“村公資金”與農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展研究
——基于四川省成都市萬(wàn)春鎮(zhèn)的調(diào)研分析

●吳青青

黨的十九大報(bào)告提出，要進(jìn)一步打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。四川省成都市委市政府和成都市委統(tǒng)籌委等相關(guān)部門(mén)，為創(chuàng)新農(nóng)村基本公共品的提供方式，積極尋找農(nóng)村基層民主的有效途徑和模式，推出“公共服務(wù)和社會(huì)管理改革”，并配套設(shè)立了“村公資金”，推進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善資金的運(yùn)用，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)，提高了農(nóng)村社會(huì)福利。

一、文獻(xiàn)綜述

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)村社會(huì)福利的內(nèi)容不僅僅只是滿(mǎn)足農(nóng)民因生存而需要的單純的物質(zhì)生活保障，還包括了農(nóng)民的精神生活和個(gè)人全面發(fā)展的需要，包含了農(nóng)民對(duì)美好生活的向往。

眾多學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利的內(nèi)容、研究意義展開(kāi)深刻的分析。王懷勇（2009）認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)福利是一項(xiàng)面向全體農(nóng)民的具有經(jīng)濟(jì)福利性的社會(huì)政策，其組織與實(shí)施不再單純是民間的互助互濟(jì)，而是由政府直接干預(yù)并承擔(dān)責(zé)任。丁福興、丁憲浩（2011）認(rèn)為社會(huì)福利在很大程度上反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展程度。要構(gòu)建一個(gè)全民共享、適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段的新社會(huì)福利體系需要強(qiáng)有力的財(cái)政資金的支持。陳治（2012）認(rèn)為重塑農(nóng)村社會(huì)福利保障的觀念基礎(chǔ)、明確農(nóng)村社會(huì)福利保障的指導(dǎo)原則、細(xì)化農(nóng)村社會(huì)福利保障的體系框架,對(duì)于提升我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障水平、切實(shí)改善農(nóng)村居民的民生狀況具有重要的意義。宋洋（2014）認(rèn)為應(yīng)該建立農(nóng)村社會(huì)福利多元主體協(xié)同供給的運(yùn)行機(jī)制，并完善相關(guān)配套措施，例如建立有效的監(jiān)督評(píng)估與需求表達(dá)程序。張瑞凱（2015）通過(guò)抽樣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村居民的社會(huì)福利意識(shí)呈現(xiàn)混合偏自由主義傾向。他們認(rèn)為個(gè)人、家庭、工作單位、村集體在提供福利的角色上比政府更為重要，政府的福利角色比慈善團(tuán)體及志愿機(jī)構(gòu)重要。王巖（2016）認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利總體水平不高，應(yīng)該采取正確的發(fā)展模式，健全農(nóng)村基本社會(huì)福利的模式，拓寬農(nóng)村社保資金來(lái)源。

由此可以看出，農(nóng)村社會(huì)福利問(wèn)題越來(lái)越得到社會(huì)的關(guān)注，農(nóng)村社會(huì)福利的提高需要依靠政府的支持和財(cái)政資金的保障，“村公資金”與農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的分析研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，“村公資金”作為基層民主治理的一種形式，是成都市政府在基層治理中進(jìn)行的積極有益的探索。

唐紹洪、劉屹（2009）提出我國(guó)在基層治理中，應(yīng)學(xué)會(huì)運(yùn)用協(xié)商民主化解基層治理中的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。陳榮卓、唐鳴（2014）認(rèn)為隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，農(nóng)村民主管理出現(xiàn)了新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，信息化程度增強(qiáng)，民主管理體制難以把控，社區(qū)化服務(wù)、物質(zhì)保障有待加強(qiáng)，因此，必須加大制度創(chuàng)新，增強(qiáng)活力，形成科學(xué)有效的農(nóng)村基層治理體系。并且，李庚香（2017）提出隨著農(nóng)民民主意識(shí)和利益訴求的增強(qiáng)，要尊重農(nóng)民和農(nóng)村黨員的主體地位，開(kāi)辟農(nóng)村基層組織建設(shè)的新局面，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。Pranab（2014）在研究孟加拉國(guó)政府基層治理中認(rèn)為政府基層治理應(yīng)改善服務(wù)分配不均、人員參與度不夠、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全的問(wèn)題。面對(duì)基層民主的治理，成都市創(chuàng)造性地實(shí)施了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，設(shè)立了 “村公資金”。冉連（2014）認(rèn)為成都市在基層組織與“村公資金”的管理中，不僅創(chuàng)新性地改善了基層組織治理模式，而且實(shí)現(xiàn)了民生與民主的有力結(jié)合。王健、徐睿（2012）也認(rèn)為通過(guò)政府制度化專(zhuān)項(xiàng)資金的投入,不僅撬動(dòng)起更多的社會(huì)資金改善村莊的民生,而且在資金的使用過(guò)程中強(qiáng)化了民主實(shí)踐，收到民主與民生互促雙贏的效果。

