論政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革的必要性

段成龍

摘 要 政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前我國保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重大課題，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。文章通過搜集、整理相關(guān)資料，在分析政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)代意義，以及當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡的主要表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，制定出政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革的策略。

關(guān)鍵詞 政策性金融機(jī)構(gòu) 結(jié)構(gòu)性失衡 表現(xiàn) 改革策略

一、引言

面對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革必須滿足當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體趨勢(shì)。而在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，我國政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)，其中管理體制方面、組織結(jié)構(gòu)方面、職能定位方面、績(jī)效評(píng)價(jià)方面問題突出。這不僅不利于政策性金融機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的作用也不能體現(xiàn)出來，政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革很有必要。

二、政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)代意義

政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革，是我國應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展必經(jīng)的途徑，也是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展不可或缺的動(dòng)力。政策性金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)并不是追求最大限度地獲利，而是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非營利性金融機(jī)構(gòu)，將其管理體制、組織結(jié)構(gòu)、職能定位、績(jī)效評(píng)價(jià)等多個(gè)方面進(jìn)行改革，不僅能夠保障我國宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也能保證我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)始終走在又好又快的發(fā)展道路上。

三、當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡的主要表現(xiàn)

（一）管理體制方面

我國政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了20多年的長(zhǎng)足發(fā)展，管理體制日趨完善，但是依然存在職能定位、業(yè)務(wù)邊界不清，立法滯后、管理機(jī)制不健全、風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不完整的狀況，這是當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)管理結(jié)構(gòu)失衡的主要體現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國家政策性金融機(jī)構(gòu)管理體制以“一站式”服務(wù)為中心，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)一管到底，無論是在職能定位、立法方面，還是在業(yè)務(wù)界限劃分、管理機(jī)制構(gòu)建上，政府是絕對(duì)主體，承擔(dān)著絕對(duì)管理職責(zé)。但是從我國政策性金融機(jī)構(gòu)的管理體制來看，政府的職責(zé)、義務(wù)未徹底明確，管理結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象明顯，由此也造成管理模式不清晰等問題的出現(xiàn)。

（二）組織結(jié)構(gòu)方面

當(dāng)前，從我國政策性金融機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)中可以看到，政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)非常簡(jiǎn)單明了。其中，包括政策性銀行（如國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)（如中小企業(yè)融資擔(dān)保公司等）、政策性投資基金（如珠西基金等）?？墒?，從西方發(fā)達(dá)國家政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，我國政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在明顯的不足，其中最為明顯的就是地區(qū)性政策性金融機(jī)構(gòu)存在明顯的不均衡現(xiàn)象。以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、西北部地區(qū)、東北部地區(qū)為例，前兩個(gè)地區(qū)有地域性國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并且分支機(jī)構(gòu)在各個(gè)省會(huì)都有入駐，而在西北和東北部地區(qū)，只有沈陽、大連、長(zhǎng)春設(shè)有國家開發(fā)銀行分支機(jī)構(gòu)，中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行并沒有分支機(jī)構(gòu)設(shè)立在省會(huì)城市。另外，在政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及政策性投資機(jī)構(gòu)方面，前兩個(gè)地區(qū)相對(duì)較多，而后兩個(gè)地區(qū)少之又少。這樣就造成了很難調(diào)控東南沿海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、西北部地區(qū)、東北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的問題，不利于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

（三）職能定位方面

不同的金融機(jī)構(gòu)其自身的職能定位也存在一定的不同，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的職能定位是以盈利最大化為目的，其職能定位為融資安全性、流動(dòng)性、效益性。合作性金融機(jī)構(gòu)也是以高盈利為目的，其職能定位為合作性和低風(fēng)險(xiǎn)性。而政策性金融機(jī)構(gòu)與前兩種金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作的目的上存在本質(zhì)區(qū)別，政策性金融機(jī)構(gòu)不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營目的，而是以全面貫徹金融政策、宏觀調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)為目的，其職能在于倡導(dǎo)性、選擇性、服務(wù)性、補(bǔ)充性這4個(gè)方面。就我國政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基本現(xiàn)狀來看，職能定位并沒有做到以上4個(gè)方面。原因在于隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，金融環(huán)境以及國家制定并出臺(tái)的相關(guān)金融政策正悄然改變，如果不能根據(jù)當(dāng)前金融環(huán)境以及國家所頒布的金融政策開展各方面的管理工作，管理工作依然停留在之前的層面上，那么必然造成政府按照政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成的事實(shí)來調(diào)整角色定位，導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，與商業(yè)性、合作性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)，政策性金融機(jī)構(gòu)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用也會(huì)逐漸消失。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)方面

