法治視閾下農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與保護(hù)對(duì)策

王德棟 王文靜

摘要：近年來(lái)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作愈益成為政府民生工作的一個(gè)重要領(lǐng)域。本文選取A縣10個(gè)典型行政村為調(diào)查樣本，圍繞“法治化鄉(xiāng)村環(huán)境治理”進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，以問(wèn)卷調(diào)查、深入訪(fǎng)談等方式，對(duì)A縣農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，在干部群眾中發(fā)放了300份問(wèn)卷.從立法、執(zhí)法、司法、守法等方面分析A縣農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在的法律問(wèn)題。筆者在調(diào)研基礎(chǔ)之上經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究分析，形成了此次調(diào)研報(bào)告，以期從縣域農(nóng)村環(huán)境治理的角度，剖析農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)存在的問(wèn)題及其成因，提出破解縣域農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的應(yīng)對(duì)之策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；現(xiàn)狀調(diào)查；實(shí)證研究

一、調(diào)研樣本設(shè)計(jì)簡(jiǎn)介

本次調(diào)查問(wèn)卷共涉及24項(xiàng)指標(biāo)，其中4個(gè)指標(biāo)描述樣本基本情況，5個(gè)指標(biāo)描述環(huán)境污染狀況及影響因素，15個(gè)指標(biāo)描述農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)情況，包括立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)方面。調(diào)研方法采取非概率偶遇抽樣方法向10個(gè)樣本村居民發(fā)放“農(nóng)村環(huán)境狀況調(diào)查問(wèn)卷”300份，回收問(wèn)卷287份，其中有效問(wèn)卷270份。統(tǒng)計(jì)結(jié)果雖然不能推論整體，但可以大致反映整體情況。此外為驗(yàn)證研究結(jié)論的有效性，筆者專(zhuān)門(mén)走訪(fǎng)了10個(gè)行政村的主要負(fù)責(zé)人和部分村民，收集了一些訪(fǎng)談資料。

二、A縣農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)存在的問(wèn)題及原因分析

A縣地處蘇北，經(jīng)濟(jì)和文化水平較蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)有較大差距，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)情況也處于較低水平。近年來(lái)，江蘇省陸續(xù)出臺(tái)了《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（2004年修正）》、《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》（2016.12）、《江蘇省環(huán)境保護(hù)督察辦法》（2017.04）等地方性法規(guī)，這一系列法規(guī)的出臺(tái)對(duì)全省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)的建設(shè)起到了一定的推動(dòng)作用。但是，這類(lèi)法規(guī)沒(méi)有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條款，更未形成專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)范體系。此外，江蘇省農(nóng)村地區(qū)的大多環(huán)保執(zhí)法部門(mén)也缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)法時(shí)經(jīng)常遇到無(wú)法可依的狀況。總體來(lái)說(shuō)，正是因?yàn)榉ㄖ蔚穆浜髮?dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的漸趨惡化，具體而言，主要表現(xiàn)為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法不健全、執(zhí)法不完善、司法存漏洞、守法觀念弱四個(gè)方面。

（一）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法：空泛無(wú)力

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，76%以上的村民對(duì)《環(huán)保法》沒(méi)有了解，52%的村民表示對(duì)本村《村規(guī)民約》中是否含有環(huán)境保護(hù)內(nèi)容不了解，超過(guò)半數(shù)的村民不知道在環(huán)境保護(hù)范疇內(nèi)哪些行為合法，哪些行為違法。這表明農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法實(shí)施和立法群眾基礎(chǔ)工作比較薄弱，有待完善。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在立法缺失。迄今為止，中國(guó)一共制定了9部環(huán)境保護(hù)法律，這些法律只是為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)勾勒了界限和底線(xiàn)，其中專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的法律和條款幾乎是空白或者立法太過(guò)于原則性。（2）現(xiàn)有涉及到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)空而泛之，缺乏操作性。比如，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體、私營(yíng)等村辦民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)的破壞環(huán)境、造成環(huán)境污染的行為，缺乏有針對(duì)性的法律法規(guī)，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法可依。

（二）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法：界限模糊

調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，有68%的村民認(rèn)為現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員的工作態(tài)度及工作成效有待改進(jìn)。說(shuō)明我國(guó)急需通過(guò)健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度等措施，以突破農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的困境。