對(duì)成都市首創(chuàng)“村公資金”制度、提供農(nóng)村公共服務(wù)的研究，有利于增強(qiáng)該項(xiàng)改革措施在全國(guó)的推廣性與適用性，有助于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村基層民主治理現(xiàn)代化，提高農(nóng)村社會(huì)福利。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物庇古指出，要增加人們的福利不僅要增加國(guó)民的收入，關(guān)鍵是要消除收入分配不均等狀況，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。20世紀(jì)20年代，庇古的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》出版代表了舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)，舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)也被稱(chēng)為以基數(shù)效用論為基礎(chǔ)的物質(zhì)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。庇古把福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的對(duì)象規(guī)定為對(duì)增進(jìn)世界或一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)福利的研究，并且認(rèn)為福利是對(duì)享受或滿(mǎn)足的心理反應(yīng)。福利有一般福利和經(jīng)濟(jì)福利之分，一般福利中只有能夠用貨幣衡量的部分才是經(jīng)濟(jì)福利。20世紀(jì)70年代以后福利經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始了新的發(fā)展，分成了兩個(gè)不同的方向。一是堅(jiān)持福利主義評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)社會(huì)選擇理論的研究，希望找到避免悲觀的不可能性結(jié)論的方法；二是放棄以福利主義（效用）作為唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非福利主義，認(rèn)為要引入非福利的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為排序的影響因素。 如：自由、平等、公平、正義等。 Robert Sugden（2013）在對(duì)“誰(shuí)是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的受眾”中進(jìn)行了比較分析，傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為其目標(biāo)是最大化社會(huì)總體福利，契約主義認(rèn)為福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是針對(duì)尋求互惠協(xié)議的個(gè)人。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示了社會(huì)目標(biāo)應(yīng)追求社會(huì)福利的最大化，而社會(huì)福利又取決于所有成員的個(gè)人福利，同時(shí)取決于自由、個(gè)人權(quán)利等方面的影響。

縱觀福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展演進(jìn)，追求社會(huì)福利的最大化，應(yīng)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中兼顧效率與公平，注重收入分配。Richard（2015）認(rèn)為相對(duì)收入效應(yīng)，利他捐贈(zèng)以及公共品的供給都有利于改善福利，政府干預(yù)也是提高福利水平有效的途徑。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容是如何獲得最有效率的社會(huì)排序，它對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步有著積極、深遠(yuǎn)的意義。福利不僅是個(gè)人福利與社會(huì)福利的統(tǒng)一，更是物質(zhì)福利與精神福利的統(tǒng)一。同時(shí)，補(bǔ)償原則和社會(huì)福利函數(shù)理論是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要貢獻(xiàn)，具有普適性的特點(diǎn)。黨的十九大提出我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段，西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生與不斷發(fā)展為我國(guó)社會(huì)的福利研究提供了一個(gè)依據(jù)，汲取其思想營(yíng)養(yǎng)用于我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理，對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利具有很強(qiáng)的參考價(jià)值和借鑒意義。因此，為了促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利水平，應(yīng)借鑒西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，承擔(dān)責(zé)任，促進(jìn)基層民主治理體系的完善，妥善處理“村公資金”。

二、萬(wàn)春鎮(zhèn)“村公資金”運(yùn)行現(xiàn)狀

成都市萬(wàn)春鎮(zhèn)轄區(qū)面積54.6平方公里，轄區(qū)內(nèi)14個(gè)行政村，包含8個(gè)城市社區(qū)和6個(gè)村社區(qū)，服務(wù)人口8.2萬(wàn)人，本地人口5萬(wàn)人。萬(wàn)春鎮(zhèn)全面落實(shí)溫江區(qū)委“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)區(qū)、生態(tài)優(yōu)城、開(kāi)放富民、文化聚心”的發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊圍繞創(chuàng)建“國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)”的目標(biāo)，全面加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，切實(shí)保障和改善民生。為了更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，成都市首創(chuàng)“村公資金”民生工程，萬(wàn)春鎮(zhèn)“村公資金”由成都市統(tǒng)籌委劃撥資金及溫江區(qū)配套資金構(gòu)成，主要服務(wù)對(duì)象有村道等工程類(lèi)建設(shè)、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)建設(shè)以及文化活動(dòng)等公共服務(wù)類(lèi)建設(shè)。成都市將“村公資金”經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算并建立增長(zhǎng)機(jī)制，以農(nóng)民為主體的民主管理機(jī)制也隨之建立?！按骞Y金”的使用過(guò)程雖然繁瑣，涉及監(jiān)管、審計(jì)、報(bào)賬等多個(gè)程序，但成效顯著，解決了農(nóng)村吃水難出行難等問(wèn)題，村民居住環(huán)境大大改善，物質(zhì)生活得到了充分的保障，精神文化活動(dòng)也日漸豐富。2017年萬(wàn)春鎮(zhèn)“村公資金”已經(jīng)達(dá)到了883萬(wàn)，平均每個(gè)村達(dá)到50多萬(wàn)。萬(wàn)春鎮(zhèn)“村公資金”運(yùn)行機(jī)制，包括配套的村級(jí)基層民主管理機(jī)制、資金本身的運(yùn)行程序和萬(wàn)春鎮(zhèn)特色的鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)機(jī)制。

