美、英、澳科研經費審計觀

傅揚 霍霏 趙夏璐

摘要：目前，我國綜合國力日益強大，在科技水平決定著生產力發(fā)展水平的當代，科研事業(yè)的核心競爭力重要性不言而喻。國家和地方每年巨額的科研經費投入是否用到實處，是社會關注焦點之一。怎樣才能更好地實現審計的監(jiān)督管理和評價功能，切實提高科研經費的使用效率和效益，我國和發(fā)達國家之間還有一定的差距。文章研究和探討美國、英國、澳大利亞在科研經費審計方面的經驗做法，希望他山之石能為我用。

關鍵詞：科研經費；內部審計；外部審計；全過程審計；績效審計

科技是第一生產力，先進的科技則代表著核心的競爭力。進入21世紀以來，在科教興邦的全球化背景下，我國在逐年不斷提高對科學研究資金扶持力度的同時，也相應出臺了國家和地方科研管理等相關配套政策。完善和提高科研經費的分級、分項管理，落實各級科研經費撥款和管理部門的細化責任，是督促科研經費的合法、合規(guī)、合理使用，保障國家和地方科技創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略實施成效的重中之重。巨額的科研經費不單單在“量”上體現了納稅人的勞動付出和社會主義的財富積累，更是需要在“質”上轉化為更先進的生產力，從而為國家創(chuàng)造更大的收益。如何切實監(jiān)管好科研經費的實際使用，其重要性不言而喻。本文對美國、英國、澳大利亞在科研經費審計方面的經驗做法進行分析和探討，希望能對推動我國科研經費審計工作的改革創(chuàng)新，升華審計對科研經費使用的監(jiān)督管理和績效評價職能有良性的促進作用。

一、內部審計和外部審計相結合

在審計方式上，美國、英國和澳大利亞都已實現了科研經費審計由內部審計和外部審計相結合審計的方式，而具體的特色則突出表現在外部審計方面的側重和差異。

美國的科研經費外部審計主要由經過注冊并具備專業(yè)資質的注冊會計師團隊開展，具有代表性的如美國國家科學基金會（ US National Science Foundation ，NSF）。NSF在其內部設置了總監(jiān)察長辦公室（Office of Inspector General， OIG），OIG 可以委托注冊會計師開展科研經費審計。OIG 委托的注冊會計師審計側重于科研經費的財務收支審計，借助社會上具有資質的注冊會計師團隊所擁有的專業(yè)勝任能力和其作為第三方所體現出的可信賴的獨立性，進而有保障地開展標準的審計作業(yè)流程。上述借助外部審計的方式有利于彌補OIG自身內部審計力量方面不足的短板，從而保證了OIG所從事審計監(jiān)督管理工作的質量和提高了其社會公信力。

英國的科研經費外部審計主要由社會上獨立的審計組織或機構開展，其獨特之處在于英國的各級科研經費還要接受國家審計署的外部審計。英國政府所有的科研經費均要接受國家審計署的審計監(jiān)督，同時政府還委托相關中介機構、評審委員會對科研項目的實施進程狀況和科研經費的使用情況進行定期監(jiān)督和評審。

澳大利亞的科研經費外部審計主要由國家審計署來實施，也可以由各科研經費管理或撥款機構聘請社會第三方機構或專業(yè)人員來開展。澳大利亞國家審計署開展具有高度獨立性的的科研經費審計，采取的審計方式和具體的細化要求視各科研項目的差異化在側重點上有所區(qū)別。澳大利亞國家審計署對普通的科研機構和一般性的科研項目的科研經費審計按照通用的法定程序和標準規(guī)則進行常規(guī)性的抽查審計，對特定的科研機構和具有高度關注度或重要性的科研項目則開展不定期的重點專項審計。

二、實行全過程審計

在審計過程上，美國、英國和澳大利亞早已不拘泥于單純的事后審計，而是均實行了嚴格的事前審計和事中審計。各個國家的全過程審計均有其自身鮮明的特點。

美國在科研經費的審計上采取的是多維度、多層次的全方位模式。概括而言，美國的科研經費審計涉及到了不同的主體，也涵蓋到了不同的環(huán)節(jié)。小到民間各種形式舉辦的公司或者各級學校，大到國家層面上的美國財政部、美國科學技術政策辦公室、美國國家科學基金會，被審計對象的層級也擴展到了美國聯邦主體運行的各個方面。可以說，只要是涉及到科研經費撥款、科研經費使用、科研經費管理的組織和團隊，都納入到了科研經費審計的“全覆蓋”范圍。美國的科研經費審計非常追求實用性，例如通常會對科研經費使用過程中必不可少的采購業(yè)務進行重點的作業(yè)測試，按照標準審計流程對采購業(yè)務中的簽署、付款、驗收程序是否符合科研經費使用和管理的具體規(guī)定開展高度獨立性的審計。