構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系，必須嚴(yán)格執(zhí)法加強(qiáng)環(huán)境管理，充分保障法律的執(zhí)行力。環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著極其重要的作用。由于針對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和破壞的法律法規(guī)的缺失，使執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法可依，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和部門(mén)，其效力和作用甚微。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)效力低，資金支持力度較小，在行政執(zhí)法過(guò)程中力不從心，加上一些行政機(jī)關(guān)中存在的普遍問(wèn)題，如執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)乃至綜合素質(zhì)低下，使得農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管乏力。

（三）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法：救濟(jì)乏力

為了解村民面對(duì)環(huán)境污染侵害時(shí)的反映，問(wèn)卷中設(shè)置了“當(dāng)您的居住地出現(xiàn)環(huán)境污染，并對(duì)您的生活造成影響，您的態(tài)度是？”這一指標(biāo)，設(shè)置了四個(gè)選項(xiàng)：A.無(wú)可奈何，聽(tīng)之任之；B.向居住地村鎮(zhèn)干部反映；C.撥打環(huán)保投訴電話(huà)；D.申請(qǐng)民事訴訟。52%的村民選擇了無(wú)可奈何，聽(tīng)之任之，20%的村民選擇了向鎮(zhèn)村干部反映，20%的村民選擇了撥打投訴電話(huà)，僅有不到8%的人選擇嘗試提請(qǐng)民事訴訟。在實(shí)地走訪(fǎng)過(guò)程中，有5%的村民表示如果環(huán)境污染問(wèn)題得不到解決，將向更上一級(jí)環(huán)保部門(mén)投訴，甚至求助于媒體曝光。在“對(duì)當(dāng)?shù)卣幚砦廴締?wèn)題的態(tài)度和力度評(píng)價(jià)如何”這一指標(biāo)中，僅有不到三分之一的村民對(duì)政府處理污染的態(tài)度表示滿(mǎn)意或者基本滿(mǎn)意。調(diào)查結(jié)果顯示了環(huán)境司法在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中的乏力局面。

（四）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)守法：觀念淡漠

在調(diào)研走訪(fǎng)過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)村民對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)守法積極性比較高。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)相對(duì)年輕、文化水平較高的群體對(duì)居住環(huán)境的要求更高，經(jīng)濟(jì)條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施較為全面的富裕村，村民保護(hù)環(huán)境的意愿更高，其中超過(guò)76%的村民表示愿意為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)自己的力量，甚至有不少村民自愿義務(wù)充當(dāng)環(huán)保員，真實(shí)體現(xiàn)了“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”這一社會(huì)現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)研，我們也發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律知識(shí)了解不足，具體而言體現(xiàn)在：（1）村干部的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較差。在調(diào)研過(guò)程中有村民反映，部分村干部對(duì)隨意焚燒垃圾、亂砍亂挖的行為熟視無(wú)睹。村干部對(duì)行政村的環(huán)境保護(hù)起到主導(dǎo)作用，如果他們沒(méi)有強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)將會(huì)直接影響村居環(huán)境保護(hù)工作的有效開(kāi)展。（2）村民對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)破壞的認(rèn)識(shí)了解不足。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，73%以上的村民對(duì)農(nóng)藥化肥的污染、生活垃圾的污染、畜禽養(yǎng)殖糞便污染等等認(rèn)識(shí)不足，另外村民更看重外在的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)潛在的環(huán)境污染認(rèn)識(shí)不足。他們認(rèn)為環(huán)境污染和生態(tài)破壞不會(huì)對(duì)他們的生活產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，62%以上的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題是因?yàn)檎芾聿簧?，政府是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。（3）村民缺乏維權(quán)意識(shí)。在走訪(fǎng)過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)不少村莊的垃圾傾倒點(diǎn)無(wú)人清理，簡(jiǎn)單一燒了事，常年濃煙不斷，有村民反映不僅僅是本村垃圾都倒在這里，而且源源不斷“輸入”外來(lái)垃圾。對(duì)于秸稈腐爛造成水體發(fā)黑發(fā)臭，大多數(shù)村民習(xí)以為常。對(duì)于上述這些不正常的現(xiàn)象，很少有村民想到維權(quán)。

三、完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的建議

（一）健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法體系，構(gòu)筑綠色發(fā)展制度性保障

