對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用現(xiàn)狀與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的思考

孫為 劉煥禮 陳金枝

摘要：中央新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對(duì)干部選拔任用工作提出了新的要求。落實(shí)中央精神，深入了解當(dāng)前高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中的情況和問(wèn)題，防控高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防選人用人不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題意義重大。因此，結(jié)合問(wèn)卷調(diào)查，系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前高校干部選拔任用工作的特點(diǎn)，深入剖析存在的問(wèn)題和廉政風(fēng)險(xiǎn)，提出了構(gòu)建高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的意見(jiàn)建議。

關(guān)鍵詞：高校；領(lǐng)導(dǎo)干部；選拔任用；廉政風(fēng)險(xiǎn)；調(diào)查；思考

中圖分類(lèi)號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：10017836（2018）06015103

領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，選人用人上的不正之風(fēng)是腐敗滋生的重要源頭。高校加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，首要的任務(wù)就是做好干部選拔任用工作中的反腐倡廉建設(shè)。為預(yù)防選任用人腐敗，防控高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，本文在深入研究高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的現(xiàn)狀和廉政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的意見(jiàn)建議。

一、當(dāng)前高校干部選拔任用工作的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

為深入了解高校干部選任制度及執(zhí)行情況、決策干部選拔任用權(quán)力運(yùn)行的基本模式，本文對(duì)比分析了教育部所屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作，又以問(wèn)卷形式對(duì)北京市范圍內(nèi)高校的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作進(jìn)行調(diào)查，研究對(duì)象主要包括高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、組織部門(mén)負(fù)責(zé)人、黨辦（校辦）負(fù)責(zé)人、人事部門(mén)負(fù)責(zé)人、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人等。

1委任制仍然發(fā)揮著重要作用。《干部任用條例》[1]中規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行選任制、委任制，部分專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以實(shí)行聘任制。委任制是指由組織部門(mén)通過(guò)考察直接任命領(lǐng)導(dǎo)干部；聘任制是用人單位采取合同（契約）形式聘用領(lǐng)導(dǎo)干部；選任制是通過(guò)選舉方式確定任用對(duì)象[2]。在實(shí)際運(yùn)作中，委任制作為傳統(tǒng)的干部選拔任用形式，在高校干部選拔任用中起到了主導(dǎo)作用。據(jù)了解，對(duì)于選任制干部，一個(gè)經(jīng)常采取的做法是：選舉前通過(guò)個(gè)別提拔考察任命的方式，對(duì)干部崗位進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的磨合，獲得校內(nèi)的基本認(rèn)可后，再開(kāi)展選舉工作。對(duì)于聘任制干部，雖然有的高校明確對(duì)行政處級(jí)干部實(shí)行聘任制[3]，但僅僅是形式上的聘任，缺少對(duì)聘期的考核和合同管理，本質(zhì)上實(shí)行的還是委任制。

2公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗成為重要趨勢(shì)。公開(kāi)選拔面向社會(huì)進(jìn)行，競(jìng)爭(zhēng)上崗在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺，尤其是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)崗位出現(xiàn)空缺，高校內(nèi)部沒(méi)有合適人選時(shí)，實(shí)行公開(kāi)選拔。當(dāng)高校內(nèi)部符合資格條件人數(shù)較多且人選意見(jiàn)不易集中時(shí)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。2002年以來(lái)，高校對(duì)公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了有益探索。教育部在多所直屬高校中公開(kāi)選拔副校長(zhǎng)，部分高校拿出學(xué)院、研究院院長(zhǎng)職位和專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的職能部門(mén)處級(jí)崗位開(kāi)展公開(kāi)選拔[4]。此外，從問(wèn)卷調(diào)查中了解到的組織部門(mén)負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)可知，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)上崗，93.3%的高校在干部換屆中采用，80%的高校在個(gè)別提拔中采用，可見(jiàn)競(jìng)爭(zhēng)上崗已經(jīng)成為高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要方式?？傮w上，這兩種選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方式變得越來(lái)越重要和不可或缺，有助于拓寬選人的視野和渠道，打破領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的神秘感和封閉性，提高選人用人的公開(kāi)透明程度。