政策性金融機(jī)構(gòu)是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)走上又好又快發(fā)展道路的重要推動(dòng)力，也是我國宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要調(diào)節(jié)器，政策性金融機(jī)構(gòu)能否健康運(yùn)行就成為關(guān)鍵中的關(guān)鍵。其間，確保政策性金融機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行的重要條件就是為之提供行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)。然而，從當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方面來看，構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)體系依然存在不健全的情況，政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式依然有很多漏洞。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在社會(huì)效益的評(píng)價(jià)方面，缺少客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)依據(jù)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)并不能客觀、公正地說明社會(huì)效益究竟如何，造成政策性金融機(jī)構(gòu)在未來發(fā)展中產(chǎn)生方向性的錯(cuò)誤。第二，主要的監(jiān)管部門往往將商業(yè)性、合作性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為重要的參考，甚至有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)只字不差，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)在政策性金融機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)中并不適用，也反映不出問題。面對(duì)我國政策性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與落實(shí)的基本現(xiàn)狀，不難看出這兩方面的問題會(huì)阻礙政策性金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

四、政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革的策略

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)我國政策性金融機(jī)構(gòu)的管理

就我國政策性金融機(jī)構(gòu)的總體運(yùn)行現(xiàn)狀來看，我國政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)置了監(jiān)事會(huì)，并且監(jiān)事會(huì)體現(xiàn)出了我國政策性金融機(jī)構(gòu)獨(dú)有的特征和優(yōu)勢(shì)，但管理體制依然非常煩瑣復(fù)雜。這不僅大大增加了我國政策性金融機(jī)構(gòu)的管理成本，同時(shí)在管理模式方面依然非常復(fù)雜煩瑣。為此，在我國政策性金融機(jī)構(gòu)的管理體制方面，不妨效仿英美等發(fā)達(dá)國家的做法，將國外委托代理的模式納入考慮的范圍內(nèi)。例如，在業(yè)務(wù)管理方面，我國政策性金融機(jī)構(gòu)在綜合性的服務(wù)和多樣化的服務(wù)手段方面依然缺少經(jīng)驗(yàn)，而西方發(fā)達(dá)國家的政策性金融機(jī)構(gòu)管理模式恰恰能夠彌補(bǔ)我國在這方面存在的不足。西方發(fā)達(dá)國家主要采取“一站式”服務(wù)的模式，這可以達(dá)到平衡我國政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)比重的目的。但是照搬這套管理模式顯然需要極高的成本，然而委托西方發(fā)達(dá)國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)我國政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，建立一套極為完善的管理體制，那么管理成本不僅可以大大降低，還可以在這一過程中吸取他國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。既做到我國政策性金融機(jī)構(gòu)的管理體制得到進(jìn)一步深化，又能為我國打造一整套屬于自己的政策性金融機(jī)構(gòu)體制提供極大的幫助。

（二）依托政策性金融制度來完善政策性金融機(jī)構(gòu)的組織體系

早在2003年，胡錦濤同志在黨的十六次全國代表大會(huì)中就已經(jīng)提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的觀點(diǎn)，這也正是“科學(xué)發(fā)展觀”的核心內(nèi)容所在。從科學(xué)發(fā)展觀層面分析，我國政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革是迫切的，是助推我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的動(dòng)力。只有認(rèn)識(shí)到這方面的重要性，我國政策性金融機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用才是可持續(xù)的。其間，政府相關(guān)管理部門必須依托政策性金融制度，將政策性金融機(jī)構(gòu)的組織體系進(jìn)行科學(xué)完善，根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的總體狀況，將政策性金融機(jī)構(gòu)的組織體系加以調(diào)整，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)宏觀目標(biāo)、微觀目標(biāo)、資源配置等方面形成不均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)，那么政府有關(guān)管理部門必須加以調(diào)節(jié)，確保政策性金融機(jī)構(gòu)的組織體系能夠平衡政策性金融。就當(dāng)前而言，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)依然存在發(fā)展不均衡的情況，東南沿海地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)較快，而東北部、西北部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)緩慢，出現(xiàn)當(dāng)前局面的主要原因就是政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用不夠全面，政策性金融制度并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。反觀世界發(fā)達(dá)國家，政策性金融制度匹配了合理的政策性機(jī)構(gòu)組織體系，各個(gè)分支機(jī)構(gòu)能夠針對(duì)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)作出調(diào)整，并且會(huì)針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度低于全國平均水平的領(lǐng)域在第一時(shí)間建立相對(duì)應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，以此確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。我國在政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革中，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，以保證政策性金融機(jī)構(gòu)能夠起到全面推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的作用。筆者認(rèn)為，針對(duì)我國西北部、東北部地區(qū)應(yīng)該建立一批地域性開發(fā)銀行、信貸銀行、社會(huì)保障銀行。在我國東南沿海地區(qū)、京津冀地區(qū)、中南地區(qū)等多個(gè)地區(qū)建立一批就業(yè)與創(chuàng)業(yè)銀行，以及住房信貸銀行等政策性銀行。另外，在各地區(qū)還應(yīng)該建立一批非銀行金融機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)和存款保險(xiǎn)企業(yè)等），由此才能讓我國政策性金融機(jī)構(gòu)的組織體系變得更加完善，為推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供保證。

