yīng)急管理體制也相應(yīng)呈現(xiàn)出了“條塊分割”的特點(diǎn)，表現(xiàn)為部分政府部門在應(yīng)對危機(jī)和突發(fā)事件時(shí)缺乏合作、各自為政，使得政府在應(yīng)急管理中的整體效率低下。一方面，部分政府部門由于在應(yīng)急管理中的職責(zé)和權(quán)限劃分不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致其在具體的應(yīng)急管理工作中，缺乏行動的積極性和主動性，在面對急難險(xiǎn)重的任務(wù)時(shí)，相互推諉、不愿擔(dān)當(dāng)；另一方面，由于缺乏統(tǒng)一高效的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府部門在應(yīng)急管理中各自行動、缺乏溝通的情況時(shí)有發(fā)生。

（三）政府溝通協(xié)調(diào)能力不足

按照現(xiàn)代危機(jī)管理理論的要求，完善的應(yīng)急管理體制應(yīng)當(dāng)具有多元參與、協(xié)調(diào)互動、合作互補(bǔ)、以人為本、系統(tǒng)開放等特點(diǎn)。但是，目前我國的應(yīng)急管理體制還未能達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。首先，政府間的溝通不足。依照我國的行政管理架構(gòu)要求，政府部門既要受到同級政府的指揮，又要接受上級部門的指示，雙重領(lǐng)導(dǎo)往往造成政府部門在應(yīng)急管理中執(zhí)行上的困難。其次，政府與外部的溝通不足。這是由于一方面，我國應(yīng)急管理的協(xié)同管理機(jī)制尚未建立完善，政府未能對參與應(yīng)急管理的多元主體進(jìn)行有效整合；另一方面，部分政府官員存在“官本位”思想，對于社會組織參與應(yīng)急管理抱有不信任甚至是排斥的心理。再次，全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)尚未建立。盡管當(dāng)前我國部分發(fā)展較快的省市已經(jīng)建立起了省級應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，但是由于缺乏專業(yè)的技術(shù)人員以及軟件系統(tǒng)應(yīng)用的不成熟，大多還處于實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)階段，具體發(fā)揮的功能還比較有限。

二、社會組織參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢

（一）社會組織的專業(yè)優(yōu)勢

一般來說，社會組織在成立之初就會明確其存在的價(jià)值和所要實(shí)現(xiàn)的組織目標(biāo)，以此來吸納和培養(yǎng)特定專業(yè)領(lǐng)域的成員和志愿者，并在其關(guān)注的社會領(lǐng)域內(nèi)開展活動。因此，相比于政府部門，社會組織在某些特定領(lǐng)域更具科學(xué)性與專業(yè)性，往往能夠針對應(yīng)急管理對象的特殊需求，提供更加細(xì)致、精準(zhǔn)的服務(wù)。例如，在2008年汶川地震發(fā)生后，由社會心理學(xué)會、社會工作者協(xié)會等組織為受災(zāi)群眾提供的心理咨詢服務(wù)，就在災(zāi)后恢復(fù)階段發(fā)揮了很大的作用。這類服務(wù)是政府部門難以提供的。因此，社會組織的參與能夠在廣度和深度上進(jìn)一步提升政府的應(yīng)急管理能力。

（二）社會組織的效率優(yōu)勢

在當(dāng)前社會風(fēng)險(xiǎn)逐漸升高的背景下，公共危機(jī)事件爆發(fā)和蔓延的速度明顯加快，可能造成破壞的程度和范圍不斷擴(kuò)大。這對于應(yīng)急管理主體的決策能力和反應(yīng)速度都提出了更高的要求。在現(xiàn)實(shí)中，政府部門由于受到科層制組織結(jié)構(gòu)的制約，政府決策必須經(jīng)過相關(guān)的行政程序才能做出，同時(shí)在執(zhí)行上，“條塊分割”的管理體制又增加了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度，制約了政府的行動能力。而社會組織由于不受組織結(jié)構(gòu)和程序制度的限制，在決策和行動上更加靈活，更具效率優(yōu)勢。因此，在面對突發(fā)性事件時(shí)，社會組織往往能夠迅速行動起來，在第一時(shí)間趕赴事發(fā)現(xiàn)場，開展應(yīng)急管理工作。

（三）社會組織的溝通優(yōu)勢

政府組織建立于一種自上而下的權(quán)力運(yùn)行模式，這一方面在一定程度上保證了政府在應(yīng)急管理中的效率和執(zhí)行力，但另一方面也會使得政府容易忽視來自應(yīng)急管理對象的反饋信息，造成事件處置上的不到位。這類情況在汶川地震救援、溫州動車事故處理等一系列事件中都有具體體現(xiàn)。而社會組織堅(jiān)持公共利益的價(jià)值取向，主要由公民志愿者組成，通過引導(dǎo)社會公眾廣泛參與來開展活動。因此，相較于政府部門，社會組織與社會公眾更加貼近。在具體的活動形式上，社會組織也主要基于組織成員和社會公眾對于其組織目標(biāo)和價(jià)值理念的認(rèn)同，因此能夠讓參與者以一種平等的身份參與應(yīng)急管理活動，通過與應(yīng)急管理對象的溝通與互動，獲得應(yīng)急管理對象的支持和認(rèn)可。