3決策規(guī)范程度和民主參與程度較高。從黨辦（校辦）負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)中可知，100%的高校能通過(guò)黨委常委會(huì)（全委會(huì)）集體決策干部選拔任用工作，97.5%的高校要求2/3以上成員參加，80%的高校以無(wú)記名投票形式表決，高校黨委決策領(lǐng)導(dǎo)干部任免事項(xiàng)在形式上比較規(guī)范。從組織部負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)中可知，參加機(jī)關(guān)職能部門(mén)中層干部民主推薦的范圍主要包括校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、相關(guān)部門(mén)成員、部門(mén)服務(wù)對(duì)象，參加院系領(lǐng)導(dǎo)班子成員民主推薦的范圍主要為校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、組織部門(mén)人員和學(xué)院教職工，這說(shuō)明高校在民主推薦過(guò)程中，注重采納被推薦人所在單位教職工和部門(mén)服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)，參加民主推薦的人員范圍較為合理。選拔任用過(guò)程中的決策規(guī)范化和民主化，為高校提高選人用人公信度和用人權(quán)力的正確行使提供了基本保障。

4選人用人權(quán)力過(guò)于集中。在北京地區(qū)高校中，75%的高校由黨委書(shū)記直接分管干部選拔任用工作，只有25%的高校由黨委副書(shū)記分管，“一把手”直接分管干部選拔任用工作比較普遍。黨委書(shū)記直接分管干部，具體參與動(dòng)議、民主推薦、考察等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作方案制定，必將導(dǎo)致干部選拔任用工作的全過(guò)程主要圍繞“一把手”的思路運(yùn)行操作，勢(shì)必造成選人用人權(quán)力集中在少數(shù)人手里，尤其是初始提名權(quán)集中在一把手手中，選誰(shuí)用誰(shuí)由少數(shù)人說(shuō)了算。因此，在干部選拔任用實(shí)際工作中往往容易出現(xiàn)：在擬提拔對(duì)象在民主推薦前，由主要領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)平時(shí)掌握的情況和印象甚至個(gè)人好惡框定人選，使得民主推薦和集體討論等工作程序“空轉(zhuǎn)”，集體決策、民主推薦成為“補(bǔ)票”手續(xù)和考察驗(yàn)證手段[5—6]。

5干部監(jiān)督工作還需加強(qiáng)。從紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)中可知，不同高校的紀(jì)委參與干部選拔任用工作的監(jiān)督的程度和方式不同，其中91.5%參與考察、50%參與資格審查、33%參與確定考察對(duì)象、30%參加醞釀或討論決定等環(huán)節(jié)、25%的參與民主推薦環(huán)節(jié)、60%在會(huì)議討論決定前書(shū)面征求紀(jì)委意見(jiàn)、40%在擬任公示前書(shū)面征求紀(jì)委意見(jiàn)?？梢?jiàn)，不同高校紀(jì)委對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督的做法差別較大，監(jiān)督的內(nèi)容不夠明確和規(guī)范，隨意性較大。從組織部門(mén)負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)中可知，不同高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的信息公開(kāi)程度也不同，基本都能公開(kāi)擬聘崗位、任職條件、最終任命決定等一般性信息，但對(duì)干部選拔任用工作的中間過(guò)程信息的公開(kāi)程度則參差不齊： 84%的高校公開(kāi)擬任人選基本情況、78%公開(kāi)擬考察人選、69%公開(kāi)競(jìng)聘報(bào)名情況、47%公開(kāi)校內(nèi)外公開(kāi)選拔報(bào)名情況、25%公開(kāi)民主推薦結(jié)果?？梢?jiàn)，對(duì)干部選拔任用的信息公開(kāi)工作，信息公開(kāi)透明度不夠，尤其是民主推薦結(jié)果的公開(kāi)有待規(guī)范和加強(qiáng)。

二、對(duì)高校干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)的總體分析

廉政風(fēng)險(xiǎn)指“公職人員憑借其所擁有的公共權(quán)力，在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中或日常生活中，出現(xiàn)謀求私利等腐敗行為的可能性或不確定性。”廉政風(fēng)險(xiǎn)不是腐敗行為，而是一種可能性，任何工作都有可能因制度不完善、監(jiān)督管理失當(dāng)以及自由裁量權(quán)過(guò)大等因素而產(chǎn)生腐敗，即在任何工作中都存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。為了系統(tǒng)把握高校選人用人工作中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，本文對(duì)北京各高校在推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理過(guò)程中查找的選人用人廉政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行了系統(tǒng)整理和歸納，對(duì)其危害性和成因進(jìn)行了深入分析。

