社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的理論和實(shí)踐路徑研究

●黃清峰

一、社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的理論基礎(chǔ)和作用機(jī)理

貧困問題和反貧困是人類社會(huì)發(fā)展歷程所面臨的重大理論和實(shí)踐命題，也是當(dāng)前社會(huì)治理和政府治理的重要領(lǐng)域。社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)由政府承擔(dān)主要責(zé)任的、基本的收入再分配制度安排，在為全社會(huì)提供基本生存保障、提升公共福利方面起著基礎(chǔ)性作用。尤其是為解決貧困問題發(fā)揮著兜底性的制度保障功能，在反貧困機(jī)制中扮演著重要角色，是反貧困的一大利器。

（一）社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的理論基礎(chǔ)

貧困是一個(gè)長(zhǎng)期而廣泛存在的社會(huì)現(xiàn)象。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，貧困問題并沒有隨之消亡。相反，隨著人類物質(zhì)文明和全球化的大發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)的多樣化和復(fù)雜化，貧困產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)逐漸增多。從最原始的由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平低下導(dǎo)致的普遍性貧困和區(qū)域性貧困，到當(dāng)前更為廣泛的由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等導(dǎo)致的制度性貧困和階層性貧困，人類社會(huì)面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)日益增多，開始進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段。

同時(shí)，從另外一個(gè)視角，我們追溯社會(huì)保障制度產(chǎn)生的歷史淵源可以發(fā)現(xiàn)：社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程與人類社會(huì)不斷產(chǎn)生的各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相伴而行，社會(huì)保障制度最原始和最本質(zhì)功能就是通過建立社會(huì)互濟(jì)的模式來化解、分散各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其中，貧困風(fēng)險(xiǎn)則是社會(huì)保障制度從萌芽、產(chǎn)生到發(fā)展至今始終需要應(yīng)對(duì)和解決的根本性風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楦黝惿鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)作用于個(gè)人和家庭的最終結(jié)果就是導(dǎo)致貧困問題的產(chǎn)生。

因此，社會(huì)保障制度為反貧困提供了根本性的制度保障，尤其是城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度體系扮演了更為直接和重要的兜底角色。社會(huì)保障制度自身不僅發(fā)揮著“兜底脫貧”的功能，是反貧困的重要措施。同時(shí)，還為發(fā)展援助、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等反貧困政策模式功能的發(fā)揮提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。

（二）社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的作用機(jī)理

近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入推進(jìn)，理論界和實(shí)踐部門對(duì)社會(huì)保障與脫貧攻堅(jiān)在性質(zhì)和目標(biāo)上具有的高度一致性有了深刻理解和認(rèn)識(shí)。在脫貧攻堅(jiān)過程中，社會(huì)保障制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)逐步實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)有效的對(duì)接整合和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，契合度不斷加強(qiáng)。社會(huì)保障作為重要的反貧困模式為脫貧攻堅(jiān)提供了兜底保障，而脫貧攻堅(jiān)則進(jìn)一步鞏固了社會(huì)保障成果。

1、社會(huì)保障為脫貧攻堅(jiān)提供了系統(tǒng)的制度保障。當(dāng)前，我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的重要時(shí)期，在歷史因素、現(xiàn)實(shí)因素與未來發(fā)展趨勢(shì)的交互影響下，我國(guó)的貧困問題呈現(xiàn)出精神貧困與物質(zhì)貧困并存、絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困并存、區(qū)域貧困和階層貧困并存、城市貧困和農(nóng)村貧困并存等特征，貧困問題的復(fù)雜性、艱巨性前所未有。對(duì)此，脫貧攻堅(jiān)要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，探索系統(tǒng)治理機(jī)制。要在深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)貧困問題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，探析致貧的共性因素，實(shí)現(xiàn)脫貧兜底制度全覆蓋、貧困人群全覆蓋。同時(shí)，還要考慮個(gè)體致貧的具體因素，如因病致貧、因教致貧、因?yàn)?zāi)致貧等，因地制宜地探索開展多層次、精細(xì)化的針對(duì)性幫扶。