（一）村級(jí)基層民主管理機(jī)制

為進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)福利，完善“村公資金”使用程序，配套的村級(jí)基層民主管理機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

1、創(chuàng)新村級(jí)組織結(jié)構(gòu)。村級(jí)組織主要包括以下幾個(gè)機(jī)構(gòu)：村民議事會(huì)、村民（代表）大會(huì)、村委會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)以及監(jiān)督委員會(huì)等。黨的十七屆三中全會(huì)明確要求，要深入開(kāi)展“以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐”，明確將村民議事會(huì)與村民大會(huì)、村民代表大會(huì)并列為民主決策的實(shí)踐形式。村民議事會(huì)在村級(jí)自治事務(wù)中主要發(fā)揮決策的作用，萬(wàn)春鎮(zhèn)村民議事會(huì)成員規(guī)定不少于21個(gè)人（要求為單數(shù)），村民議事會(huì)的成員主要是從村民大會(huì)和村民代表大會(huì)中抽調(diào)產(chǎn)生，對(duì)村級(jí)日常事務(wù)進(jìn)行討論決策，并接受村民的監(jiān)督。同時(shí)，村民大會(huì)和村民代表大會(huì)也負(fù)責(zé)村級(jí)重要事務(wù)的決策并報(bào)告工作，同樣接受村民的監(jiān)督。村委會(huì)，即村民委員會(huì)，是村級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要執(zhí)行村民（代表）大會(huì)和村民議事會(huì)的決定，制定實(shí)施方案，組織實(shí)施，并負(fù)責(zé)相關(guān)的社會(huì)管理與公共服務(wù)事務(wù)。監(jiān)督委員會(huì)配合村民監(jiān)督，主要負(fù)責(zé)決策與執(zhí)行中的監(jiān)督審計(jì)，不定期不定時(shí)地抽查，監(jiān)督村務(wù)財(cái)務(wù)的公開(kāi)情況、“村公資金”的使用情況等。聯(lián)合委員會(huì)主要在涉及兩個(gè)及兩個(gè)以上村級(jí)事務(wù)中發(fā)揮作用。村民代表、村民委員以及村民小組長(zhǎng)的選舉程序等都有明確的規(guī)定。例如萬(wàn)春鎮(zhèn)村民小組的選舉，組員由本村5-15戶(hù)的村民組成，任期3年，每位組員有兩張選票，從組員中選舉小組長(zhǎng)。通過(guò)促進(jìn)村級(jí)組織架構(gòu)的創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)了村民議事的熱情與積極性，提高了解決“村公資金”相關(guān)事務(wù)的效率，緩解了干群矛盾，推動(dòng)基層民主制度的穩(wěn)步發(fā)展。