1高校干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式。主要包括：民主推薦及訪談的范圍不合理，覆蓋面不夠大，存在拉票行為；對(duì)推薦人選資格審查不嚴(yán)，存在明顯問(wèn)題的仍列為考察對(duì)象。考察對(duì)象故意提供虛假信息或不實(shí)材料，考察人員接受考察對(duì)象的禮品、禮金或者有價(jià)證券，考察情況存在漏報(bào)、瞞報(bào)或者歪曲的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)之間醞釀溝通不充分，或考察對(duì)象的醞釀提名違反民主集中制原則，由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。會(huì)議討論決定干部任免，違反集體決策的規(guī)定，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)直接決定干部任免；與會(huì)人員不能充分地聽(tīng)取情況介紹和發(fā)表意見(jiàn)，由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，集體決策流于形式；對(duì)擬任人選的會(huì)議討論中出現(xiàn)明顯分歧、各方相持不下時(shí)，仍強(qiáng)行做出任免決定；擬任人選與參與決策的人員有親屬關(guān)系或利益關(guān)系，未嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

2高校干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)的危害性分析。利用干部人事任免的權(quán)力謀取私利的腐敗行為具有示范性和輻射性。對(duì)于通過(guò)違規(guī)和不正當(dāng)方式得到提拔的干部來(lái)說(shuō)，無(wú)論其自身能力素質(zhì)如何，其內(nèi)心中必定存在一種蔑視規(guī)則、崇拜權(quán)力的心理認(rèn)知。即使一開(kāi)始能夠認(rèn)真敬業(yè)，廉潔自律，做出工作成績(jī)，但隨著時(shí)間的推移，在自身的權(quán)力足夠大、外部約束足夠弱的條件下，很可能會(huì)自己有了用人權(quán)時(shí)同樣會(huì)賣(mài)官鬻爵、以權(quán)謀私。用人腐敗一旦成風(fēng)，就會(huì)形成一種負(fù)面激勵(lì)，即：能否得到提拔首先不是看能力素質(zhì)和人品，而是看與上級(jí)的個(gè)人關(guān)系以及所謂“公關(guān)能力”，一來(lái)會(huì)使得兢兢業(yè)業(yè)做事卻不會(huì)迎合上級(jí)的“老實(shí)人”吃虧，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果；二來(lái)會(huì)在上下級(jí)之間形成一種不正常的人身依附或利益共同體關(guān)系，進(jìn)而為群體性腐敗提供合適的土壤，大大降低腐敗成本，增加預(yù)防和懲治腐敗的難度。最終，用人腐敗發(fā)展下去必然形成權(quán)力壟斷，堵塞各類(lèi)人才的正常發(fā)展之路，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，損害干群關(guān)系，激化社會(huì)矛盾，形成“信權(quán)不信法”的危險(xiǎn)的社會(huì)心理預(yù)期，透支黨和政府的公信力，嚴(yán)重破壞社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3高校干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析。高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的法規(guī)制度規(guī)定得很明確很細(xì)致，但在實(shí)際操作中，由于缺乏將制度嚴(yán)格落實(shí)到位的保障機(jī)制，使得黨管干部原則異化為“一把手”管干部，用人權(quán)過(guò)分集中、封閉運(yùn)行。群眾監(jiān)督?jīng)]有真正落實(shí)到位，對(duì)群眾參與監(jiān)督干部選任工作的組織發(fā)動(dòng)和引導(dǎo)不夠。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)干部選拔任用的監(jiān)督，存在重程序、輕內(nèi)涵的普遍現(xiàn)象。此外，由于高校很少出現(xiàn)由于選人用人失誤或買(mǎi)官賣(mài)官而被查處的案例，這也會(huì)導(dǎo)致腐敗成本降低，跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官等腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。

三、防控高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議要構(gòu)建高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，就應(yīng)該優(yōu)化選任用人制度，改進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作程序，用權(quán)力分解及合理配置的方法消除用人權(quán)的集權(quán)化弊病，同時(shí)必須加強(qiáng)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制建設(shè)，提高用人腐敗的代價(jià)。

1優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度體系。高校要樹(shù)立按制度管權(quán)、管事、管人的基本理念，按照“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行”[1]的要求，做好選人用人制度體系建設(shè)。學(xué)校層面的制度建設(shè)必須首先符合上級(jí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作相關(guān)的制度法規(guī)。高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的制度應(yīng)該從操作層面全面而具體地確定干部任用工作的操作規(guī)范，并做好信息公開(kāi)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等配套制度建設(shè)。此外，在開(kāi)展制度建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)廣泛聽(tīng)取領(lǐng)導(dǎo)班子成員、組織人事、黨政辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察以及教職工的意見(jiàn)。