而社會(huì)保障制度是一個(gè)以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)為主要內(nèi)容所構(gòu)成的制度體系，既發(fā)揮保障全體社會(huì)成員基本生存與生活需要的功能，又起著提高社會(huì)成員生活質(zhì)量和促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。社會(huì)保障與脫貧攻堅(jiān)在根本性質(zhì)和最終目標(biāo)上具有高度的內(nèi)在一致性。例如，社會(huì)救濟(jì)為因?yàn)?zāi)致貧提供了兜底保障、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)有效阻擊“因病致貧”、職業(yè)技能培訓(xùn)增強(qiáng)了貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。因此，社會(huì)保障能夠從制度上打破貧困的惡性循環(huán)，為脫貧攻堅(jiān)提供了系統(tǒng)的制度保障，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、源頭治理。

2、脫貧攻堅(jiān)工作能夠鞏固社會(huì)保障制度成果。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展正處在由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”跨越的關(guān)鍵時(shí)期。“人群全覆蓋”工作的首要任務(wù)就是要做好科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和測(cè)算這一基礎(chǔ)性工作。而以精準(zhǔn)識(shí)別為前提的精準(zhǔn)扶貧工作將為社會(huì)保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核算，特別是農(nóng)村貧困人口的統(tǒng)計(jì)提供有利的契機(jī)和有效的平臺(tái)，保證了社會(huì)保障政策的科學(xué)性和有效性。

另一方面，脫貧攻堅(jiān)工作不斷取得的巨大成效將使大量貧困人口擺脫貧困，這無疑將在很大程度上減輕社會(huì)保障制度的壓力。尤其是通過產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定增收、通過技能培訓(xùn)激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力而建立起來的長(zhǎng)效脫貧機(jī)制將與社會(huì)保障制度有效對(duì)接、良性互動(dòng)、協(xié)同發(fā)展，對(duì)鞏固社會(huì)保障事業(yè)所取得的成效將發(fā)揮巨大作用。

二、社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度體系和實(shí)踐效果

作為社會(huì)保障主要組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)四項(xiàng)基本制度，雖然在兜底脫貧攻堅(jiān)的作用機(jī)理和貢獻(xiàn)大小上有所不同，但都以不同路徑和方式向貧困人口或貧困家庭提供現(xiàn)金和實(shí)物幫扶，形成反貧困的制度合力，并取得顯著效果。

（一）社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度體系

1、社會(huì)救助通過保障貧困人口基本生存起到直接的反貧困效果。社會(huì)救助主要是由政府承擔(dān)，為城鄉(xiāng)貧困家庭和個(gè)人提供基本物質(zhì)幫扶，以抵御生存危機(jī)、維持基本生活的一種社會(huì)保障制度。社會(huì)救助制度直接面向社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困人群，救助對(duì)象只要符合條件就不需要承擔(dān)任何繳費(fèi)或其他義務(wù)，如果說社會(huì)保障是社會(huì)發(fā)展的“安全閥”，那么社會(huì)救助猶如最后一道防線，它發(fā)揮著“雪中送炭”的功能。因此，社會(huì)救助在社會(huì)保障體系中所發(fā)揮的反貧困功能最為直接，效果最為明顯。

黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)救助制度建設(shè)，尤其注重發(fā)揮社會(huì)救助反貧困功能，社會(huì)救助反貧困的制度設(shè)計(jì)和體系建設(shè)不斷趨于完善。根據(jù)2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》可以看出，我國(guó)社會(huì)救助在不斷提高基本生活救助（包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害人員救助）標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大臨時(shí)救助、專項(xiàng)救助和引導(dǎo)社會(huì)力量助力解困減負(fù)的力度，形成了包括基本生活救助、臨時(shí)救助、專項(xiàng)救助（醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)）以及社會(huì)力量參與在內(nèi)的社會(huì)救助“8+1”體系。救助安全網(wǎng)不僅更加編實(shí)織密，而且有效解決了因突發(fā)災(zāi)害或重大疾病造成的急難型貧困問題和因家庭支出突然增加造成的支出型貧困問題。

