檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人身份的研究

鄭薇

摘 要：隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，大眾法律意識(shí)的提高，維護(hù)公共利益成為人們關(guān)心的重點(diǎn)，公益訴訟制度隨之而生。2018年，《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式確定檢察院在公益訴訟中的“公益訴訟起訴人”地位。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益的有效手段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提升專業(yè)水平，善用檢察建議，發(fā)揮自己法律監(jiān)督的職能。

關(guān)鍵詞：公益訴訟起訴人；檢察建議；民事公益訴訟

2013年，新民事訴訟法實(shí)施，正式增加民事公益訴訟制度。但當(dāng)時(shí)并沒有對(duì)公益訴訟的提出主體作出明確界定，各省市在處理公益訴訟問題時(shí)，都是在摸索中前進(jìn)。檢察院是否具有提起公益訴訟的主體資格也一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》確定檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的適格地位，同時(shí)也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有和解等與民事訴訟原告一樣的處分權(quán)利，進(jìn)一步使民事公益訴訟的規(guī)定具體化，增強(qiáng)其可操作性。2018年3月2日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式確定檢察院在公益訴訟中的“公益訴訟起訴人”地位。正式確定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體資格。

一、檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”的必要性

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨之而來(lái)的副作用對(duì)我們的日常生活產(chǎn)生了巨大影響。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不得已的犧牲了環(huán)境安全，霧霾、水污染以及沙塵暴等眾多環(huán)境問題逐漸突出，人們的日常生活受到了不小的影響。但不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展就任由環(huán)境變差，雖然大眾的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府和各種組織機(jī)構(gòu)也作出不少措施和努力來(lái)抑制環(huán)境問題。但當(dāng)公眾利益因?yàn)榄h(huán)境污染受到侵害時(shí)，如何尋求救濟(jì)仍亟待解決。如今，黨和國(guó)家正在大力建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)以及法治社會(huì)，生態(tài)文明的建設(shè)離不開法治在環(huán)境保護(hù)中的作用。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的適格主體既符合法治社會(huì)的建設(shè)，也能夠促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的發(fā)展，符合社會(huì)發(fā)展的需要。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)利也有義務(wù)監(jiān)督破壞公共利益的行為。公共利益無(wú)法做出準(zhǔn)確的劃分，只能做出概括性的說(shuō)明。所以，即使《民事訴訟法》55條規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起公益訴訟，但面對(duì)無(wú)人監(jiān)管或無(wú)法確定管理主體的公共利益受損時(shí)，如何挽回?fù)p失及時(shí)止損成為亟待解決的問題。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著維護(hù)公平正義的職責(zé)，同時(shí)，它作為國(guó)家機(jī)關(guān)，在公眾利益受到損害卻沒有合適的保護(hù)者時(shí)，有義務(wù)作為公益訴訟的起訴人，讓公民和國(guó)家利益得到合理保護(hù)。而且檢察機(jī)關(guān)在負(fù)擔(dān)訴訟成本、進(jìn)行訴訟所需的法律專業(yè)人員等方面具有優(yōu)勢(shì)，可以節(jié)約訴訟成本，利于解決社會(huì)矛盾。

二、檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”的對(duì)策

（一）增強(qiáng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)

檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”時(shí)，面對(duì)的并不是自己熟悉的法律知識(shí)。檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)法準(zhǔn)確了解公眾利益受損的結(jié)果，在調(diào)查證據(jù)時(shí)無(wú)從下手，無(wú)法及時(shí)確定加害方等情況。他們對(duì)受損的公共利益很可能只是大體了解，并不清楚實(shí)際受損情況，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地收集有效證據(jù)，在必要時(shí)還需要大量的走訪，調(diào)查有關(guān)情況，這樣或許會(huì)增加檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。當(dāng)公眾利益受損，無(wú)人提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)作為“起訴人”行使自己國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，保護(hù)公共利益。如果是被侵害人直接提起訴訟，他們可以選擇最適宜的訴訟請(qǐng)求，與加害方和解或調(diào)解時(shí)，能夠得到最佳解決方案，及時(shí)解決糾紛。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體，只具有法律上的專業(yè)性，不具備對(duì)侵權(quán)事由的足夠了解，在訴訟中也許會(huì)存在劣勢(shì)。由于民事訴訟“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證據(jù)要求，一旦檢察機(jī)關(guān)由于缺乏相關(guān)知識(shí)無(wú)法取得優(yōu)勢(shì)證據(jù)，會(huì)承擔(dān)不利后果。這樣就無(wú)法達(dá)到保護(hù)公眾利益的目的。

為了避免這種情況出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公益訴訟的工作人員應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充自己的知識(shí)儲(chǔ)備，在不斷提升自身業(yè)務(wù)水平的同時(shí)，學(xué)習(xí)新技術(shù)，了解更多領(lǐng)域的知識(shí)。最高檢拍攝的宣傳片《起飛》中，年輕檢察官主動(dòng)學(xué)習(xí)無(wú)人機(jī)航拍技術(shù)，目的是為她所負(fù)責(zé)環(huán)境污染的公益訴訟案件準(zhǔn)確高效的進(jìn)行取證。增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力需要各級(jí)檢察機(jī)關(guān)定期對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，設(shè)立專門的公益訴訟部門，增加專業(yè)人才，與環(huán)保機(jī)構(gòu)消協(xié)等組織定期交流。只有做好前期準(zhǔn)備，在面對(duì)公益訴訟問題時(shí)才能夠臨危不懼，做到有條不紊。只有做好充足準(zhǔn)備才能夠完成公眾賦予檢察機(jī)關(guān)的使命，使公共利益得到有效保護(hù)，及時(shí)止損。

