績效審計評估視角下的金融精準(zhǔn)扶貧研究

諶爭勇

[摘要]金融精準(zhǔn)扶貧對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的戰(zhàn)略意義。本文以國家級貧困縣安化縣為例，對金融精準(zhǔn)扶貧進行了績效審計評估，深入了解金融精準(zhǔn)扶貧工作開展的現(xiàn)狀，充分挖掘金融精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題，有的放矢地提出優(yōu)化金融精準(zhǔn)扶貧的路徑。

[關(guān)鍵詞]金融 精準(zhǔn)扶貧 績效審計 優(yōu)化路徑

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視“精準(zhǔn)扶貧”各項工作，尤其是金融支持精準(zhǔn)扶貧作為“精準(zhǔn)扶貧”統(tǒng)籌規(guī)劃中的重要組成部分，肩負著扶貧資金的籌措、劃撥和落實以及各項金融服務(wù)優(yōu)化的重任，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的戰(zhàn)略意義。為深入了解金融精準(zhǔn)扶貧工作開展的現(xiàn)狀，充分挖掘金融精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題，中國人民銀行益陽市中心支行（以下簡稱益陽中支）對國家級貧困縣安化縣的金融精準(zhǔn)扶貧工作進行了績效審計評估。

一、安化縣金融精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

（一）謀劃實施服務(wù)站點“廣延伸”工程，服務(wù)站點幫扶的支撐度明顯提升

益陽中支制定了金融扶貧服務(wù)站建設(shè)督導(dǎo)方案，并對第一、二批金融扶貧服務(wù)站建設(shè)進行了現(xiàn)場督查，要求安化縣各金融機構(gòu)按照金融扶貧服務(wù)站的“八有標(biāo)準(zhǔn)”開展建站工作，確保服務(wù)站發(fā)揮融資信息溝通、借貸雙方聯(lián)系、金融政策宣傳、金融資源落地等全方位服務(wù)功能。推動金融扶貧服務(wù)站、助農(nóng)取款服務(wù)點和電商服務(wù)站“三站融合共建”工作，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品原料購買、融資、銷售的一站式服務(wù)。目前，安化縣貧困村已全部建成金融扶貧服務(wù)站。

（二）謀劃實施政金融合“政策池”工程，扶貧政策幫扶的融合度明顯提升

益陽中支率先在全省開啟安化縣金融精準(zhǔn)扶貧示范縣創(chuàng)建工作，幫助安化縣制定創(chuàng)建工作方案，建立縣級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，財政局、扶貧辦、人民銀行和金融機構(gòu)負責(zé)人共同參與的聯(lián)席會議制度。積極向上級行申請扶貧再貸款等貨幣政策工具，匯聚政府及有關(guān)部門扶貧政策，推動統(tǒng)籌安排各類財政性獎補資金，充分發(fā)揮貸款政策工具和各級各部門扶貧政策“1+N”政策組合的撬動作用。向安化縣投放扶貧再貸款，推動建立風(fēng)險補償金和保證金，落實扶貧小額信貸配套風(fēng)險補償金，并對扶貧小額信貸給予全額貼息，為特色產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)貸款建立風(fēng)險補償金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，妥善解決了產(chǎn)業(yè)貸款無抵押物的融資難問題。

（三）謀劃實施產(chǎn)業(yè)富民“強特色”工程，產(chǎn)業(yè)幫扶的承載度明顯提升

結(jié)合安化縣區(qū)位因素及特色資源，對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠較好的黑茶、木材加工、種養(yǎng)殖、中藥材等產(chǎn)業(yè)進行重點支持。以安化黑茶等特色產(chǎn)業(yè)為突破口，創(chuàng)建扶貧再貸款示范點，通過“名單式”管理機制幫扶貧困戶。采取“公司（龍頭企業(yè)）+協(xié)會（基地）+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化模式運作，帶動安化縣及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶種植茶葉，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每戶增收2萬元以上。

