福建生態(tài)檢察模式與探索

陳建飛　寧紹榮

摘 要：“綠水青山就是金山銀山”，黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，對加快推進生態(tài)文明建設作出具體部署。近年來，福建省檢察機關(guān)積極順應生態(tài)文明建設新形勢新要求，立足福建生態(tài)獨特優(yōu)勢，積極探索和踐行的“專業(yè)化法律監(jiān)督+社會化綜合治理+恢復性司法實踐”的三位一體福建生態(tài)檢察模式，于2016年被中央兩辦在《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》中引用確認，成為全省乃至全國檢察機關(guān)一個可復制可推廣的好的經(jīng)驗做法。

福建檢察機關(guān)圍繞生態(tài)文明建設為主要目標，從原有的林業(yè)檢察更名為生態(tài)檢察，實現(xiàn)了環(huán)境、林業(yè)、國土、海洋等所有生態(tài)領(lǐng)域檢察監(jiān)督全覆蓋，新時期新形勢下的生態(tài)檢察工作面臨機遇、也更面臨挑戰(zhàn)：福建的青山綠水、空氣清新是最大的資源與名片，但同樣面臨著無序開發(fā)、無良破壞的嚴峻形勢；生態(tài)領(lǐng)域的立法、政策缺失問題仍然嚴重，生態(tài)檢察承擔的司法任務急、時間緊、擔子重、壓力大，在執(zhí)法理念、機構(gòu)設置、人員配備、硬件保障等方面存在很多不足與薄弱環(huán)節(jié)還需要高度關(guān)注、持續(xù)改進等等。

關(guān)鍵詞：福建生態(tài)檢察；特點；模式；探索

一、 福建檢察機關(guān)探索生態(tài)檢察模式發(fā)展歷程及特點

（一）生態(tài)檢察工作專門機制進一步完善。一是生態(tài)檢察機構(gòu)不斷充實健全。全省檢察機關(guān)加強生態(tài)檢察機構(gòu)建設，2015年全省原有林業(yè)檢察機構(gòu)已全部完成更名工作。而晉江、龍海、云霄等地檢察院專門增設了生態(tài)資源檢察科或成立專門辦案組。著力構(gòu)建重點打擊、修復補償、源頭治理并重的新格局，打造福建生態(tài)檢察模式，助力建設清新福建。二是制定了服務生態(tài)文明建設意見。如省檢察機關(guān)制定出臺了《關(guān)于進一步加強生態(tài)檢察工作服務生態(tài)文明建設的意見》，龍巖市院出臺《關(guān)于進一步發(fā)揮檢察職能服務全國十佳生態(tài)文明城市建設的意見》、南平市院出臺《關(guān)于進一步加強生態(tài)環(huán)境司法保護的若干意見》。這些規(guī)范性文件的出臺，為福建科學發(fā)展跨越發(fā)展提供堅強的司法保障。

（二）突出打擊危害生態(tài)環(huán)境資源犯罪行為。近年來，福建檢察機關(guān)立足專業(yè)化法律監(jiān)督，抓住危害生態(tài)環(huán)境資源突出問題，以專項工作為突破口，以點帶面，構(gòu)筑刑事司法保護機制。一是抓好司法辦案工作。堅持以執(zhí)法辦案為工作中心，加大審查逮捕、審查起訴工作力度，在堅決打擊破壞森林資源犯罪的同時，結(jié)合職能調(diào)整，加大打擊污染環(huán)境和非法采礦等新類型領(lǐng)域犯罪。二是深入開展各類專項打擊活動。如積極參加省委、省政府牽頭組織的打擊非法采捕交易紅珊瑚專項整治活動，聯(lián)合省法院、公安廳、林業(yè)廳開展打擊破壞林地資源違法犯罪行動，配合省森林公安局開展打擊破壞森林和野生動植物資源違法犯罪專項行動等等。二是加強訴訟監(jiān)督工作力度。深入開展破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動。強化偵查活動法律監(jiān)督。堅決糾正公安機關(guān)違反訴訟程序、濫用強制措施、刑訊逼供等違法情形。加大法院裁判的審查力度，及時糾正程序違法和文書錯誤，對事實罪名認定錯誤、適用刑罰不當?shù)葓詻Q提出抗訴，確保法律統(tǒng)一正確實施。近年來，通過強化訴訟監(jiān)督工作，有效打擊了犯罪，著力糾正執(zhí)法不嚴、司法不公的突出問題，人民滿意度日益提高。