（三）政府要進(jìn)一步強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位

就目前而言，我國有三家政策性銀行，分別是國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，這三家政策性銀行都是以全面貫徹國家經(jīng)濟(jì)政策為根本目標(biāo)，在特定的領(lǐng)域從事特定的業(yè)務(wù)，不以獲得利潤(rùn)為目的。國家開發(fā)銀行的定位是專業(yè)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，中國進(jìn)出口銀行的定位是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資發(fā)展與國際經(jīng)濟(jì)合作的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的定位是承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)。從職能定位的角度來看，三家政策性銀行已經(jīng)有了明確的職能定位，并且都有明顯的側(cè)重方向，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展起到了不可替代的作用。但從當(dāng)前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體趨勢(shì)和總體要求來看，在政策性金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革中，政府必須更進(jìn)一步強(qiáng)化以上金融機(jī)構(gòu)的職能定位。其間，政府既要緊抓政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性不放松，同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)政策性金融機(jī)構(gòu)的非競(jìng)爭(zhēng)性，從而將政策性金融機(jī)構(gòu)維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、有序、平穩(wěn)發(fā)展的職能發(fā)揮出來，這樣政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式才能滿足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求。

（四）政府有關(guān)部門要加大其支持力度和監(jiān)督考評(píng)的力度

我國政策性金融機(jī)構(gòu)所開展的業(yè)務(wù)都是代表著國家利益，所受理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都可以稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。既然如此，那么在政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，上至中央政府，下至各級(jí)地方政府就有義務(wù)為之提供一系列的支持，以及相應(yīng)的監(jiān)督考評(píng)。這樣既可以為政策性金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)提供大力支撐，也能夠?yàn)檎咝越鹑跈C(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革提供強(qiáng)有力的保障。各級(jí)政府提供的支持往往體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是法律、法規(guī)、政策方面的，政府針對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的債券發(fā)行、貸款業(yè)務(wù)等多個(gè)方面制定并出臺(tái)一系列保障性政策或刺激性政策，確保政策性金融機(jī)構(gòu)能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)。二是經(jīng)濟(jì)層面的，各級(jí)政府基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體狀況，適時(shí)為之提供國家信用支持，讓政策性金融機(jī)構(gòu)的資金穩(wěn)定性得到保證。三是行政層面的，中央政府適當(dāng)拓寬銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的權(quán)力行使范圍，為政策性金融機(jī)構(gòu)的健康運(yùn)作撐起一把保護(hù)傘。政府有關(guān)部門在加大監(jiān)督考評(píng)力度方面，應(yīng)做到四點(diǎn)：首先，要打造一套完整的績(jī)效考核體系，用于客觀、公正地評(píng)價(jià)政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的實(shí)際情況。其次，中央政府要聯(lián)合金融系統(tǒng)兩大重要組成部分，即財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)建立直接監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保政策性金融機(jī)構(gòu)組織體系、運(yùn)行狀態(tài)能夠保持理想狀態(tài)。再次，政府要不斷深化、完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確保政策性金融機(jī)構(gòu)能夠有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展起到保障作用。最后，要建立動(dòng)態(tài)信息反饋機(jī)制，確保財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)督考核中得出的結(jié)果能在第一時(shí)間反饋到政府部門，為政策性金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革提供更多可參考的意見和建議。

五、結(jié)語

政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)非常龐大而又系統(tǒng)的工程，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性改革還需要隨之進(jìn)行深入研究，從多個(gè)角度探求改革之路，進(jìn)而確保政策性金融機(jī)構(gòu)能夠更好地發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展發(fā)揮不可替代的服務(wù)作用。為此，還需要廣大學(xué)者從多個(gè)角度進(jìn)行更為深入的分析與研究，貢獻(xiàn)出自己的力量。

（作者單位為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行衡水分行）

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