（四）謀劃實施普惠金融“促實效”工程，普惠金融幫扶的普及度明顯提升

按照“央行牽頭，部門聯(lián)動，多方參與”的原則，構(gòu)筑全方位、多層次、寬領(lǐng)域的“大宣傳”工作格局，選取多個金融扶貧服務(wù)站，采取多種方式開展“金融扶貧宣傳推進月”活動，宣傳解讀金融扶貧政策、扶貧開發(fā)典型，營造濃厚的金融扶貧氛圍。由人民銀行和商業(yè)銀行的專家為服務(wù)站站長解讀金融扶貧服務(wù)站職能、金融支持特色產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困地區(qū)信用體系建設(shè)、扶貧小額信貸等政策內(nèi)容和相關(guān)知識。發(fā)揮金融扶貧服務(wù)站助農(nóng)取款功能，推進網(wǎng)上支付、移動支付等新型電子支付方式和轉(zhuǎn)賬、刷卡消費、小額取現(xiàn)等基礎(chǔ)金融服務(wù)向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，提高金融服務(wù)的可及性和可得性，縣域支付環(huán)境得到完善。全面推廣農(nóng)村信用體系建設(shè)“小淹模式”，構(gòu)建“創(chuàng)新驅(qū)動+服務(wù)主動+獎懲推動”的建設(shè)體系，推動全縣涉農(nóng)金融機構(gòu)建立健全貧困農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用信息檔案，縣域信用體系建設(shè)初見成效。

（五）謀劃實施信貸投放“提增速”工程，信貸資金幫扶的滿足度明顯提升

從提高扶貧信貸投入、降低扶貧貸款融資成本入手，推動建檔立卡貧困戶貸款、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷貸款等扶貧產(chǎn)品的發(fā)展，并通過扶貧再貸款、“窗口指導(dǎo)”等手段確保金融機構(gòu)的扶貧貸款利率低于全縣平均利率水平。

（六）謀劃實施金融體系“全動員”工程，金融服務(wù)幫扶的參與度明顯提升

推動全縣各金融機構(gòu)參與金融扶貧服務(wù)站建設(shè)，并開展扶貧信貸投放和產(chǎn)品創(chuàng)新。開發(fā)出多款適合貧困地區(qū)的融資產(chǎn)品，如“企融通”“助保貸”“倉樂通”“互惠貸”“小水電模式化經(jīng)營”等。強化“大金融”的服務(wù)效能，發(fā)揮證券、保險的扶貧作用，支持已上市的企業(yè)利用公司債、定向增發(fā)、配股等方式進行再融資，加強直接融資的扶貧作用。

二、目前金融精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題

（一）銀行經(jīng)營逐利性與扶貧攻堅公益性的不匹配

追逐利潤實現(xiàn)效益最大化是商業(yè)銀行作為企業(yè)的本性使然，這就使得商業(yè)銀行將信貸支持重點基本鎖定在實力較強、經(jīng)營效益較好的企業(yè)和行業(yè)。而精準(zhǔn)扶貧支持的重點是發(fā)展能力脆弱的貧困戶，強調(diào)的是社會公益性，貸款對象分散，貸款筆數(shù)多，單筆額度小，導(dǎo)致貸款平均成本高，風(fēng)險也高，且扶貧貸款一般只能實行基準(zhǔn)利率，在高資金成本、高風(fēng)險與低貸款利率“兩高一低”的三重壓力下，金融扶貧貸款往往是微利甚至虧本，這與商業(yè)銀行的逐利性與風(fēng)險偏好大相徑庭。同時，銀監(jiān)部門對商業(yè)銀行的各項監(jiān)管指標(biāo)嚴格，人事處罰條例明晰，但對于精準(zhǔn)扶貧貸款卻沒有明確的風(fēng)險補償和人事免責(zé)條例，大大弱化了金融精準(zhǔn)扶貧的積極性。