三、完善社會組織參與應(yīng)急管理的對策建議

（一）改革社會組織管理體制

長期以來，我國實(shí)行的是社會組織的雙重審查管理體制，即社會組織既要受到民政部門的管理，又要受到業(yè)務(wù)主管部門的審查。這種管理體制使得社會組織缺乏發(fā)展的獨(dú)立性和自主性，難以發(fā)揮社會組織機(jī)動靈活的優(yōu)勢。因此，當(dāng)前必須盡快改革現(xiàn)行的社會組織管理體制，理順政府與社會組織間的關(guān)系，明確職責(zé)與權(quán)力劃分，引導(dǎo)和鼓勵社會組織發(fā)展。具體來說，一是要重新明確政府與社會組織在應(yīng)急管理體系中的角色定位，政府應(yīng)更多地扮演“掌舵者”的角色，制定宏觀戰(zhàn)略，統(tǒng)籌工作大局。社會組織應(yīng)負(fù)擔(dān)起“劃槳者”的角色，發(fā)揮自身優(yōu)勢，與政府部門相互配合，積極參與應(yīng)急管理工作。二是政府要樹立“顧客導(dǎo)向”理念，為社會組織發(fā)展提供服務(wù)。當(dāng)前，一方面要降低社會組織的準(zhǔn)入門檻，簡化等級制度，減少社會組織成立的限制條件，增加社會組織數(shù)量，鼓勵社會組織發(fā)展，提高組織活動的自由度；另一方面要完善社會組織扶持政策，尤其是對一些沒有政府背景的“草根組織”，要加大政策扶持力度。

（二）優(yōu)化社會組織資源管理

作為非營利性、公益性組織，社會組織的資源管理狀況不僅關(guān)乎組織自身的發(fā)展，對于樹立組織形象也至關(guān)重要。當(dāng)前，造成我國社會組織發(fā)展困難，社會公信力下降的重要原因之一就是資金使用不透明，效率低下。針對上述問題，當(dāng)前首先要逐步完善社會組織財(cái)務(wù)透明制度，建立資金監(jiān)督機(jī)制。社會組織要定期主動向社會公眾公布資金使用狀況，及時(shí)發(fā)布資金使用信息，自覺接受社會監(jiān)督，在參與應(yīng)急管理的過程中，要完善全面監(jiān)督機(jī)制，事中、事后都要有效監(jiān)督，避免出現(xiàn)管理漏洞。同時(shí)，社會組織要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，培育自強(qiáng)、自立、自律的組織文化，提高內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量。其次，要引入企業(yè)經(jīng)營模式。當(dāng)前，我國一些社會組織由于與政府部門關(guān)系密切，往往帶有官僚習(xí)氣，缺乏成本意識，造成資源浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)貪污腐敗，為個(gè)人謀取私利。因此，應(yīng)當(dāng)通過在社會組織及工作人員中建立企業(yè)經(jīng)營思維，引入有效的競爭與激勵機(jī)制，降低運(yùn)營成本，提高社會組織的活力。

（三）培育良好的社會組織文化

組織文化是社會組織成長發(fā)展的內(nèi)在精神動力。良好的組織文化不僅可以激勵、號召組織成員不斷努力地去追求組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也可以吸引社會公眾參與組織活動，累積社會資本。當(dāng)前，社會組織應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的趨勢和要求，塑造更加積極、開放的組織文化，不斷提高社會組織參與應(yīng)急管理的能力。具體來說，一是要建立崇高的使命感，培育志愿者精神，贏取社會組織成員和社會公眾對于社會組織的支持與認(rèn)同，強(qiáng)化社會組織的向心力和凝聚力。二是要發(fā)揮組織文化對現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理的指導(dǎo)作用，將組織文化貫徹落實(shí)到社會組織參與應(yīng)急管理的工作之中，將組織文化充分體現(xiàn)在組織制定的戰(zhàn)略規(guī)劃之中。同時(shí)，社會組織還要根據(jù)組織服務(wù)的對象和領(lǐng)域的特點(diǎn)，塑造特色組織文化。我國的社會組織應(yīng)當(dāng)以積極、開放的組織文化，以“敢為天下先”的戰(zhàn)略眼光，以“兼容并包”的氣度胸襟，大膽創(chuàng)新，廣泛吸收組織內(nèi)外的新信息、新觀念、新思想、新資源，形塑開放、靈活、多元的組織形態(tài)。

（四）創(chuàng)新社會組織人力資源管理體制

優(yōu)秀的組織人才需要高效優(yōu)化的管理體制進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度、合理配置，才能人盡其才，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。為了適應(yīng)應(yīng)急管理工作快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，當(dāng)前社會組織應(yīng)該堅(jiān)持做到以下幾點(diǎn)：一是要革新理念，打破傳統(tǒng)封閉的思維局限與運(yùn)作模式，積極適應(yīng)現(xiàn)代管理理念的發(fā)展要求，摒棄傳統(tǒng)的科層制管理模式，建立更加靈活、彈性、人性化的人力資源管理體制，在促進(jìn)組織發(fā)展的同時(shí)，注重引導(dǎo)組織成員成長，激發(fā)組織成員的積極性；二是精簡機(jī)構(gòu)，削減組織層級，建立扁平化組織，降低組織溝通成本，提高組織行動效率；三是建立人才培養(yǎng)制度，加強(qiáng)組織人員專業(yè)培訓(xùn)，培育組織文化，建設(shè)學(xué)習(xí)型組織，不斷提升組織人才的專業(yè)技能；四是完善組織薪酬管理制度，使得薪酬發(fā)放既能鼓勵人才成長，又能符合市場公平競爭的原則；五是建立職位晉升制度，保證晉升通道暢通，選拔優(yōu)秀人才到領(lǐng)導(dǎo)崗位，鼓勵和表彰組織骨干、優(yōu)秀員工，使其發(fā)揮模范帶頭作用，引領(lǐng)組織成長。

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（作者單位：中共濮陽市委黨校，河南 濮陽 457000）