2、社會(huì)保險(xiǎn)通過互助共濟(jì)的制度設(shè)計(jì)發(fā)揮降低貧困風(fēng)險(xiǎn)的作用。社會(huì)保險(xiǎn)是一種通過參保者之間責(zé)任分擔(dān)、互助共濟(jì)的方式來保障社會(huì)成員基本生活所需的制度模式。它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，在整個(gè)社會(huì)保障體系中處于核心地位。社會(huì)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)共建共享的制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，只有承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)才能享受相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇。但社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)與待遇也不是完全對(duì)等，高收入者通常履行較多的繳費(fèi)義務(wù)，低收入者通?？梢垣@得與其繳費(fèi)水平相比較高的保險(xiǎn)待遇，從而發(fā)揮該制度互助共濟(jì)優(yōu)勢(shì)，較好地調(diào)節(jié)收入差距，起到預(yù)防貧困的作用。

社會(huì)保險(xiǎn)扶貧的重點(diǎn)工作主要基于以下幾方面展開：一是做好社會(huì)保險(xiǎn)扶貧的基礎(chǔ)工作，即全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，重點(diǎn)落實(shí)貧困家庭和個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋。通過將貧困人口納入社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，形成反貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，有效避免其因年老、疾病、工傷、失業(yè)等原因陷入貧困，從制度和源頭控制、預(yù)防貧困問題的產(chǎn)生。二是優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，減輕貧困人員參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。一方面在貧困人口、低保對(duì)象、特困人員等困難群體參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目時(shí)，各級(jí)政府可為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，直接減輕貧困群體的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；另一方面，要通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)多繳多收益、長(zhǎng)繳長(zhǎng)收益的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)貧困群體形成參保意識(shí)，增強(qiáng)其脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。三是適時(shí)、適度提高貧困群體的社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，例如基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例等，在經(jīng)濟(jì)上直接補(bǔ)貼貧困群體的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)于貧困群體的吸引力。

3、社會(huì)福利通過為社會(huì)弱勢(shì)群體提供普惠性的幫扶直接降低其貧困風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)福利是指為特殊群體提供普惠性的福利津貼、實(shí)物供給或社會(huì)服務(wù)，用以提高其生活質(zhì)量和發(fā)展能力的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。社會(huì)福利由政府提供，既不需要繳費(fèi)，也不需要審查家庭經(jīng)濟(jì)狀況。由此可見，社會(huì)福利反貧困的機(jī)理和路徑較為簡(jiǎn)單、直接，但它強(qiáng)調(diào)對(duì)象的特殊性（如老年人、殘疾人、孤兒等）和待遇的一致性。

目前，我國(guó)社會(huì)福利制度主要由老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利制度構(gòu)成。老年人福利是國(guó)家和社會(huì)為維護(hù)老年群體生活安定、健康，充實(shí)老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的設(shè)施與服務(wù)，包括老年人福利津貼、老年福利機(jī)構(gòu)等。老年人福利政策措施，特別是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為城鄉(xiāng)空巢、獨(dú)居、留守提供了基本的兜底養(yǎng)老服務(wù)，有效避免老年群體因老無所依導(dǎo)致的貧困。殘疾人福利是指國(guó)家為殘疾公民在年老、疾病、缺乏勞動(dòng)能力及退休、失業(yè)、失學(xué)等情況下提供基本的物質(zhì)或勞務(wù)幫扶，保障殘疾群體的基礎(chǔ)生活和發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。殘疾人福利通過不同形式的措施，努力為殘疾群體參與社會(huì)、融入社會(huì)提供平臺(tái)、提升能力，減少因殘致貧的可能性。婦女兒童福利是指國(guó)家和社會(huì)為滿足婦女、未成年人的特殊需要和維護(hù)其特殊利益而提供的照顧和福利服務(wù)，是社會(huì)福利項(xiàng)目之一。其中為保障困難婦女、老年婦女以及重病重殘兒童、孤兒等特殊困境兒童權(quán)益的相關(guān)政策和措施起到了直接的反貧困效果。