2、運(yùn)行村級(jí)民主機(jī)制。萬(wàn)春鎮(zhèn)為利用“村公資金”解決村民事務(wù)廣泛收集民意，公開(kāi)入戶(hù)調(diào)查發(fā)放收集表，并進(jìn)行統(tǒng)一的社區(qū)匯總。收集表內(nèi)容包括可使用資金限額、可行項(xiàng)目范圍（11-13項(xiàng)）、上年資金使用狀況等，并將“村公資金”使用情況充分公開(kāi)公示，接受村民的監(jiān)督。項(xiàng)目包括優(yōu)先級(jí)項(xiàng)目、可行項(xiàng)目、禁止項(xiàng)目和非禁止項(xiàng)目等，權(quán)責(zé)明晰，充分發(fā)揮了主觀能動(dòng)性。目前萬(wàn)春鎮(zhèn)優(yōu)先保障項(xiàng)目有：黨建項(xiàng)目、公益項(xiàng)目（例如假日學(xué)校）、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（例如圍墻建設(shè)）、延續(xù)性項(xiàng)目、軟服務(wù)項(xiàng)目（例如巡邏開(kāi)支）等。根據(jù)收集表的信息反饋進(jìn)行社區(qū)匯總，交由村民議事會(huì)進(jìn)行討論決策，審議同意后，決定項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容及投資額度，編制項(xiàng)目申報(bào)文件，包括項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)規(guī)模、資金預(yù)算、融資金額及資金償還方案、建設(shè)周期等。村民議事、村民大會(huì)和村民代表大會(huì)一并發(fā)揮村級(jí)事務(wù)的決策作用，形成決議報(bào)告后由村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，若涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的村級(jí)事務(wù)需經(jīng)過(guò)聯(lián)合委員會(huì)討論決定后由各個(gè)村的村委會(huì)實(shí)施執(zhí)行，執(zhí)行完成后進(jìn)行民主評(píng)議與事后反思。在村級(jí)事務(wù)的決策執(zhí)行階段以及事后的審核與評(píng)議階段，監(jiān)督委員會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督的職能，不定期不定時(shí)抽查監(jiān)督，對(duì)受益群體發(fā)放滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)表，進(jìn)行村務(wù)與財(cái)務(wù)的公開(kāi)，兼顧效率與公平，推動(dòng)基層民主事業(yè)的發(fā)展。

（二）“村公資金”運(yùn)行程序

為促進(jìn)“村公資金”融資建設(shè)，完善融資流程，保障“村公資金”的制度化規(guī)范化，成都市出臺(tái)了《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》和《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》?！按骞Y金”用于村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的，經(jīng)村民民主決策，可以向市小城投公司融資，融資資金的償還來(lái)源為各級(jí)政府財(cái)政安排的各年度“村公資金”。

《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》第二條明確規(guī)定，“村公資金”是市、縣兩級(jí)政府在本級(jí)財(cái)政年初預(yù)算中安排給村級(jí)組織，用于村級(jí)公共服務(wù)和公共管理的專(zhuān)項(xiàng)資金?！按骞Y金”的具體使用由村民（代表）大會(huì)決策決定，每個(gè)村社區(qū)每年的“村公資金”安排最低不少于20萬(wàn)元，“村公資金”的規(guī)模總額一般根據(jù)村社區(qū)的人數(shù)規(guī)模、所占面積以及該地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的基數(shù)等經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)確定。此外，為提高資金運(yùn)行效率，增強(qiáng)區(qū)域功能，針對(duì)“村公資金”的規(guī)?？傤~，成都市設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的發(fā)展研究機(jī)構(gòu)，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)分析，力求制定最適規(guī)模。其申報(bào)必須嚴(yán)格遵循一定的規(guī)章制度和流程：宣傳告知——收集民意——匯總梳理——大會(huì)決議——決議公示——上報(bào)審核。

通過(guò)實(shí)地調(diào)研得知，萬(wàn)春鎮(zhèn)近些年來(lái)年均“村公資金”在40萬(wàn)左右，變動(dòng)幅度小，從2009年到2017年只進(jìn)行過(guò)一次從20萬(wàn)到40萬(wàn)的調(diào)節(jié)，每年的建設(shè)項(xiàng)目也會(huì)有不同的側(cè)重點(diǎn)。與此同時(shí)，“村公資金”的主要服務(wù)目標(biāo)也在不斷變化，由原來(lái)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐漸向精神文化型項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。運(yùn)用初期主要服務(wù)于村民修路，隨著路況的逐漸變好以及溝渠道路等基礎(chǔ)工程量大大減少，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需求逐漸減少，“村公資金”的服務(wù)項(xiàng)目也逐漸轉(zhuǎn)向一些假日學(xué)校、黨建等活動(dòng)上。

（三）鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)

