濰坊市新型城鎮(zhèn)化過程中存在問題及對策研究①

冀香芬

摘 要：濰坊市新型城鎮(zhèn)化過程中存在諸多問題，必須推動戶籍制度改革，深化土地、住房制度改革，完善各項配套措施，推動以人為核心的城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 土地改革 戶籍制度改革

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）08（b）-137-02

近年來，濰坊市新型城鎮(zhèn)化工作取得很大進展，推行“海城河”發(fā)展戰(zhàn)略，實施“突破濱海、提升市區(qū)、開發(fā)兩河”三大戰(zhàn)略，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.15%，年均提高2個百分點。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展在項目推進和細節(jié)提升上取得顯著成效。但在宏觀管理和配套設(shè)施等方面還存在諸多問題。

1 濰坊市新型城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題

（1）城鎮(zhèn)化率偏低。2016年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到62.2%，濰坊市常住人口城鎮(zhèn)化率58.15%，低于東部地區(qū)平均城鎮(zhèn)化率，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更低，約為40%左右。據(jù)本次走訪調(diào)查統(tǒng)計，在一些富裕的縣市區(qū)，如壽光、青州等已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民在縣里買房并居家遷往市區(qū)生活。在20～40歲這一年齡階段的比例已高達50%。還有10%左右在市區(qū)買房工作，但未定居，孩子還在老家由老人看管。如何讓這部分人實現(xiàn)真正的市民化，落戶城鎮(zhèn)是濰坊市現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過程中首先要考慮的問題。

（2）城鎮(zhèn)化過程中配套措施不完善。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本。農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。政府要給農(nóng)民工提供就業(yè)崗位，讓他們能在城市穩(wěn)定生活，享受同等的基本公共服務(wù)。目前的現(xiàn)實是進城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在教育醫(yī)療以及住房保障的待遇差距較大。目前農(nóng)民工子女在公立學(xué)校就讀率不足20%，農(nóng)民工社保參保率不足30%。80%～90%的農(nóng)民工從事服務(wù)員、建筑工人、快遞等低薪低附加值的工作崗位。農(nóng)民工子女的教育問題、社會保障以及農(nóng)民工的居住保障都是社會公共服務(wù)的問題，是濰坊市在推進城鎮(zhèn)化進程中必須要考慮的問題。

（3）缺乏土地改革配套措施。推進城鎮(zhèn)化的一大難題就是農(nóng)村土地改革。1978年安徽省鳳陽縣小崗村包產(chǎn)到戶拉開了中國土地改革的序幕，2008年，當(dāng)時中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》“，土地流轉(zhuǎn)”成為此輪改革的主題。據(jù)本次調(diào)查走訪，有接近90%的已購房農(nóng)民不愿落戶城市。他們擔(dān)心將戶籍遷離農(nóng)村后沒有退路，萬一找不到工作沒有保障還不如留下土地種莊稼。這種擔(dān)心不是沒有道理應(yīng)該引起市政府的重視。在土地改革試點方面，很多地方政府的做法為我們提供了有益的借鑒：重慶的地票式交易、成都土地流轉(zhuǎn)、廣東佛山的股權(quán)分紅、天津宅基地換房等。如何保護農(nóng)民權(quán)益不受損，使農(nóng)村用地跟城市用地做到同地、同權(quán)、同價是現(xiàn)階段要著力解決的問題。

2 濰坊市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策與建議

2.1 推動戶籍制度改革，著力提高戶籍人口的城鎮(zhèn)化率

濰坊市常住人口城鎮(zhèn)化率58.15%，低于東部地區(qū)平均62.2%城鎮(zhèn)化率。新型城鎮(zhèn)化必須要考慮戶籍制度改革，戶籍改革的難點在于與城市戶口相掛鉤的利益太多，社保、就業(yè)、子女受教育的機會等進城農(nóng)民很難同步獲得。據(jù)本次走訪調(diào)查樣本統(tǒng)計，全市進城農(nóng)民工中只有不到10%通過買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口。農(nóng)民工由于戶籍限制不能享受城市居民同等待遇，戶籍制度已成為城鄉(xiāng)之間的壁壘。打破戶籍是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，濰坊市政府可以借鑒其他城市有益經(jīng)驗，推動戶籍制度改革。第一步建立居住證制度，這一步目前已完成，實施居住證制度，讓農(nóng)民工在子女就學(xué)社會保障技能培訓(xùn)，醫(yī)療養(yǎng)老等方面實現(xiàn)機會均等。第二步要解決居住證怎么向戶籍轉(zhuǎn)換，這一步有難度，可以考慮采用積分政策等優(yōu)先把長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