英國則嚴格遵守最早可以追溯到1918 年的霍爾丹原則（Haldane Principle）?！盎魻柕ぴ瓌t”作為英國政府長期以來科研經費分配管理所遵循的正統(tǒng)觀念，可謂源遠流長、根深蒂固，一向被英國科學界視為神圣而不可侵犯的“金科玉律”，是英國“自由”科學界的民主象征。英國政府主張將更多的科研經費預算安排到能使社會經濟發(fā)展受益的研究領域，強調創(chuàng)新知識的轉移和科技成果的轉化，但所資助的具體科研項目的選擇和決定權通常由科學界，即實務的科學研究者掌握。英國國家稅收中用于科學研究的經費額度，整體科研經費預算方案及各級科學研究理事會、國家學術院和高教研究基金的總體科研經費分配以及國家科學研究重點的確定由國家政府部門把關，具體科學研究的項目立項和科研經費的個體細化分配則賦予科學家們高度的自由度和權限，由科學家們開展同行評議，公平競爭。在科研項目的立項和撥款階段通過專家間的內行評審進行優(yōu)勝劣汰，實質上是作為一種事前審計的方式，把研究意義不大、競爭性較弱的研究項目從源頭上做了風險規(guī)避，從而增加了對更有發(fā)展力的研究項目的關注度，從起點上對科研項目的實用性和科研經費的使用效率提供了保障。

澳大利亞對科研經費的審計運用信息化技術的審計手段已經非常普遍。由于澳大利亞非常強調國內各個機構之間的信息對接和授權共享，在科研項目的研究路徑、日常開展實況和經費流向方面，科研團隊、財務部門、審計部門之間一般不存在“信息孤島”的現象。得益于信息化審計手段的全過程覆蓋，審計可以游刃有余地對關鍵領域進行重點關注。例如資金往來交付過程的審計，重點對科研經費的收、付款，涉及供應商的選擇、設備物質的采購等環(huán)節(jié)進行審計。又如科研人力資源管理的審計，重點對科研人員工作量及成果轉化比例、科研和科研輔助人員工資狀況、科研人員到位及離職狀況等方面進行審計。

值得關注的是，由于美國、英國和澳大利亞在經費核算方面均實現了較高程度的精細化管理，幾乎杜絕了科研人員濫用科研經費的可能。結合其內部審計和外部審計契合度和專業(yè)化程度十分高，這在很大程度上保障了科研經費的專款專用。

三、注重績效審計

作為科研經費審計的最后階段，科研經費使用的績效評價是必不可少的。美國、英國、澳大利亞均將績效審計的評價結果作為政府向各類科研機構撥付科研經費的參考，同時對相關領域中專家的作用非常重視。在審計效果上，美國、英國、澳大利亞均建立了不同特點的科研經費績效評價體系。

美國是開展科研經費績效審計的先行者之一，至少可以追溯到20世紀90年代。具有標志性意義的事件是政策績效與結果法案（Government Performance and Results Act， GPRA）在1993年由美國國會官方頒發(fā)。作為政府意志的體現，績效評價的概念和制度以立法的形式得以明確，隨之科研項目開展及其經費使用管理情況的績效審計也有法可依，必須執(zhí)行。美國著重于綜合性較強的評價小組的構建，擁有一整套較為完善的由報告制度、聽證制度和審計制度組成的依據充分、職責明確的監(jiān)督體系。其中，科研經費審計是其重要的組成部分，美國國會、聯邦總審計署、各層級部門內部設立的監(jiān)督機構各盡其責，分工合作。

英國十分重視科研經費績效審計的內行參與度，評價小組的專業(yè)性很強，通常在其小組的人員結構中便可反映出區(qū)域涵蓋范圍、科研實施機構和高等學校的類型。通過利用專家評價小組的高質素工作來提高科研經費績效審計的質量，例如各層面的科學研究和管理政策是否貫徹落實，科研經費的分配撥付機制是否科學、公正、合理，科學研究開展的規(guī)模是否足夠、科研經費的撥付款項是否到位、科研成果的轉化是否及時，都是科研經費績效審計的重點內容。

澳大利亞為了保障科研經費預算編制與執(zhí)行的一致性，將科研經費審計工作的重心逐漸轉向對績效的審計。澳大利亞設立有專門的可從事科研經費績效審計的機構，其主要職能包含但不局限于提交財務審計報告和績效審計報告、提供基本標準線評測、進行良好行為規(guī)范范圍劃定等方面。由于開展科研經費的績效審計需要大量信息化的處理和進行專業(yè)性的評判，評價小組專家們的積極參與和幫助非常重要。

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（作者單位：華南農業(yè)大學審計處）