隨著農(nóng)村資金量偏小的單個(gè)項(xiàng)目逐漸增多，交易的頻率不斷增加，2013年9月萬(wàn)春鎮(zhèn)利用“村公資金”率先建成全區(qū)首個(gè)鎮(zhèn)級(jí)公共資源交易服務(wù)站，自主決策，自主實(shí)施。根據(jù)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，除集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目和部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目外，各部門(mén)自行采購(gòu)單項(xiàng)或批量金額達(dá)到50萬(wàn)元以上的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、60萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)執(zhí)行 《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定，即政府采購(gòu)50萬(wàn)以上的項(xiàng)目需進(jìn)入國(guó)家政府采購(gòu)系統(tǒng)，但50萬(wàn)以下的交易項(xiàng)目并沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)定。公共資源交易服務(wù)站本著公正公開(kāi)公平的原則堅(jiān)持三個(gè)“高度”：交易過(guò)程高度透明，運(yùn)作程序高度規(guī)范，監(jiān)督元素高度集成。服務(wù)站的工作機(jī)構(gòu)由三個(gè)部分構(gòu)成，領(lǐng)導(dǎo)小組、公共資源交易監(jiān)督站以及公共資源交易服務(wù)站。其中公共資源交易服務(wù)站由侯標(biāo)室、開(kāi)標(biāo)室、評(píng)標(biāo)室、監(jiān)控室、檔案室組成。公共資源交易服務(wù)站的交易項(xiàng)目主要有工程類(lèi)、采購(gòu)類(lèi)、處置類(lèi)以及其他類(lèi)。工程類(lèi)項(xiàng)目分為鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)的工程類(lèi)項(xiàng)目，通常金額在5-50萬(wàn)，以及村社區(qū)轄區(qū)內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目，通常金額在5萬(wàn)元左右。采購(gòu)類(lèi)項(xiàng)目主要有治理安保、文體、環(huán)境管理、培訓(xùn)等服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，通常金額在2萬(wàn)元左右，還有代辦村民事務(wù)、辦公經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目。處置類(lèi)項(xiàng)目主要包括資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處置，資源經(jīng)營(yíng)處置以及以資產(chǎn)資源參股經(jīng)營(yíng)處置。鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)的主體從村社區(qū)到鎮(zhèn)上再到區(qū)里，有專(zhuān)門(mén)的代理機(jī)構(gòu)，在區(qū)域內(nèi)招標(biāo)，并且鎮(zhèn)上有專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)中心，根據(jù)資金限制進(jìn)行市場(chǎng)詢(xún)價(jià)，全程采用先進(jìn)的攝像設(shè)備進(jìn)行招標(biāo)過(guò)程全監(jiān)控，做到程序上的合規(guī)化、有序化。萬(wàn)春鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)工作流程如下圖所示。

圖1 萬(wàn)春鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)工作流程圖

到目前為止，萬(wàn)春鎮(zhèn)公共資源交易服務(wù)站已經(jīng)促成項(xiàng)目140個(gè)，呈現(xiàn)出“兩增”“四轉(zhuǎn)變”的良好局面。在公共資源交易平臺(tái)的運(yùn)行過(guò)程中，不僅增強(qiáng)了人民群眾的民主意識(shí)，促進(jìn)基層民主治理體系的創(chuàng)新，還增進(jìn)了干群關(guān)系，共建和諧社會(huì)。通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，原來(lái)一些不公開(kāi)的行為轉(zhuǎn)變?yōu)橥该鞯牟僮?，群眾參與的積極性也由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，主動(dòng)咨詢(xún)、主動(dòng)申請(qǐng)、層層把關(guān)，工作制度變得越來(lái)越程序化、規(guī)范化，由此，工程質(zhì)量也得到了極大提高，萬(wàn)春鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善。

三、“村公資金”促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福利的增加

（一）經(jīng)濟(jì)效益明顯

表1 萬(wàn)春鎮(zhèn)2009-2017年公共服務(wù)項(xiàng)目 單位：個(gè)

圖2 萬(wàn)春鎮(zhèn)2009-2017年公共服務(wù)項(xiàng)目

2007年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點(diǎn)區(qū)，2008年，成都市政府提出推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。從調(diào)研中我們了解到，2009年開(kāi)始，每年每個(gè)村社區(qū)至少投入20萬(wàn)元，著重解決道路等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。從表1我們可以看出，2009年到2017年，萬(wàn)春鎮(zhèn)共推動(dòng)公共項(xiàng)目626個(gè)，其中，基礎(chǔ)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目有220個(gè)，公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目有406個(gè)。而626個(gè)公共項(xiàng)目中有70個(gè)左右是有關(guān)道路修建、維修等基礎(chǔ)設(shè)施工程，大大推動(dòng)了農(nóng)村道路的發(fā)展，給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來(lái)了極大的方便，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展。由圖2我們可以看出，從2009年到2016年萬(wàn)春鎮(zhèn)的公共項(xiàng)目呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)（2017年項(xiàng)目還未統(tǒng)計(jì)完全，暫且不計(jì)）。由2009年的7個(gè)項(xiàng)目發(fā)展到2016年的142個(gè)項(xiàng)目，“村公資金”投入不斷加大，公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目呈穩(wěn)步快速增長(zhǎng)，相比較而言，基礎(chǔ)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目增長(zhǎng)速度較慢。從2014-2016年來(lái)看，基礎(chǔ)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目已經(jīng)趨于飽和狀態(tài)，且總體來(lái)看，公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目投入持續(xù)大于基礎(chǔ)建設(shè)類(lèi)。這說(shuō)明農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，農(nóng)村道路溝渠類(lèi)建設(shè)趨于完備，農(nóng)村福利水平得到了較大提高，村民不僅滿(mǎn)足于物質(zhì)生活的供給，還不斷追求精神文化領(lǐng)域的發(fā)展，更加注重農(nóng)村社會(huì)治安和農(nóng)村教育發(fā)展，更加重視農(nóng)民居住環(huán)境以及農(nóng)民自身素質(zhì)的提升，保障農(nóng)村社會(huì)福利向更高水平邁進(jìn)。