4、慈善事業(yè)以其公益催化劑的角色為脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。慈善事業(yè)是指在政府的倡導(dǎo)或扶持下，由社會(huì)團(tuán)體、家庭或者個(gè)人自愿通過不同形式對(duì)社會(huì)中遇到災(zāi)難或不幸的人，不求回報(bào)地實(shí)施救助的一種無私支持與奉獻(xiàn)的事業(yè)。慈善事業(yè)以社會(huì)成員的善愛之心為基礎(chǔ)，具有扶危濟(jì)貧、協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在職能。2016年，我國(guó)首部《慈善法》出臺(tái)實(shí)施，其中扶貧、濟(jì)困位列六大類慈善活動(dòng)之首。這不僅將扶貧、濟(jì)困作為慈善事業(yè)的核心之義更為凸顯，而且在脫貧攻堅(jiān)的大背景下賦予了慈善事業(yè)重大的歷史使命，為慈善組織參與國(guó)家扶貧攻堅(jiān)提供了有力的法律支撐。

慈善力量不僅直接參與貧困治理，而且可以利用其公信力高、動(dòng)員力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，使慈善組織成為社會(huì)各界融入脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的紐帶和橋梁，引導(dǎo)各類社會(huì)資源向貧困地區(qū)、人口充分涌流，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心貧困事業(yè)的氛圍。黨的十九大已明確將“共建共享共治”確立為未來社會(huì)治理格局的發(fā)展方向，新時(shí)代的脫貧攻堅(jiān)必須凝聚社會(huì)各界的共同合力。因此，慈善事業(yè)要在承擔(dān)其基礎(chǔ)性的扶貧、濟(jì)困職能基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)揮其公益催化劑的作用，為脫貧攻堅(jiān)營(yíng)造氛圍、凝聚合力。

（二）社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐效果

當(dāng)前，社會(huì)保障在兜底脫貧攻堅(jiān)事業(yè)過程中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用有目共睹，并在理論界和實(shí)踐部門達(dá)成共識(shí)。與社會(huì)保障緊密相關(guān)的人社、民政等部門紛紛出臺(tái)文件，進(jìn)一步明確社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)和具體措施，社會(huì)保障扶貧工作取得明顯成效。

1、社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度體系不斷健全。社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的最大優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)就是通過建章立制的方式為貧困群體提供直接的幫扶，并建立預(yù)防貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度正在逐步實(shí)現(xiàn)深度對(duì)接，社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度體系業(yè)已形成并不斷健全、完善，社會(huì)保障扶貧濟(jì)困的應(yīng)有之義更加彰顯，扶貧開發(fā)的造血功能正在不斷強(qiáng)化。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，民政部已出臺(tái)相關(guān)文件，明確了農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的具體任務(wù)，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村低保兜底的制度安排。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村建檔立卡等貧困人口以及農(nóng)村留守兒童、困難殘疾人等特殊貧困群體的相關(guān)社會(huì)救助、生活補(bǔ)貼制度措施陸續(xù)出臺(tái)并不斷細(xì)化，社會(huì)救助這一社會(huì)保障體系的最后一道防線已經(jīng)牢牢收緊扎牢。