首先，堅(jiān)定“生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”信念，堅(jiān)持綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，這是確保環(huán)境安全的底線(xiàn)。其次，多方聯(lián)動(dòng)，追究環(huán)境違法者的民事刑事責(zé)任。注重運(yùn)用刑事、民事、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段，加大懲治力度，提高違法成本，讓環(huán)境違法者付出應(yīng)有的代價(jià)。最后，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行國(guó)家已經(jīng)頒布的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律，并加快制定專(zhuān)門(mén)涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律，或者在修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中就農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題加以明確細(xì)化。

（二）完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系，樹(shù)立法律的權(quán)威性和威懾力

首先，理順行政執(zhí)法體制，明確各部門(mén)負(fù)責(zé)的環(huán)境職能，減少部門(mén)之間扯皮現(xiàn)象。建立健全執(zhí)法責(zé)任書(shū)，加大執(zhí)法力度，改善執(zhí)法環(huán)境，改變工作方式和作風(fēng)，從制度上消除執(zhí)法推諉腐敗現(xiàn)象。其次，實(shí)施環(huán)境保護(hù)考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，使之成為鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。將各鎮(zhèn)村的“一把手”作為直接責(zé)任人，層層落實(shí)下去，形成強(qiáng)有力的執(zhí)法程序機(jī)制。對(duì)于相關(guān)責(zé)任人在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的不作為現(xiàn)象，根據(jù)法律法規(guī)的條款規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究。再次，加大資金投入，著力提升環(huán)保執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。通過(guò)舉辦相關(guān)培訓(xùn)，定期對(duì)執(zhí)法人員的環(huán)保意識(shí)、法治意識(shí)和業(yè)務(wù)技能等方面進(jìn)行夯實(shí)提高，以提升其執(zhí)法的知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力。最后，完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，填補(bǔ)制度漏洞。再好的法律也會(huì)有漏洞和不足的地方，沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制，久而久之，就會(huì)使一些人鉆法律的空子，同時(shí)監(jiān)督機(jī)制還是保障環(huán)保執(zhí)法方向不偏不倚的必要條件。

（三）拓寬農(nóng)村環(huán)境司法渠道，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

首先，完善非訴訟救濟(jì)制度與實(shí)施機(jī)構(gòu)改革。建立健全村民調(diào)解委員會(huì)組織、民間環(huán)保委員會(huì)的調(diào)解功能；強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境糾紛解決過(guò)程中鄉(xiāng)政府功能；完善農(nóng)村環(huán)境糾紛行政處理制度等。其次，完善訴訟救濟(jì)制度。訴訟救濟(jì)則應(yīng)當(dāng)充分考慮到訴訟成本與訴訟技術(shù)的難度，在訴訟制度完善中考慮到農(nóng)民訴訟的便利性、訴訟費(fèi)用大小等因素，同時(shí)轉(zhuǎn)變法院在解決環(huán)境糾紛中的定位，在訴訟救濟(jì)中也要重視調(diào)解。推行構(gòu)建環(huán)保法庭，統(tǒng)一環(huán)境案件審判標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)推行各級(jí)法院開(kāi)展環(huán)境公益訴訟，完善農(nóng)村環(huán)境案件管轄爭(zhēng)議的解決對(duì)策，減免農(nóng)民訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。最后，理順?lè)窃V訟救濟(jì)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建非訴訟救濟(jì)和訴訟救濟(jì)之間的銜接制度。

（四）培育村民的環(huán)保法治意識(shí)，營(yíng)造崇尚法治的社會(huì)氛圍

首先，加強(qiáng)環(huán)境普法隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)村民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)普法教育是一個(gè)綜合而系統(tǒng)的工程，普法隊(duì)伍建設(shè)需要全社會(huì)的參與。根據(jù)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的需要，組織和指導(dǎo)農(nóng)村基層法律服務(wù)人員，為農(nóng)村干部群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)，保障農(nóng)民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其次，以民為本，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)紅線(xiàn)、種植養(yǎng)殖等工作均是既涉及生產(chǎn)力，又與環(huán)境資源利用息息相關(guān)的。在普法的過(guò)程中，要堅(jiān)定地站在村民的利益角度思考問(wèn)題，以相關(guān)的案例去解釋法律和普及法律，這樣才能事半功倍，實(shí)現(xiàn)普法效能。