（二）制度創(chuàng)新效益明顯

村級(jí)基層組織不僅是國(guó)家的政權(quán)基礎(chǔ)，也是全面貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策的體現(xiàn)，是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾全面建成小康社會(huì)的前沿。搞好農(nóng)村基層民主建設(shè)，有利于我國(guó)民主政治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！按骞Y金”的運(yùn)用不僅僅促進(jìn)了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，還進(jìn)一步體現(xiàn)了基層民主制度的創(chuàng)新效益。不論是涉及“村公資金”的基層治理組織架構(gòu)的創(chuàng)新、基層民主機(jī)制的運(yùn)行，還是需要“村公資金”支持的鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)的建立，都促進(jìn)了農(nóng)村基層制度的創(chuàng)新與優(yōu)化，進(jìn)一步提高了農(nóng)村社會(huì)福利水平。基層民主制度建設(shè)，對(duì)于從基礎(chǔ)上解決我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”，保證新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有非常重要的意義。

農(nóng)村社會(huì)福利不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上，更多體現(xiàn)在制度效益上。20世紀(jì)60年代是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)徘徊時(shí)期，到20世紀(jì)70年代開(kāi)始了新的發(fā)展。非福利主義認(rèn)為社會(huì)狀態(tài)的好壞不能光用效用來(lái)衡量，還要引入非福利的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為排序的影響因素，即社會(huì)福利還取決于自由、個(gè)人權(quán)利等方面的影響。村民自治、村民議事會(huì)、村民（代表）大會(huì)等制度形式促進(jìn)了村級(jí)工作的規(guī)范化、法制化、科學(xué)化，健全了村級(jí)治理機(jī)制。“村公資金”的運(yùn)行流程和鎮(zhèn)級(jí)公共資源交易平臺(tái)的工作機(jī)制，保障了村民直接行使自己的民主權(quán)利，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，保證了民主監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)了村民自治的積極性和創(chuàng)新性。隨著基層民主范圍的擴(kuò)大，民主程度也進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程效益明顯

目前，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，是我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的主要原因之一。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是有效推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的成功之路。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求。萬(wàn)春鎮(zhèn)利用“村公資金”以及鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)積極推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，提高了農(nóng)村社會(huì)福利，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅體現(xiàn)在物質(zhì)生活的不斷改善，基礎(chǔ)設(shè)施的不斷發(fā)展，更體現(xiàn)在農(nóng)民素質(zhì)的提高，個(gè)人權(quán)利的保障以及自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

近年來(lái)，萬(wàn)春鎮(zhèn)利用“村公資金”扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)道路、電力、天然氣、自來(lái)水、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與溫江主城區(qū)的“大并網(wǎng)”和無(wú)縫對(duì)接，先后按照城市道路標(biāo)準(zhǔn)完成了各分支道路建設(shè)和主干道沿線(xiàn)對(duì)接，在區(qū)域內(nèi)形成了“四縱八橫”的骨干交通網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，堅(jiān)持同步完善教育、黨務(wù)、政府服務(wù)等配套設(shè)施，例如舉辦假日學(xué)校，計(jì)劃書(shū)本、場(chǎng)地、教師等人員的費(fèi)用支出。舉辦黨建活動(dòng)，修建路燈，促進(jìn)了萬(wàn)春鎮(zhèn)公共服務(wù)發(fā)展和整體水平全面提升，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。從2009年到2017年，萬(wàn)春鎮(zhèn)的公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，前期主要是道路建設(shè)，舊路改造工程，水利設(shè)施維護(hù)以及溝渠改造等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，后期公共服務(wù)類(lèi)逐漸增多，不僅有廣播及其他文化設(shè)備維護(hù)，還有社會(huì)管理及文體類(lèi)項(xiàng)目。2017年下半年還有專(zhuān)門(mén)的“新市民培訓(xùn)”項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容主要包括黨員培訓(xùn)、做黨員之家門(mén)牌、青少年法律知識(shí)培訓(xùn)、新市民培訓(xùn)宣傳。積極開(kāi)展健康有益的文化活動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)村精神文明建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村與現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，提高了農(nóng)村社會(huì)福利水平。

