基于DPSIR概念框架的政府水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

張玲

摘要：結(jié)合當(dāng)前我國(guó)水環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，考慮目前我國(guó)水環(huán)境治理保護(hù)建設(shè)的實(shí)際，基于DPSIR概念框架，即驅(qū)動(dòng)力“D”—壓力“P”—狀態(tài)“S”—影響“I”—響應(yīng)“R”來(lái)構(gòu)建政府水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

Abstract： In combination with the current research on China's water environment assessment index system， considering the current reality of China's water environment protection， based on the DPSIR （drive-pressure-state-influence-responce）conceptual framework， a government water environment performance audit evaluation index system is built.

關(guān)鍵詞： 水環(huán)境；績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；DPSIR

Key words： water environment；performance audit；evaluation index system；DPSIR

中圖分類號(hào)：X82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）28-0025-03

1 我國(guó)水環(huán)境及績(jī)效審計(jì)簡(jiǎn)介

我國(guó)水資源短缺，屬于水質(zhì)型缺水國(guó)家。2017年全國(guó)人均水資源占有量?jī)H為2062.83立方米，僅為世界人均水平的四分之一。2016年流域地下水質(zhì)監(jiān)測(cè)井的水質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，較差監(jiān)測(cè)井占比為56.2%。先天性的水資源不足和后天的污染嚴(yán)重使得政府加大水環(huán)境保護(hù)力度。隨著環(huán)保資金投入力度的不斷加大，水環(huán)境保護(hù)治理的績(jī)效如何，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)已經(jīng)越來(lái)越成為我國(guó)環(huán)境審計(jì)的必然選擇。

2 水環(huán)境績(jī)效審計(jì)

水環(huán)境績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)，目前公認(rèn)的是“3E”審計(jì)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性?；谒h(huán)境的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方面，研究的學(xué)者較少?，F(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)中，大多是基于“PSR”概念框架來(lái)構(gòu)建水環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。例如，唐洋等學(xué)者從目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層三層關(guān)系來(lái)確定具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并以壓力-狀態(tài)-響應(yīng)的關(guān)系鏈條確定具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，分別構(gòu)建了政府和企業(yè)水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。還有的學(xué)者基于績(jī)效棱柱理論與PSR概念框架相結(jié)合，從準(zhǔn)則層面和要素層面，構(gòu)建水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此外有學(xué)者從財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、客戶、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)思維角度來(lái)構(gòu)建水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3 DPSR概念框架下的水環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路

DPSIR在環(huán)境系統(tǒng)中被廣泛用來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，它將評(píng)價(jià)指標(biāo)以因果關(guān)系劃分為驅(qū)動(dòng)力、壓力、狀態(tài)、影響、響應(yīng)的五類評(píng)價(jià)指標(biāo)，之后細(xì)分每個(gè)指標(biāo)層下的因素來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系。該模型最早是由加拿大統(tǒng)計(jì)提出的SR模型，之后聯(lián)合國(guó)經(jīng)合組織發(fā)展為PSR模型；聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)提出DSR模型之后，歐洲環(huán)境署綜合兩者提出DPSR概念框架并加以推廣。

水資源總量是一定的，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)水資源的需求量會(huì)呈現(xiàn)出逐漸增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這是水環(huán)境保護(hù)背后的驅(qū)動(dòng)力“P”。但是，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活產(chǎn)生的污染物會(huì)降低水環(huán)境的質(zhì)量，超過(guò)水環(huán)境的承載力會(huì)使水質(zhì)惡化，生產(chǎn)生活等人類活動(dòng)的有害物質(zhì)會(huì)對(duì)水環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生壓力“D”?；隍?qū)動(dòng)力以及壓力的影響作用，會(huì)使水資源的質(zhì)量產(chǎn)生變化，呈現(xiàn)出一定的狀態(tài)“C”。這種狀態(tài)變化會(huì)影響到人類的生產(chǎn)生活和可持續(xù)發(fā)展以及水生動(dòng)植物的生存繁衍“D”。面對(duì)壓力驅(qū)動(dòng)力下的水環(huán)境狀態(tài)對(duì)生態(tài)當(dāng)前和未來(lái)的影響作出相應(yīng)的決策行動(dòng)來(lái)響應(yīng)“R”。響應(yīng)結(jié)果反饋影響到壓力狀態(tài)影響指標(biāo)，經(jīng)由因果關(guān)系鏈條，不斷使水環(huán)境達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。那么，政府的各種行動(dòng)到底會(huì)對(duì)水環(huán)境產(chǎn)生怎樣的效果，投入到產(chǎn)出的過(guò)程中政府的績(jī)效怎樣？由此，基于“DPSIR”概念框架構(gòu)建水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)衡量政府績(jī)效，來(lái)豐富水環(huán)境指標(biāo)體系的研究。

4 水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

“DPSIR”概念框架下的水環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)體系模型如圖1所示。

4.1 驅(qū)動(dòng)力指標(biāo)

4.1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)

我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，不可避免的存在著犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象。水環(huán)境的污染破壞，主要是由經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)起主要推動(dòng)力，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)應(yīng)該作為水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的主要指標(biāo)之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)可以采用人均GDP，人均GDP的年增長(zhǎng)率，人均工業(yè)生產(chǎn)總值等來(lái)表示，而人均GDP對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)講應(yīng)最具有代表性。

4.1.2 資源指標(biāo)

資源指標(biāo)應(yīng)該是水環(huán)境中對(duì)資源消耗程度最具體現(xiàn)力的指標(biāo)。自然資源越是匱乏，政府越是有無(wú)形的壓力來(lái)加強(qiáng)相關(guān)資源的管理，包括制定政策加強(qiáng)保護(hù)和管理。在資源指標(biāo)方面，采用負(fù)荷分析法，以單位GDP水資源消耗量，人均水資源消耗量，單位GDP水資源消耗量增長(zhǎng)率等來(lái)表示。其中，單位GDP水資源消耗量增長(zhǎng)率應(yīng)該是最能體現(xiàn)政府的水環(huán)境治理績(jī)效。