2.2 完善各項配套措施，推動以人為核心的城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化進程中要盡快推進社會保障體系建設(shè)，完善就業(yè)、培訓(xùn)、醫(yī)療、社保、子女教育等各方面配套措施，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。據(jù)本次走訪調(diào)查顯示：80%的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校，社保參保率不足30%。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工納入住房保障對象。如何使更多進城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實現(xiàn)異地升學(xué)，增加社保參保比率，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。完善各項改革配套措施是當(dāng)務(wù)之急。

2.3 深化土地、住房制度改革，走出城鎮(zhèn)化進程中的深水區(qū)

目前的城鎮(zhèn)化進程已進入深水區(qū)，涉及到各方面錯綜復(fù)雜的利益，如何權(quán)衡決策考驗管理層的智慧，必須要做好頂層設(shè)計。城鎮(zhèn)化涉及到土地改革、戶籍改革、社保、教育、醫(yī)療、住房等方方面面，牽一發(fā)而動全身，但其中重中之重自然是土地改革。土地流轉(zhuǎn)乃大勢所趨，深化農(nóng)村土地改革將是走出城鎮(zhèn)化進程中深水區(qū)的唯一途徑。

隨著土地制度改革的推進，首先解決的問題是征地制度問題。改革征地制度，完善被征用地農(nóng)民的保障機制，需要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證。這一步已完成，過去五年濰坊市完成轄區(qū)內(nèi)所有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作?，F(xiàn)在要做的是三點：第一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。承包地土地流轉(zhuǎn)非常重要，一方面可以促進土地規(guī)模經(jīng)營，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供條件；另一方面可以轉(zhuǎn)移剩余勞動力，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供人力支撐?，F(xiàn)在的問題是實踐中如何讓土地的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)的具體操作模式和配套政策還有待建立、完善；第二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市程序、權(quán)利價格問題以及出租租賃股權(quán)的轉(zhuǎn)換，這一點中央層面改革的力度越來越大。2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2015年3月，國土資源部公布了農(nóng)村土地制度改革首批試點名單。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項改革分別在全國33個縣市區(qū)進行試點。2017年8月，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市將開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。到2021年底，要在試點城市成功運營一批集體租賃住房項目，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供支撐；第三是宅基地問題。對宅基地如何實現(xiàn)有效的再配置再流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵問題。對于宅基地上面的住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓有沒有法律效力，以及程序問題，都迫切需要解決。這些目前在各地已經(jīng)開始探索試驗。農(nóng)村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功?？梢哉f這不僅僅關(guān)系著農(nóng)民的收入，更關(guān)系中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的未來。

本屆政府專門強調(diào)房地產(chǎn)的去庫存?，F(xiàn)在的住房存量很大，如何消化是個難題。強調(diào)滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點。但目前的現(xiàn)實是買得起的大都已經(jīng)買了，沒買的也買不起。據(jù)走訪調(diào)查顯示：在一些富裕的縣市區(qū)，如壽光、青州等在20～40歲這一年齡階段在城區(qū)購房的比例已高達50%。目前大多數(shù)打工農(nóng)民群體幾乎買不起住房。因此，建立足夠并舉的住房保障制度可以考慮把公租房擴大到?jīng)]有固定市區(qū)戶籍的農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口。另外，對于如何發(fā)展房屋租賃市場，可以考慮，房地產(chǎn)企業(yè)有銷售商品房批量轉(zhuǎn)化為租賃人住房，目前濰坊也已在試點。根據(jù)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房。承租人可按照國家有關(guān)規(guī)定憑登記備案的住房租賃合同依法申領(lǐng)居住證，享受規(guī)定的基本公共服務(wù)。試點如果成功，住房制度改革將會為我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來不可估量的影響。

3 結(jié)語

本文濰坊市新型城鎮(zhèn)化過程中存在諸多問題，諸如城鎮(zhèn)化率偏低，城鎮(zhèn)化過程中配套措施不完善，缺乏土地改革配套措施。提出濰坊市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策，必須推動戶籍制度改革，深化土地、住房制度改革，完善各項配套措施，推動以人為核心的城鎮(zhèn)化。

參考文獻

[1] 濰坊市政府工作報告[R].2017-04-12.

[2] 王秀燕.推進新型城鎮(zhèn)化的幾點思考[J].中文信息，2014（9）.

①基金項目：2017年度濰坊市社會科學(xué)規(guī)劃重點研究課題《新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的研究——以濰坊市為例》濰社科學(xué)術(shù)委發(fā)[2017]2號部分研究成果。