四、“村公資金”運(yùn)行改進(jìn)建議

從2009年到2017年，“村公資金”的運(yùn)用已經(jīng)取得了良好的成效，不論是基層民主制度的運(yùn)行，還是鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)的操作，都為農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)謀取了福利，但在我們的實(shí)地調(diào)研以及資料查閱的過(guò)程中，不免會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題的存在。

（一）村民民主意識(shí)不高，需提高村民參與的積極性

村民民主意識(shí)和參與意識(shí)淡薄。成都關(guān)于《深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn) (試行）》中提到，要充分尊重村民意愿、維護(hù)村民的民主權(quán)益。為村民提供的公共服務(wù)要充分征求村民的意愿，讓村民充分參與決策。農(nóng)村社會(huì)管理要充分依靠村民，真正體現(xiàn)自主、自愿、自治。但是我們?cè)趯?shí)地調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，村民民主意識(shí)和參與意識(shí)淡薄，農(nóng)村的中青年一般都外出學(xué)習(xí)或者工作，常住人口大多為中老年人，中老年人文化程度相對(duì)降低，政治素養(yǎng)不高，參與事務(wù)的積極性也不夠，村民議事的參與程度隨之降低。考慮到這一問(wèn)題，當(dāng)?shù)匾卜e極采取了一些措施，例如發(fā)放一些小禮品調(diào)動(dòng)村民的積極性等，但收效較小，村民參與時(shí)附議程度高；此外，為了更加規(guī)范村民的參與，實(shí)施對(duì)議事現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行錄像監(jiān)督，要求發(fā)言達(dá)到一半以上等舉措，效果也不盡如人意。

對(duì)此，提高村民參與議事的積極性不能流于形式，應(yīng)該落到實(shí)處。應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，加大對(duì)村民思想道德、村務(wù)工作方面的培訓(xùn)，提高個(gè)人的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，充分調(diào)動(dòng)村民議事的熱情與積極性。建立健全獎(jiǎng)懲考核制度，提高村民議事的補(bǔ)貼力度，將獎(jiǎng)懲考核具體細(xì)節(jié)落實(shí)到位。重視村民的知情權(quán)，尊重村民的參與權(quán)。從村民的切身利益出發(fā)，真正將村民的意見(jiàn)反饋落實(shí)到實(shí)處，加大工作成效的宣傳，讓村民意識(shí)到自己的主人翁地位，讓村民充分認(rèn)識(shí)到自己的參與是有價(jià)值的，例如，建立健全村民滿(mǎn)意度入戶(hù)或電話(huà)回訪制度，評(píng)選年度“積極之星”等。

（二）公開(kāi)公示制度不到位，需完善監(jiān)督機(jī)制

公開(kāi)公示制度不到位，監(jiān)督機(jī)制不完善。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公開(kāi)公示制度與監(jiān)督機(jī)制尚未落到實(shí)處，主要表現(xiàn)有：“村公資金”公示時(shí)間不及時(shí)，公示范圍不全面，公示金額不具體，公示方法陳舊。公示欄上的項(xiàng)目信息陳舊，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行更新公示，導(dǎo)致村民的滿(mǎn)意度偏低。農(nóng)村“人情”理念的存在，各工作人員之間有或多或少的裙帶關(guān)系，極易形成“包庇”的現(xiàn)象。工作人員人手不夠，缺乏專(zhuān)門(mén)人才，一般一個(gè)村由一人負(fù)責(zé)整體的工作，工作量大且難度大，監(jiān)督機(jī)制易流于形式。鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)信息發(fā)布渠道狹窄，招標(biāo)企業(yè)地域性強(qiáng)，外界難以了解到交易信息。雖然有成都市村級(jí)公共服務(wù)資金監(jiān)管平臺(tái)信息公示，但是進(jìn)入該網(wǎng)站進(jìn)一步查閱具體金額數(shù)字時(shí)，卻受到密碼限制，監(jiān)督程序受到制約。

根據(jù)上述情況，必須完善“村公資金”的公示流程，規(guī)范公示范圍，將公示時(shí)間、公示時(shí)效、公示內(nèi)容等具體細(xì)節(jié)一一落到實(shí)處，制定專(zhuān)門(mén)的意見(jiàn)辦法，使公示辦法規(guī)范化科學(xué)化法制化。創(chuàng)新公示方法，考慮融合新媒體技術(shù)，例如運(yùn)用微信掃一掃功能等，立刻了解整個(gè)工程的基本情況，提高“村公資金”的透明度。促進(jìn)群眾監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相融合，加大利用手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)電視媒體等公開(kāi)形式的宣傳，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。加大人才引進(jìn)，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化的資金研究，提升資金利用率，增強(qiáng)規(guī)范性。針對(duì)農(nóng)村“人情”理念的問(wèn)題，可以考慮人才異地引進(jìn)及輪崗制度，抑制“包庇”現(xiàn)象。采取定期或不定期方式加大對(duì)公開(kāi)公示制度執(zhí)行情況的暗訪督查，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)通報(bào)，限期整改，進(jìn)一步加強(qiáng)事前審核以及事中控制力度，實(shí)現(xiàn)“村公資金”全過(guò)程的有效監(jiān)控。加大對(duì)“村公資金”的財(cái)務(wù)檢查，堅(jiān)決杜絕私自挪用公款、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象，對(duì)貪污腐敗現(xiàn)象絕不姑息，做到全面檢查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合。