2優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作的權(quán)力結(jié)構(gòu)。要在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，將高校的選人用人權(quán)在校黨委和組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)之間適當(dāng)分解，確定工作規(guī)程，構(gòu)成左右、上下相互監(jiān)督和制約的權(quán)力格局，使得每個(gè)人都不可能獨(dú)自行使干部任免權(quán)，只有當(dāng)每個(gè)人都正確行使權(quán)力時(shí)，才能完成一次干部選拔任用工作，避免選人用人程序“空轉(zhuǎn)”。黨委書(shū)記不能直接分管干部工作，可以由黨委副書(shū)記分管，書(shū)記負(fù)責(zé)監(jiān)督，避免用人權(quán)的過(guò)分集中。組織部門(mén)能按規(guī)定獨(dú)立擬定工作方案，開(kāi)展民主推薦、考察、公示、執(zhí)行任職決定等工作。學(xué)校黨委討論決定干部任免事項(xiàng)實(shí)行“一把手”末位表態(tài)制，以不記名投票形式表決，保證班子成員具有同等權(quán)力，克服副職領(lǐng)導(dǎo)礙于情面不敢表達(dá)真實(shí)想法，會(huì)議易被作風(fēng)強(qiáng)硬的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)操縱的弊病。

3優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用程序。首先規(guī)范動(dòng)議這個(gè)選人用人首要環(huán)節(jié)，明確動(dòng)議環(huán)節(jié)操作程序、醞釀范圍、方案確定和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。將民主推薦作為選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大民主推薦的群眾參與面，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人提名應(yīng)書(shū)面填寫(xiě)提名表并備案存檔。將公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗作為干部任用工作的常規(guī)模式固定下來(lái)，合理確定選拔職位、數(shù)量和范圍，嚴(yán)格資格審核，嚴(yán)格考察把關(guān)，同時(shí)防止簡(jiǎn)單地以分取人。實(shí)行差額考察，強(qiáng)化選拔過(guò)程的開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性。實(shí)行高校干部選拔任用紀(jì)實(shí)制度，全過(guò)程記錄動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定、任職等規(guī)定動(dòng)作和一些特殊情況和重要情況，比如組織推薦提名對(duì)象直接被確定為考察對(duì)象的情況、領(lǐng)導(dǎo)干部署名推薦的情況、黨委討論決定意見(jiàn)不一致的情況等[7]，為監(jiān)督問(wèn)責(zé)提供基本條件。

4優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用監(jiān)督機(jī)制。規(guī)范同體監(jiān)督，黨委全體成員有權(quán)對(duì)推薦、提名、考察、醞釀、決定、公示等進(jìn)行日常監(jiān)督，黨委組織部門(mén)應(yīng)按有關(guān)規(guī)定就干部任用工作的有關(guān)事項(xiàng)向上級(jí)組織人事部門(mén)報(bào)告或請(qǐng)示，嚴(yán)格執(zhí)行干部選拔任用工作面向全委會(huì)的“一報(bào)告兩評(píng)議”制度。強(qiáng)化異體監(jiān)督，高校紀(jì)委按有關(guān)規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)校黨委和組織部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的全過(guò)程進(jìn)行合規(guī)性審查。推進(jìn)信息公開(kāi)，按照“公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為特例”原則，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作相關(guān)信息，加強(qiáng)民主推薦結(jié)果、民主測(cè)評(píng)成績(jī)、考察人選確定等公開(kāi)，還可以邀請(qǐng)教職工代表列席干部任用工作的相關(guān)會(huì)議，保證教職工的知情權(quán)，接受師生員工的監(jiān)督。

5優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制。要暢通干部任用工作的舉報(bào)和申訴渠道，建立組織部門(mén)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)為主的干部監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)有關(guān)信息及時(shí)溝通，及時(shí)排查和處理干部任用工作中的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。劃清干部選拔任用工作各環(huán)節(jié)的權(quán)力和責(zé)任，防止集體決策變?yōu)闊o(wú)人擔(dān)責(zé)。完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作問(wèn)責(zé)制度，對(duì)出現(xiàn)的“帶病提拔”、突擊提拔、違規(guī)破格提拔等違規(guī)用人問(wèn)題進(jìn)行倒查，按規(guī)定追究責(zé)任，若涉及“一把手”還需上級(jí)部門(mén)做出問(wèn)責(zé)決定。

以上五個(gè)方面以制度建設(shè)為支撐，以權(quán)力制約為核心，以監(jiān)督問(wèn)責(zé)為保障，互相支撐、互為補(bǔ)充，是優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機(jī)制，防止選人用人問(wèn)題和廉政風(fēng)險(xiǎn)的具體舉措。

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