（二）信貸資金集聚性與扶貧資金分散性的不匹配

商業(yè)銀行具有較強的資金調(diào)劑以及信息甄別和信用審查能力，能夠比較準(zhǔn)確地把握產(chǎn)業(yè)活動和地區(qū)經(jīng)濟活動的實際，對其他社會資金和民營資本具有相當(dāng)程度的“誘導(dǎo)效應(yīng)”，信貸資金集聚性特征非常明顯。而目前扶貧資金的管理分散于財政、扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、糧食、科技等多個部門，導(dǎo)致專項扶貧資金分散，下達渠道不一，資金利用方式和效益都有待提高。而且在資金投向上，主要以解決困難群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、低保、改善基本生活條件等為主，“輸血”特征較強，造血功能較弱。在投入方式上，多以分散到村到戶到人的方式，難以形成規(guī)模優(yōu)勢，資金使用整體效益不高，帶動力不強，難以吸引金融機構(gòu)在貧困地區(qū)加大投入，發(fā)揮銀行信貸資金在扶貧攻堅中的乘數(shù)效應(yīng)，缺乏配套的機制和措施。

（三）保障機制缺陷性與扶貧對象弱質(zhì)性的不匹配

一是風(fēng)險保障難。商業(yè)性保險公司在缺乏政府補貼的情況下無意愿涉足農(nóng)村市場，加之農(nóng)業(yè)保險因農(nóng)民風(fēng)險意識不強、交易成本高、補償范圍認定較難、重大自然災(zāi)害補償難等問題發(fā)展不理想，農(nóng)業(yè)保險的保障作用不能充分發(fā)揮，這在一定程度上影響了涉農(nóng)貸款的發(fā)放。據(jù)調(diào)查，目前在安化縣只有人保財險與中華聯(lián)合財險等4家保險公司開辦了政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。二是貸款追償難。近年來，安化縣信用體系建設(shè)不斷完善，但由于歷史遺留問題和區(qū)位因素等多方面原因，安化縣金融生態(tài)環(huán)境仍有待進一步優(yōu)化，銀行在處置抵押資產(chǎn)的過程中普遍面臨資產(chǎn)處置難、變現(xiàn)率低的問題，商業(yè)銀行對不良貸款普遍存在追償難、執(zhí)行難現(xiàn)象，往往是“贏了官司輸了錢”。

（四）扶貧政策前瞻性與激勵措施滯后性的不匹配

為了鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持特別是銀行信貸資金投入，國家相關(guān)部委及地方政府陸續(xù)出臺了一系列支持政策，但總體而言難以全部落實到位，尤其是地方政府出臺的信貸投放激勵措施往往因財力不足而無法全部“兌現(xiàn)”。如安化縣政府要求縣財政設(shè)立“扶貧貸款風(fēng)險補償基金”，但至今還有186萬元的缺口沒有到位。扶貧開發(fā)投資周期長、收益見效慢、服務(wù)對象廣，如果激勵扶持措施遲遲到不了位，則難以調(diào)動銀行參與精準(zhǔn)扶貧的積極性。此外，國家金融政策“一刀切”的做法不利于貧困地區(qū)的中小法人金融機構(gòu)的發(fā)展。如安化縣農(nóng)村信用社改制成農(nóng)村商業(yè)銀行后（實際上市場定位和服務(wù)對象仍與改制前一樣），法定存款準(zhǔn)備率從9%調(diào)高到12%。按照目前該行128億元存款計算，需多繳3.84億元的存款準(zhǔn)備金，一定程度上削弱了其放貸能力。

（五）金融產(chǎn)品單一性與扶貧需求多元性的不匹配

精準(zhǔn)扶貧面對的是千家萬戶，金融需求多元化特征明顯。既有生產(chǎn)性資金需求，也有生活性資金需求；既有存取款、匯兌等普通需求，也有金融理財?shù)忍厥庑枨螅扔忻鎸γ?、一對一的服?wù)需求，也有對足不出戶的銀行卡、互聯(lián)網(wǎng)支付和手機支付等現(xiàn)代化支付工具的服務(wù)需求。而相對于扶貧需求的多元化，貧困地區(qū)金融服務(wù)產(chǎn)品則比較單一。特別是，國有銀行股改上市后，信貸審批權(quán)限普遍上收，縣級機構(gòu)業(yè)務(wù)自主權(quán)越來越小，產(chǎn)品創(chuàng)新權(quán)基本沒有，大多數(shù)縣級銀行機構(gòu)幾乎成了上級行“業(yè)務(wù)終端”，工作上沒有積極性和創(chuàng)造性，一定程度上束縛了金融精準(zhǔn)扶貧工作。