（三）資金分配存在差異需求，應(yīng)建立持續(xù)穩(wěn)定的“村公資金”投入機(jī)制

資金分配存在差異需求。一是區(qū)域分配機(jī)制不靈活。部分涉及多個(gè)村社區(qū)利益的大型項(xiàng)目，可以進(jìn)行聯(lián)合議事整合資金，例如多個(gè)村社區(qū)共同管理的集中安置區(qū)，村議事代表可以進(jìn)行議事整合資金形成統(tǒng)一方案。但涉及單個(gè)村內(nèi)大型項(xiàng)目，會(huì)遇到一個(gè)村一年的“村公資金”無(wú)力支持的情況，村與村之間的資金缺乏流動(dòng)性，一般只有采用小額貸款融資、以后年度逐年還款的形式。實(shí)際上，有些村社區(qū)本身基礎(chǔ)設(shè)施較完善，但有些村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較差，區(qū)域間資金需求差異大，分配機(jī)制上還不夠靈活。二是時(shí)間分配不科學(xué)。從調(diào)研中了解到，雖然《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)資金專(zhuān)項(xiàng)管理辦法》第十條提到“各級(jí)統(tǒng)籌部門(mén)是公共服務(wù)和公共管理村級(jí)項(xiàng)目的牽頭管理部門(mén)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)和審核，監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，收集數(shù)據(jù)、指標(biāo)及效益分析等工作”，但從2009年到2017年，萬(wàn)春鎮(zhèn)的“村公資金”只進(jìn)行過(guò)一次從20萬(wàn)到40萬(wàn)的調(diào)節(jié)，調(diào)節(jié)機(jī)制也不盡合理，數(shù)據(jù)收集及效益分析工作尚未落實(shí)到位。

應(yīng)健全數(shù)據(jù)收集及效益分析機(jī)制，重視資金的差異化需求，實(shí)時(shí)實(shí)地調(diào)整“村公資金”規(guī)模。根據(jù)各單位應(yīng)整合的各類(lèi)項(xiàng)目資金，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，提高對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)的“村公資金”投入機(jī)制，調(diào)動(dòng)積極性，發(fā)揮“村公資金”的最優(yōu)效果。此外，針對(duì)人民群眾迫切需要解決的建設(shè)項(xiàng)目，力求拓寬“村公資金”的項(xiàng)目適用范圍，提高農(nóng)村社會(huì)福利，增強(qiáng)“村公資金”有效性。

（四）鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)運(yùn)行方式單一，應(yīng)注重公平與效率相結(jié)合

萬(wàn)春鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)的建立，提高了“村公資金”的資金利用率，為基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)提供了充分的信用保障。鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)利用專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站進(jìn)行信息發(fā)布，但信息發(fā)布渠道窄，受眾范圍不大，且在招投標(biāo)的運(yùn)行過(guò)程中，存在“暗箱操作”等行為。因此，在實(shí)際的操作中，應(yīng)充分利用網(wǎng)站、公示欄、微信公眾號(hào)、手機(jī)短信等媒介工具擴(kuò)大信息發(fā)布面，加強(qiáng)與相鄰區(qū)域的合作，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止效率損失和浪費(fèi)。應(yīng)轉(zhuǎn)變利用方式，促進(jìn)利用渠道多樣化，以增進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福利作為首要目標(biāo)，提升效率，并且注重效率與公平相結(jié)合。

“村公資金”不斷發(fā)展，基層民主制度不斷完善，農(nóng)村社會(huì)福利持續(xù)增加。萬(wàn)春鎮(zhèn)應(yīng)總結(jié)自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范資金的使用，調(diào)動(dòng)村民的積極性，實(shí)現(xiàn)民生與民主的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)“村公資金”的科學(xué)性，加強(qiáng)示范作用，真正實(shí)現(xiàn)村民生產(chǎn)生活與基層治理結(jié)構(gòu)的雙重改善，促進(jìn)“村公資金”在更大范圍的適用性與推廣性。■

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）