（二）靈活使用檢察建議，節(jié)約司法成本

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的起訴人地位已被確定，但訴訟是解決糾紛的最后一道防線，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)在“別無(wú)選擇”的情況下使用。檢察機(jī)關(guān)的主要工作是提起公訴以及法律監(jiān)督，如果承擔(dān)太多公益訴訟責(zé)任會(huì)使得檢察機(jī)關(guān)的工作重心失衡，一些有權(quán)提起公益訴訟的組織機(jī)構(gòu)也可能會(huì)消極怠工，將自己的工作交給檢察機(jī)關(guān)。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的手段，也可以靈活運(yùn)用在公益訴訟中，這樣做也能夠節(jié)約訴訟成本，減輕檢察院的工作壓力。當(dāng)檢察院發(fā)現(xiàn)有危害公共利益的情況存在，可以先提出檢察建議，如果加害方有及時(shí)改過、制止損害擴(kuò)大的積極行為，檢察機(jī)關(guān)就不用提起公益訴訟。這樣做既有利于防止損害的擴(kuò)大，也有助于節(jié)約司法資源。在我國(guó)司法實(shí)踐中，案多人少的壓力一直存在，而現(xiàn)階段法官、檢察官實(shí)行員額制，司法人員的辦案壓力比以往更加繁重，所以能夠以非訴的方式解決問題也是推進(jìn)法治建設(shè)的重要手段，因?yàn)檫@樣可以讓法官和檢察官有精力解決更加復(fù)雜、疑難的案件。

（三）轉(zhuǎn)變心態(tài)，改變工作模式

在國(guó)家監(jiān)察委設(shè)立之前，檢察機(jī)關(guān)的工作重心在于對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查起訴（即反貪工作）以及對(duì)其他案件的公訴。為了平衡檢察院的工作，也為了更好地懲處職務(wù)犯罪，國(guó)家監(jiān)察委由此誕生。沒有了對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，檢察院除了要做好公訴工作之外，還要及時(shí)適應(yīng)公益訴訟這一新的挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變心態(tài)，不能輕視公益訴訟，也不可以沿用對(duì)待職務(wù)犯罪的工作方式。檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)有原先從事反貪的工作人員進(jìn)行公益訴訟，這些工作人員心里存在一定的落差是正?，F(xiàn)象。但一定不能輕視公益訴訟。其實(shí)做好公益訴訟起訴人和進(jìn)行反貪工作都是為了維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，保護(hù)國(guó)有資源不受損失。檢察機(jī)關(guān)需要形成一套完整的工作體系，各個(gè)檢察機(jī)關(guān)之間也可以交流學(xué)習(xí)公益訴訟在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序構(gòu)建

（一）敗訴責(zé)任承擔(dān)

損害公共利益的被告方敗訴后會(huì)涉及到賠償問題，這筆資金是上繳國(guó)庫(kù)還是對(duì)受損的公共利益進(jìn)行補(bǔ)償仍需要在實(shí)踐中進(jìn)行探索，法律以及相關(guān)司法解釋沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，能夠確定具體受損對(duì)象的，按照受損程度分配賠償金；無(wú)法確定具體受損主體的，可以成立基金會(huì)，以后可以專門維護(hù)相關(guān)公共利益，或者是上繳國(guó)庫(kù)，由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃。

（二）案件來(lái)源

《民事訴訟法》第55條規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！币馕吨鴻z察院必須是在工作中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)有損害社會(huì)公共利益的行為才可以提起公益訴訟。但檢察機(jī)關(guān)在日常的工作中很難判斷公共利益是否受損或者他無(wú)法直接接觸到有關(guān)公益訴訟的案件。只憑借人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)問題對(duì)于保護(hù)公共利益是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以公益訴訟可以借鑒刑事案件來(lái)源，例如群眾舉報(bào)，有關(guān)組織機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交等多種方式。多方面多角度的減少公共利益的損害。

（三）對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人本就具有身份上的優(yōu)勢(shì)。檢察院熟知法律知識(shí)，了解審理流程，可能會(huì)在訴訟過程在形成主導(dǎo)地位。作為國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察院在訴訟中會(huì)給被告方造成一定的壓力，如果檢察院利用自己職能上的優(yōu)勢(shì)對(duì)被告進(jìn)行打壓，那么就背離了公益訴訟的初衷。為了使雙方平等的地位進(jìn)行訴訟?？梢宰屔弦患?jí)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督或者是由本院其他部門進(jìn)行監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人有利于解決我國(guó)面臨的公共利益司法保護(hù)乏力問題，在社會(huì)急速發(fā)展的過程中，涌現(xiàn)出許多損害公共利益的社會(huì)問題。之前我國(guó)人民更注重私人利益，可隨著法律意識(shí)的增強(qiáng)，更加重視公共利益。賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，是因?yàn)槠渥鳛閲?guó)家機(jī)關(guān)有實(shí)力有資格代表公眾提起訴訟，還可以防止濫訴，節(jié)約司法資源。盡管公益訴訟制度仍然存在一些問題，但檢察機(jī)關(guān)可以在今后的工作實(shí)踐中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為今后的立法提供更多的經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]易萍.論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位[J]政法學(xué)刊，2016，2（33）.

[2]最高人民檢察院民事行政檢察廳.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2017.