（六）扶貧貸款對象難覓性與脫貧致富長效性的不匹配

據(jù)商業(yè)銀行反映，金融扶貧貸款對象難以尋覓：一是難以找到適合的農(nóng)戶，風(fēng)險壓力大。貧困地區(qū)身體強壯、有一點技術(shù)和特長的青壯年勞動力一般都外出打工賺錢，留守農(nóng)村的一般是老人、婦女兒童和無一技之長的農(nóng)民，這部分群體要么是無貸款需求，要么是貸后風(fēng)險較大。同時，部分貧困農(nóng)戶誤以為“精準(zhǔn)扶貧貸款是政府的定額指標(biāo)救濟款”，不需要還本付息，有一種“不要白不要，要到手算數(shù)”的不良心態(tài)，后期不能按時償還貸款本息形成不良貸款的風(fēng)險大。而且，每家農(nóng)戶最高5萬元的扶貧小額貸款基本上只能解決一般家庭種養(yǎng)，資金量過小難以做大項目，無法產(chǎn)生規(guī)模效益。二是難以找到適合的產(chǎn)業(yè)，收益難保障。受縣域經(jīng)濟的影響，安化縣適合扶貧貸款的產(chǎn)業(yè)少，優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社更少。有的專業(yè)合作社“合”而不“作”，僅僅是“起個名字，掛塊牌子”，“空殼社”“家族社”“一人合作社”不同程度地存在，沒有實質(zhì)運作，社員之間經(jīng)濟利益聯(lián)系不緊密，沒有真正成為利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的經(jīng)濟聯(lián)合體，更談不上形成規(guī)模效益和品牌效應(yīng)，缺乏市場競爭力，經(jīng)營虧損的風(fēng)險也較大。在此情形下，安化縣農(nóng)商銀行和安化湘淮村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)新采取“公司+農(nóng)戶”的形式，通過“分貸統(tǒng)還”模式分別向兩家公司發(fā)放5005萬元和3300萬元的扶貧貸款。該模式由貸款企業(yè)提供足額抵押物作為擔(dān)保，每位貧困戶為企業(yè)貸款5萬元，政府全額貼息，貸款期限3年，企業(yè)承諾對參與“分貸統(tǒng)還”的貧困戶每年按5萬元貸款金額8%-10%的固定比例給予4000-5000元的分紅。但由于該模式?jīng)]有通過支持貧困戶參與發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方式增強其造血功能，3年貸款期一過，企業(yè)統(tǒng)一還清了貸款，貧困戶不能再得到固定的分紅收入，可能會出現(xiàn)大面積返貧情況，未能給貧困戶提供一個長期有效的脫貧方式。