（三）探索恢復性司法實踐持續(xù)深入推進。一是推行生態(tài)修復制度。深入運用林業(yè)檢察案件“補植復綠”工作的成功經(jīng)驗，在依法批捕、起訴生態(tài)領(lǐng)域案件的同時，責令涉案人員修復環(huán)境或者賠償損失，切實將資源破壞和環(huán)境污染的損害降到最低程度。為規(guī)范生態(tài)修復工作，省檢察院牽頭與省法院、公安廳、司法廳聯(lián)合制定《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態(tài)修復機制的指導意見》，對適用案件的范圍、修復方式措施、生態(tài)修復協(xié)議內(nèi)容等進行規(guī)范和細化，并在全國檢察機關(guān)我省率先實行生態(tài)修復令機制，將生態(tài)修復情況納入社區(qū)矯正人員考核依據(jù)。通過運用強制措施及刑罰手段的杠桿作用，探索生態(tài)修復司法工作機制，既有力懲治犯罪，有修復受損生態(tài)，實現(xiàn)法律效果、社會效果和生態(tài)效果的有機統(tǒng)一。

（四）積極參與生態(tài)環(huán)境綜合治理。堅持治標與治本相促進，充分發(fā)揮懲治、預防、監(jiān)督、教育、保護等職能作用，積極參與生態(tài)環(huán)境綜合治理，著力解決問題，守護青山綠水。例如三明市檢察院充分發(fā)揮檢察職能，聯(lián)合國土、水利等行政職能部門推進“沙溪河、巴溪河、文江河流域污染區(qū)域聯(lián)動專項整治”行動，實地巡查污染源36處。龍巖市檢察院推行“檢企聯(lián)絡”、“檢行共治”、“檢民共創(chuàng)”社會治理模式，打造礦山污染治理新格局。德化縣檢察院推動跨區(qū)域部門協(xié)作，建立“四市五縣”環(huán)戴云山生態(tài)保護司法聯(lián)盟。此外，全省生態(tài)檢察部門在參與生態(tài)環(huán)境綜合治理、加強生態(tài)檢察調(diào)研宣傳、加強生態(tài)檢察隊伍建設等方面都取得了較好成績，如武夷山市院籌劃建設生態(tài)司法保護展廳，開展生態(tài)法制宣傳，展示生態(tài)檢察成效；福安市院建立戶外預防職務犯罪暨林業(yè)生態(tài)宣教基地；龍巖市院制作的《那遍地盛開的山茶花》、閩侯縣院制作的《我家住在閩江邊》宣傳片獲得全國檢察機關(guān)第二屆微電影展播優(yōu)秀獎；三明市院作為我省唯一參會單位在2016年5月份高檢院主辦的“全國生態(tài)環(huán)境保護檢察監(jiān)督高端論壇” 上就跨區(qū)劃流域污染治理的做法和成效作了經(jīng)驗發(fā)言等等。福建省檢察機關(guān)探索和踐行“專業(yè)化法律監(jiān)督+社會化綜合治理+恢復性司法實踐”生態(tài)檢察模式成績顯著，三次在全國檢察會議上作經(jīng)驗介紹，被納入《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，寫入最高檢工作報告在全國推廣。當然我們應當清醒地認識到我省生態(tài)檢察工作還存在不少的問題和困難，如隊伍的人員配備和業(yè)務素質(zhì)還不能完全適應新形勢的要求，地區(qū)間的工作開展不平衡，法律法規(guī)、司法解釋及鑒定機制不完善影響辦案效果等，這些都要引起的高度重視，認真調(diào)查研究，提出對策建議，努力推動問題解決。

二、 踐行生態(tài)檢察模式存在的現(xiàn)實困境

（一）專業(yè)化法律監(jiān)督發(fā)揮不夠充分

1.辦理生態(tài)環(huán)境案件存在難點。一是破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪相較于其他普通刑事犯罪，在立案標準、情節(jié)認定、量刑標準等方面規(guī)定相對滯后，導致行政執(zhí)法部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)以及審判機關(guān)執(zhí)法、司法尺度不統(tǒng)一，從而導致立案難，查處難。二是破壞生態(tài)環(huán)境資源案件涉及專門性問題多，司法鑒定、認定難。由于辦理此類案件專業(yè)性強，在案件訴訟中往往需要專門機構(gòu)進行檢驗、鑒定，由此形成的檢驗鑒定意見成為定罪量刑的關(guān)鍵證據(jù)，實踐中往往因關(guān)鍵證據(jù)無法鑒定而無法起訴。