在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，人社部會(huì)同財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦出臺(tái)了社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的實(shí)施意見，聚焦特殊貧困群體參保意識(shí)差、繳費(fèi)能力弱的問題，進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和優(yōu)化。在社會(huì)保險(xiǎn)參保的 “入口”上，通過代繳（補(bǔ)繳）、財(cái)政補(bǔ)貼的形式減輕貧困群體的參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；在社會(huì)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取的“出口”上，制定待遇調(diào)整和繳費(fèi)補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化多繳多得、長(zhǎng)繳多得的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民主動(dòng)參保繳費(fèi)，構(gòu)筑起有效防止貧困群體因病致貧、因老致貧的制度防線。截止到2017年底，在全國(guó)范圍內(nèi)，通過政府財(cái)政補(bǔ)貼直接享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的貧困老年人已達(dá)1682萬人。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政為1516萬各類貧困群體實(shí)際代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，兩項(xiàng)措施讓3100萬貧困人口直接受益。

2、社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的待遇水平不斷提高。貧困群體對(duì)美好生活的向往就是脫貧攻堅(jiān)工作的奮斗目標(biāo)。脫貧攻堅(jiān)工作最終要落實(shí)到貧困群體生活水平的提高上來，而社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的待遇水平就直接決定了貧困群體生活水平。對(duì)此，自脫貧攻堅(jiān)工作開展以來，社會(huì)保障相關(guān)部門按照“盡力而為、量力而行”的原則，在合理引導(dǎo)困難群體生活預(yù)期的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定貧困群體的各類保障標(biāo)準(zhǔn)，讓社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的效應(yīng)更精準(zhǔn)、有效，同時(shí)不斷引導(dǎo)和激發(fā)貧困群體擺脫貧困的內(nèi)生動(dòng)力。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，“十二五”期間，全國(guó)共支出農(nóng)村低保資金5895.8億元；全國(guó)醫(yī)療救助累計(jì)支出資金1202.9億元。2017年1—11月，各級(jí)財(cái)政共支出城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助資金1991.3億元，較上年同期多支出162.4億元。截至2017年11月底，全國(guó)所有縣（市、區(qū)、旗）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到或超過國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各地全面實(shí)施分類施保政策，對(duì)于獲得低保后生活仍然困難的殘疾人、老年人等特殊困難群眾，適當(dāng)增發(fā)低保金。

在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，按照只疊加、不扣減、不沖銷的原則，加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)村最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等社會(huì)救助制度的統(tǒng)籌銜接，保證貧困群體更多收入來源，增強(qiáng)扶貧力度和標(biāo)準(zhǔn)。例如，“十三五”期間，在認(rèn)定農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象時(shí)，中央確定的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金暫不計(jì)入家庭收入。再如，城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度通過降低起付線、提高報(bào)銷比例和封頂線等傾斜性政策對(duì)貧困人員實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)支付，提高貧困人員受益面和受益水平。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，建檔立卡貧困人口醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷比例達(dá)到80%以上。

3、社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的社會(huì)參與度不斷提高。作為社會(huì)保障制度體系的重要組成部分之一的慈善事業(yè)是社會(huì)公眾和組織參與脫貧攻堅(jiān)的主要平臺(tái)和媒介。當(dāng)前，我國(guó)各類慈善力量結(jié)合各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，以各種形式參與脫貧攻堅(jiān)工作，成為一支不可或缺的扶貧生力軍，發(fā)揮著不可替代的獨(dú)特作用。

從社會(huì)慈善捐贈(zèng)總體情況來看，根據(jù)中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2016年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示，2016年我國(guó)慈善捐贈(zèng)總額達(dá)1393億元，其中扶貧與發(fā)展不僅成為我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)最關(guān)注的三大領(lǐng)域之一，而且還是增長(zhǎng)最為明顯的領(lǐng)域，捐贈(zèng)額占總量的21.01%，比2015年提高近十個(gè)百分點(diǎn)。從慈善家和愛心企業(yè)的捐贈(zèng)情況來看，根據(jù)《公益時(shí)報(bào)》編制的第十四屆中國(guó)慈善榜顯示，2017年共有201位慈善家、414家愛心企業(yè)進(jìn)入榜單，總捐贈(zèng)額達(dá)到145.27億元。201位上榜慈善家中有43位明確投向扶貧領(lǐng)域，414家愛心企業(yè)中有82家明確投向了扶貧領(lǐng)域。這充分顯示脫貧攻堅(jiān)的重大意義已經(jīng)深入人心，在全社會(huì)形成廣泛共識(shí)以及凝聚力，慈善事業(yè)兜底脫貧攻堅(jiān)的社會(huì)參與度不斷提升。