三、進一步提升金融精準(zhǔn)扶貧績效的路徑選擇

（一）豐富銀行機構(gòu)履職手段，提升扶貧信貸政策執(zhí)行效果

一是增加基層央行扶貧信貸政策調(diào)控權(quán)限。如加大對貧困地區(qū)涉農(nóng)金融機構(gòu)定向降準(zhǔn)的考核力度，擴大基層央行再貸款、再貼現(xiàn)的規(guī)模和管理權(quán)限，修改和完善《中國人民銀行扶貧再貸款管理細則》第二十六條“借款人運用扶貧再貸款發(fā)放的貸款利率不得超過中國人民銀行公布的一年以內(nèi)（含一年）貸款基準(zhǔn)利率”（現(xiàn)行年利率為4.35%）的規(guī)定，使商業(yè)銀行運用扶貧再貸款資金投放的扶貧貸款利率上限與相應(yīng)貸款期限的利率相匹配。比如，商業(yè)銀行運用央行扶貧再貸款資金向貧困戶發(fā)放的三年期扶貧貸款，可實行三年期基準(zhǔn)利率標(biāo)準(zhǔn)（現(xiàn)行三年期貸款基準(zhǔn)年利率為4.75%）。同時降低央行扶貧再貸款利率，考慮將扶貧再貸款利率由現(xiàn)行的1.75%下調(diào)至1%左右，突出央行扶貧導(dǎo)向作用，大力支持涉農(nóng)金融機構(gòu)扶貧。二是鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。發(fā)揮中央銀行多種貨幣政策工具的正向激勵作用，加大對扶貧再貸款資金使用情況的監(jiān)管力度，用好用足用實扶貧再貸款，引導(dǎo)金融機構(gòu)擴大貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款投放，降低社會融資成本。鼓勵銀行金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，積極開展扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款和助學(xué)貸款等業(yè)務(wù)。發(fā)揮好開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶貧金融事業(yè)部的功能和作用，繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革，穩(wěn)定和優(yōu)化大中型商業(yè)銀行縣域基層網(wǎng)點設(shè)置，推動郵政儲蓄銀行設(shè)立三農(nóng)金融事業(yè)部，發(fā)揮好農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行的農(nóng)村金融主力作用。三是進一步做好金融扶貧知識特別是扶貧貸款的宣傳解釋工作，明確扶貧貸款的商業(yè)屬性，守信的予以展期或續(xù)貸，失信的強制收回；強化貧困戶法律意識，打擊惡意逃廢債務(wù)行為，及時表彰誠實守信的貧困戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，充分發(fā)揮扶貧示范效應(yīng)。進一步加大金融扶貧服務(wù)站與助農(nóng)取款服務(wù)點、農(nóng)村電商服務(wù)站“三站融合共建工作”，不斷提升金融扶貧服務(wù)站的功能和作用。

（二）完善金融服務(wù)體系，加大優(yōu)惠政策激勵力度

一是合理確定精準(zhǔn)扶貧責(zé)任主體，救濟性兜底由政府負責(zé)，產(chǎn)業(yè)性扶貧則由金融機構(gòu)負責(zé)。依據(jù)不同責(zé)任主體劃分精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，鎖定扶持對象，精準(zhǔn)對焦，實現(xiàn)分類高效扶貧。參照商業(yè)化運作模式，研究、制定專業(yè)化金融扶貧商業(yè)信貸模式，明確貸款期限、對象、用途、擔(dān)保機制、管理模式等。二是依托各涉農(nóng)金融機構(gòu)加快設(shè)立“扶貧金融服務(wù)部”，督促其履行社會責(zé)任，主動承擔(dān)扶貧開發(fā)義務(wù)，明確服務(wù)貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶的市場定位，約束其資金投向、大額資金投放規(guī)模和比例等，提高專業(yè)化扶貧效果。涉農(nóng)金融機構(gòu)應(yīng)通過更簡單的貸款程序、更低的貸款利率、更寬的貸款期限引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，帶動建檔立卡貧困戶脫貧致富，或直接向有創(chuàng)業(yè)項目和還款能力的貧困戶放款。三是建立專業(yè)化的政策性扶貧銀行。金融扶貧工作具有長期性和持續(xù)性，通過組建專業(yè)化扶貧金融機構(gòu)既能提升金融扶貧工作專業(yè)水平，又能保障金融扶貧工作的連續(xù)性，避免因信貸支持政策中斷導(dǎo)致脫貧失敗或大量返貧的現(xiàn)象。四是完善金融精準(zhǔn)扶貧激勵機制。要盡快完善優(yōu)惠政策，讓銀行“想放貸”。可以對經(jīng)辦銀行辦理的扶貧小額貸款，給予稅收優(yōu)惠政策，在地方政府財政專項資金存款業(yè)務(wù)上給予支持；人民銀行要在再貸款、再貼現(xiàn)等方面給予傾斜；銀監(jiān)部門要適當(dāng)放寬不良貸款容忍度，并對扶貧小額信貸實行盡職免責(zé)制度，可根據(jù)貧困地區(qū)貸款風(fēng)險、成本和核銷等具體情況，對扶貧貸款和商業(yè)貸款區(qū)別考核，提高信貸人員發(fā)放貸款的積極性和主動性。