2.協(xié)作機制不夠健全。行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠，信息開放共享不夠，案件移送銜接不暢；自我省“兩法銜接”信息平臺開通以來，一些行政執(zhí)法機關(guān)對檢察監(jiān)督的認識、理解、支持還有一個過程，有的有抵觸心理，對兩法銜接工作不積極主動配合，使得該項工作開展停滯不前。

3.生態(tài)檢察職能未能充分發(fā)揮。由于部分生態(tài)檢察人員的司法理念、行為習慣還仍停留在林業(yè)檢察上，有的重打擊輕修復、重配合輕監(jiān)督，局限于片面的批捕、起訴工作，參與綜合治理、生態(tài)修復、宣傳預防工作還不到位。當前，生態(tài)檢察隊伍的素質(zhì)能力與生態(tài)業(yè)務專業(yè)性強的特點要求還存在差距。

（二）生態(tài)修復體系監(jiān)督制約機制存在法律和現(xiàn)實的困境

福建省檢察機關(guān)開展“補植復綠“等生態(tài)修復以來，被毀林地得以恢復生機，取得積極成效，但一方面生態(tài)修復也存在不盡人意的地方，如“補植復綠”案件，部分當事人存在未按修復協(xié)議補植、補種，或在補植數(shù)量、質(zhì)量上未達到要求，未能有效管護，存活率不高的問題。生態(tài)修復機制涉及的區(qū)域狹窄，大多局限在林業(yè)補植復綠工作，對其他重點區(qū)域少有涉及。此外，目前我省生態(tài)修復體系缺乏有效的監(jiān)督制約機制，破壞環(huán)境資源犯罪發(fā)生后，犯罪嫌疑人、被告人雖與受損人簽訂生態(tài)修復協(xié)議，但該協(xié)議不具備法律上的強制執(zhí)行力，而相關(guān)部門缺乏有力的監(jiān)督措施，導致生態(tài)修復義務難以落實。雖然三明檢察機關(guān)在全國檢察機關(guān)率先實行生態(tài)修復令的形式作為監(jiān)督生態(tài)修復的制約機制，對保障生態(tài)修復成效具有積極意義。但是生態(tài)修復令也存在法律和實踐的困境：一是法律適用基礎(chǔ)缺乏。從刑法理論上看，罪行法定是刑法最重要的基本原則?！胺o明文規(guī)定不為罪”，“法無明文規(guī)定不處罰”。我國刑法對生態(tài)領(lǐng)域刑罰只是規(guī)定有期徒刑、拘役和罰金，并沒有生態(tài)修復令等相關(guān)規(guī)定。二是未形成生態(tài)修復聯(lián)動機制。生態(tài)修復令有效運行需要司法機關(guān)、政府部門以及社會公眾多方參與。林業(yè)、環(huán)保、國土等部門對林業(yè)、大氣、土壤等領(lǐng)域的生態(tài)修復工作，無論從對策還是成效方面都能起到專業(yè)指導。但是從目前現(xiàn)狀看，生態(tài)修復的聯(lián)動合作機制還不健全。三是生態(tài)環(huán)境存在難以修復的困境。生態(tài)修復最終目的是對受損生態(tài)進行彌補和恢復，但是現(xiàn)實中，生態(tài)修復易受季節(jié)等因素的制約和影響，修復周期長，部分案件承辦人已經(jīng)調(diào)離或更換崗位，缺少案件承辦人的監(jiān)督，生態(tài)修復往往會不了了之。目前，這些情況不可完全避免，生態(tài)修復令不能較好的發(fā)揮應有的社會效果和公益效果。

（三）參與社會化綜合治理的積極性不高

我省檢察機關(guān)雖然與行政執(zhí)法部門會簽了許多行之有效的協(xié)作配合機制，但有許多機制的落實仍停留在紙面上， 檢察機關(guān)與行政執(zhí)法部門聯(lián)系不夠緊密，信息開放共享不夠，檢察機關(guān)在參與社會化綜合治理過程中找不準著力點、切入點。部分生態(tài)干警缺乏“大生態(tài)”意識，認為辦好生態(tài)案件，不出錯案就行，局限于片面的批捕、起訴工作。一些干警的司法理念、行為習慣仍停留在“末端治理”的層面上，并未向“源頭防控”轉(zhuǎn)變，并未充分發(fā)揮生態(tài)檢察懲治、預防、監(jiān)督、教育、保護等職能作用。生態(tài)檢察干警的能力水平還有差距，參與社會化綜合治理所運用的檢察監(jiān)督手段單一，不敢監(jiān)督，不善于監(jiān)督，缺乏監(jiān)督剛性。