4.1.3 人口指標(biāo)

人口增長(zhǎng)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)對(duì)資源需求的日益增長(zhǎng)。人類活動(dòng)會(huì)破壞水環(huán)境，可以用人口密度、人口年增長(zhǎng)率來(lái)表示人口指標(biāo)。本文認(rèn)為人口密度是一個(gè)較有代表性的指標(biāo)，可優(yōu)先采用。

4.2 壓力指標(biāo)

4.2.1 直接壓力

污染物具有富集效應(yīng)，超過(guò)了環(huán)境的承載力會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境破壞，基于水環(huán)境的保護(hù)和污染治理績(jī)效來(lái)講，最直接的壓力是排放污染物總量以及強(qiáng)度。針對(duì)于工業(yè)污水排放，最主要的污染物是COD（化學(xué)需氧量）和氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)。壓力絕對(duì)化衡量包括COD排放量，氨氮排放量?jī)身?xiàng)指標(biāo)，采用負(fù)荷分析法，增加工業(yè)企業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值污水排放量增長(zhǎng)率趨勢(shì)變化指標(biāo)表示來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的壓力。

4.2.2 間接壓力

農(nóng)藥化肥的過(guò)量使用，隨雨水進(jìn)入水體后會(huì)造成水體的富營(yíng)養(yǎng)化，年降雨量的變化會(huì)影響一個(gè)區(qū)域的地表水量和地下水量，生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”水的需求量變化會(huì)對(duì)水資源產(chǎn)生不同的需求。因此，采用農(nóng)藥使用量增長(zhǎng)率、化肥使用量增長(zhǎng)率、森林覆蓋率、“三生”用水量增長(zhǎng)率，人均需水量的增長(zhǎng)率等指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)間接壓力。

4.3 狀態(tài)指標(biāo)

4.3.1 環(huán)境狀態(tài)

在壓力驅(qū)動(dòng)力因素下，水環(huán)境中各種環(huán)境污染物的含量會(huì)有所變化。隨著對(duì)水環(huán)境的保護(hù)和治理力度的加大，會(huì)有更多的區(qū)域和水體得到更好的監(jiān)測(cè)治理。水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、河流水質(zhì)斷面在線監(jiān)測(cè)率、劣V類斷面比等指標(biāo)來(lái)反映水環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)指標(biāo)。

4.3.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀態(tài)

水環(huán)境的治理終極目的是為了人類的生產(chǎn)生活更有效率的進(jìn)行，選用城鎮(zhèn)居民對(duì)水環(huán)境治理的滿意度、人均水資源量增長(zhǎng)率指標(biāo)來(lái)反映與水環(huán)境相關(guān)的在經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀態(tài)的體現(xiàn)。

4.4 響應(yīng)指標(biāo)

4.4.1 政策

以上級(jí)政府的文件為標(biāo)準(zhǔn)，衡量下級(jí)政府的工作績(jī)效，這是政府審計(jì)人員開(kāi)展審計(jì)工作最有效的途徑。水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)部門(mén)規(guī)章，選取 “三同時(shí)”制度的執(zhí)行率、新建項(xiàng)目環(huán)評(píng)率、水環(huán)境保護(hù)和污染防治政策措施完成進(jìn)度等表示。

4.4.2 項(xiàng)目

項(xiàng)目的建設(shè)涉及大型污水處理設(shè)備、污水處理廠、中水處理站的建設(shè)，水環(huán)境是指水資源環(huán)境，河流的水域岸線，城市的輸水管網(wǎng)、飲用水的水源地等，這些都會(huì)對(duì)水質(zhì)以及人類的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。選取的指標(biāo)主要有工業(yè)聚集區(qū)污水處理設(shè)施在線監(jiān)測(cè)設(shè)備完善度、飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)完成率、納污坑塘綜合整治率等指標(biāo)。

4.4.3 資金

資金方面的指標(biāo)選取主要著重體現(xiàn)污水處理費(fèi)、排污費(fèi)的征收繳納以及項(xiàng)目建設(shè)的資金管理情況，選取得指標(biāo)主要有污水處理費(fèi)的欠征率、排污費(fèi)違規(guī)使用比率、違反“八項(xiàng)規(guī)定”的水污染防治資金的支出比例。

4.5 影響指標(biāo)

4.5.1 居民權(quán)益

水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的工程項(xiàng)目資金等的利用管理都會(huì)受到人民群眾的監(jiān)督，因此本文采用水環(huán)境問(wèn)題信訪次數(shù)以及水環(huán)境事故的發(fā)生次數(shù)來(lái)反映居民權(quán)益指標(biāo)。

4.5.2 生物生存狀況

從某種程度深講，水中生物的多樣性等指標(biāo)是水質(zhì)質(zhì)量好壞的最準(zhǔn)確和直接的表達(dá)，因此，魚(yú)類指數(shù)、生物多樣性指數(shù)等指標(biāo)來(lái)反映水環(huán)境質(zhì)量對(duì)生命體的影響。

5 結(jié)束語(yǔ)

本文基于DPSIR概念框架構(gòu)建了水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以DPSIR的五大類因素為一級(jí)指標(biāo)，劃分為12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和35個(gè)三級(jí)指標(biāo)。由于實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中項(xiàng)目情況差別，所以指標(biāo)要素應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的增減并合理的設(shè)置權(quán)重，以更恰當(dāng)?shù)倪M(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

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