（三）融合扶貧和信貸資金，發(fā)揮銀行信貸乘數(shù)效應(yīng)

一方面，要整合各類扶貧資金。對納入統(tǒng)籌整合使用范圍內(nèi)的財政涉農(nóng)資金項目，下放審批權(quán)限到貧困縣，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，支持貧困縣圍繞突出問題，以摘帽銷號為導(dǎo)向，統(tǒng)籌整合使用分散于財政、扶貧、水利等部門的政策扶貧資金，將分散在各部門的專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、社會幫扶資金集中管理，按項目分類，以脫貧規(guī)劃為指引，以扶貧項目為平臺，以村為單位集中捆綁使用，提高資金使用效益，逐步增大擔(dān)?；?、風(fēng)險補償金，力促承辦金融機構(gòu)將扶貧貸款做大做強，發(fā)揮扶貧資金杠桿作用。另一方面，要引入NGO、第三方評估制度。完全依靠行政手段扶貧，存在效率低、人手不足、監(jiān)督人手欠缺等問題，事后查處投入大?？山梃b國際經(jīng)驗，嘗試“小政府、大社會”，以市場為主導(dǎo)進行扶貧，改變單一依靠政府扶貧的局面，適當(dāng)強化中國扶貧基金會、中華慈善總會等組織的作用，并引入專家等第三方評估，用好自2016年9月1日起施行的《慈善法》，提高扶貧的專業(yè)性、精準(zhǔn)性、多元性。應(yīng)借鑒國外先進經(jīng)驗，以法律形式固定金融機構(gòu)扶貧投入。此外，還要完善扶貧監(jiān)督機制，保障財政貼息資金、各種獎補、稅收減免等優(yōu)惠措施及時、足額落實到位。

（四）健全風(fēng)險補償機制，降低金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險

一是完善財政資金金融扶貧的支持機制，建立健全信用擔(dān)保體系。以地方財政投入啟動資金，引入民間資本成立扶貧產(chǎn)業(yè)基金。試點成立專業(yè)性的綠色信貸擔(dān)保機構(gòu)，并由地方財政出資建立扶貧信貸風(fēng)險補償基金，支持扶貧擔(dān)保機構(gòu)拓展業(yè)務(wù)。在省中小企業(yè)擔(dān)保公司和省農(nóng)村信用擔(dān)保公司進駐安化設(shè)立辦事處的基礎(chǔ)上，加速安化縣融資擔(dān)保公司的組建，從根本上解除縣域中小微企業(yè)與“三農(nóng)”有效抵押不足的難題。二是完善農(nóng)業(yè)保險制度，拓展農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、自然災(zāi)害特點和市場對保險的需求，嘗試組建政府主導(dǎo)、財政適當(dāng)補貼的農(nóng)業(yè)政策性保險機構(gòu)，推動農(nóng)村保險業(yè)的發(fā)展，更好地保護農(nóng)民利益。加大政策性農(nóng)業(yè)保險獎補力度，擴大政策性保險覆蓋面，提高保費補貼比例，減少財政的資金配套比例，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對扶貧信貸資金的風(fēng)險分散作用。積極爭取與保險公司合作，設(shè)計推出“精準(zhǔn)扶貧?！睒I(yè)務(wù)，采取由政府補貼保費、保險公司給予一定優(yōu)惠的模式，為建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)投保，確保其不因發(fā)展失敗而更加貧困。探索“政銀?！焙献髂Ｊ剑M一步稀釋風(fēng)險。三是積極設(shè)立扶貧貸款過橋基金。對因自然災(zāi)害、重大疾病等意外因素導(dǎo)致無法按時還貸的貧困戶，通過“過橋資金”幫助辦理續(xù)貸手續(xù)，解決周期錯配引發(fā)的貧困戶短期資金難題。