三、對踐行我省生態(tài)檢察模式的幾點建議

當前，我省生態(tài)文明試驗區(qū)建設正深入推進，生態(tài)檢察面臨著更艱巨的任務，全省檢察機關(guān)應進一步強化責任擔當，探索經(jīng)驗，把握規(guī)律，加強和改進生態(tài)檢察工作，建設美麗福建提供有力司法保障。

（一）堅決懲處破壞生態(tài)環(huán)境犯罪。司法辦案始終是生態(tài)檢察的工作中心，檢察機關(guān)應當關(guān)注本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護狀況，研判破壞生態(tài)環(huán)境的形勢，掌握生態(tài)環(huán)境保護工作中的隱患，有針對性地開展打擊和預防犯罪工作。要與公安、法院積極溝通協(xié)調(diào)，適時組織開展專項打擊整治行動，保持嚴厲打擊態(tài)勢。要落實最高人民檢察院與環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，完善信息交流、案件通報的機制。檢察機關(guān)要切實履行法律監(jiān)督職能。毫不松懈地繼續(xù)抓好立案、偵查、審判的法律監(jiān)督工作。

（二）落實好生態(tài)領(lǐng)域修復機制。認真貫徹省檢察院、省法院、公安廳、司法廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態(tài)修復機制的指導意見》要求，全面推進恢復性司法理念在破壞生態(tài)環(huán)境案件中的拓展，積極探索生態(tài)修復機制推廣運用到水流、土地、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，從刑事案件推廣至行政案件。采取放流增殖，退茶（果）還林等、流域垃圾清理等形式多樣的的修復模式。創(chuàng)新修復監(jiān)督方式，探索實行生態(tài)修復令監(jiān)督模式，強化調(diào)研，從立法、司法、制度保障方面推動生態(tài)修復令工作深入健康發(fā)展。將生態(tài)修復工作與社區(qū)矯正相結(jié)合，將生態(tài)修復情況作為非監(jiān)禁刑罪犯在社區(qū)矯正期間表現(xiàn)考核的重要依據(jù)，實現(xiàn)懲治犯罪有修復生態(tài)的有機統(tǒng)一。

（三）抓好重點推進生態(tài)領(lǐng)域社會綜合治理。檢察機關(guān)應該立足實際加強調(diào)研，要突出問題導向，提高針對性，著重針對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護狀況和犯罪形勢開展實證分析，為解決生態(tài)司法難題提供決策參考和理論指導。要以執(zhí)法辦案為中心，綜合應用打擊、預防、監(jiān)督、教育、保護等手段，全面發(fā)揮檢察職能，切實服務和保障生態(tài)文明建設。要進一步加強與外部環(huán)境的良性互動，發(fā)揮服務和保障生態(tài)文明建設的合力作用。進一步強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接力度，加強與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源、水利、環(huán)保等機關(guān)的協(xié)作配合，，創(chuàng)新環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法工作模式，積極探索行政、民事、刑事“三位一體”的多元化保護格局。要充分利用網(wǎng)絡、微信等新媒介開展宣傳，提高社會公眾對生態(tài)法制、生態(tài)檢察的認知度和認同感，要多提煉、多總結(jié)工作的經(jīng)驗做法，多研究、多思考工作中存在的問題及對策建議，多出有分析、有價值的綜合信息，為領(lǐng)導決策提供參考。

（四）著力增強履職專業(yè)素能。以司法體制改革為契機，充實生態(tài)檢察隊伍，有意識地培養(yǎng)一批擅長辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各類案件的高素質(zhì)檢察官。以“兩提升五過硬”建設為抓手，堅持問題導向，有針對性地采取舉辦業(yè)務培訓、崗位練兵、業(yè)務競賽等多種形式，提高實戰(zhàn)本領(lǐng)，解決“本領(lǐng)恐慌”，培養(yǎng)一批生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域辦案能手。加強生態(tài)檢察理論與實務研究，提高專業(yè)化水平。嚴格落實司法責任制，加強員額檢察官、輔助人員的規(guī)范管理，持之以恒規(guī)范司法行為，樹立良好形象。

（作者單位：福建省建寧縣人民檢察院，福建 建寧 354500）