（五）強化分工、整合資源和創(chuàng)新產(chǎn)品，加快推進扶貧金融供給側(cè)升級

一是強化分工協(xié)作，落實金融機構(gòu)扶貧主體責(zé)任。發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融的引領(lǐng)作用，加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的支持力度，完善金融扶貧的硬件設(shè)施。發(fā)揮商業(yè)金融的主力軍作用，實現(xiàn)網(wǎng)點、資金、人員植根基層，推動扶貧金融嵌入式發(fā)展。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村合作金融，使之成為有效的資金補充來源。二是充分整合各方扶貧資源，發(fā)揮集約效應(yīng)。整合分散于政府、市場和貧困社區(qū)的扶貧資源，強化統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，發(fā)揮規(guī)模和整體優(yōu)勢，提高資金使用效率。構(gòu)建政府、市場和貧困社區(qū)“三位一體”的金融扶貧體系。三是大力推進信貸產(chǎn)品創(chuàng)新。通過農(nóng)戶聯(lián)保、利益聯(lián)結(jié)體擔(dān)保及反擔(dān)保等方式掌握貧困戶軟信息，建立獨立的信用評級模型，創(chuàng)新信用機制和風(fēng)險追償機制。從信貸政策、貸款流程、審批機制及考核機制等方面入手，設(shè)計扶貧貸款相應(yīng)的操作流程和評價體系，實現(xiàn)“批量調(diào)查、快速審批”和標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險控制，提高扶貧信貸的效率和效益。積極開展農(nóng)產(chǎn)品、訂單農(nóng)業(yè)質(zhì)押貸款，將農(nóng)村資產(chǎn)和農(nóng)用機具、訂單農(nóng)業(yè)、應(yīng)收賬款等都納入抵押擔(dān)保品范圍，充分激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。大力推廣“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”“公司+基地+農(nóng)戶”“專業(yè)合作社社員聯(lián)保+互助保證金擔(dān)?！辟J款等信貸品種，提高農(nóng)戶貸款的可獲得性。

（六）夯實金融扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，帶動貧困人口就業(yè)增收

一是完善扶貧服務(wù)鏈，實現(xiàn)資金鏈與服務(wù)鏈無縫對接。大力發(fā)展農(nóng)民合作社服務(wù)中心或扶貧服務(wù)中心，解決貧困戶面臨的技術(shù)難題。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)鏈特點，疏通上游原料供應(yīng)和下游銷售渠道，提高扶貧產(chǎn)業(yè)市場競爭力，實現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是結(jié)合地方特點培育特色扶貧產(chǎn)業(yè)，充分考慮商品銷售周期，避免跟風(fēng)投入。從技術(shù)、信貸、政策等方面全面跟進，支持扶貧產(chǎn)業(yè)與時俱進，不斷創(chuàng)新升級，形成穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈和金融需求鏈條，鼓勵金融機構(gòu)將扶貧產(chǎn)業(yè)培育為成熟的金融客戶，實現(xiàn)政府、扶貧產(chǎn)業(yè)、金融機構(gòu)和貧困戶可持續(xù)發(fā)展的共贏局面。貧困地區(qū)雖然經(jīng)濟欠發(fā)達，但是在地理、氣候、生態(tài)等方面具備發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的比較優(yōu)勢。因此可以整合扶貧專項資金，探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧引導(dǎo)基金，引入社會資本設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)基金，專門投資貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)，如藥材、水果等優(yōu)勢種植業(yè)，生豬、家禽等養(yǎng)殖業(yè)，木材、竹木等林木業(yè)等，改貸款扶持為入股扶持、共同發(fā)展。三是扶持一批帶動脫貧的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。對于不能自主發(fā)展的貧困戶，按照“窮人跟著能人走、能人跟著產(chǎn)業(yè)走”的思路，將扶貧貸款貸給能帶動貧困戶脫貧的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。讓貧困戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂協(xié)議，通過打工、土地山林入股分紅等方式，讓貧困戶足不出戶便可脫貧致富。

主要參考文獻

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