三、社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度完善與實(shí)踐路徑

能否打贏脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)直接決定了小康社會(huì)的如期建成和第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。2018年5月31日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，向全黨全國(guó)人民發(fā)出了開展打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的總動(dòng)員令。對(duì)此，社會(huì)保障制度要更加注重發(fā)揮在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的兜底功效，綜合施策、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理，以更優(yōu)化的措施、更扎實(shí)的服務(wù)助力脫貧攻堅(jiān)。

（一）構(gòu)建“全面、整合、科學(xué)”社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度體系

基于社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的全面性和脫貧攻堅(jiān)工作的復(fù)雜性特征，完善社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度體系必須堅(jiān)持“全面、整合、科學(xué)”的原則。所謂全面，是指社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的制度設(shè)計(jì)要內(nèi)容全面、體系完整，既要做到法定人群全覆蓋、各類需求全覆蓋，也要促進(jìn)短期救助型政策和反貧困長(zhǎng)效機(jī)制的協(xié)調(diào)配合；所謂整合，是指社會(huì)保障項(xiàng)目之間要合理分工、有機(jī)銜接、不重不漏，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保障制度體系，充分發(fā)揮綜合施策的制度合力。所謂科學(xué)，就是要建立動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)的扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制和扶貧政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，著力提高脫貧攻堅(jiān)的實(shí)效，保證扶貧資源的合理、有效利用。具體而言有以下三個(gè)方面。

1、積極推進(jìn)貧困群體的參保擴(kuò)面工作。要以全面實(shí)施全民參保登記計(jì)劃為抓手和契機(jī)，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，實(shí)施精準(zhǔn)擴(kuò)面，對(duì)符合條件的建檔立卡貧困人口、低保對(duì)象、特困人員以及農(nóng)村“三留守”人員、殘疾人等困難群體要做到應(yīng)保盡保、精準(zhǔn)保障。

2、深入推進(jìn)扶貧政策的整合工作。進(jìn)一步健全社會(huì)救助政策體系，按照合理分工、有機(jī)銜接、不重不漏的要求，做好各類專項(xiàng)救助政策、低保政策和扶貧開發(fā)政策的制度整合和待遇銜接。特別是要力爭(zhēng)在2018年構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。重點(diǎn)圍繞深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口積極推進(jìn)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保障制度銜接以及城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度的整合。

3、探索推進(jìn)扶貧政策的科學(xué)化和精細(xì)化工作。一要建立精準(zhǔn)的扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制。要探索建立農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況測(cè)算指標(biāo)體系，積極探索支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)方法，以家庭勞動(dòng)力人口、土地、住房、機(jī)動(dòng)車、家庭成員患重病和殘疾情況等作為主要指標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)、入戶調(diào)查、民主評(píng)議等方式，綜合評(píng)定家庭貧困程度，使農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定更加精準(zhǔn)、可靠。二是要建立扶貧政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。即綜合消費(fèi)價(jià)格以及社會(huì)整體收入水平變動(dòng)等因素來科學(xué)制定、動(dòng)態(tài)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)和脫貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策門檻和扶貧對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

（二）推動(dòng)社會(huì)保障制度與扶貧開發(fā)的有效銜接

國(guó)家扶貧開發(fā)政策和社會(huì)保障制度體系中的農(nóng)村最低生活保障制度是當(dāng)前反貧困斗爭(zhēng)的兩項(xiàng)重大民生工程。扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村最低生活保障制度雖然在扶貧方式、領(lǐng)域和特征上有一定區(qū)別，但兩項(xiàng)制度的根本目標(biāo)是一致的。農(nóng)村最低生活保障制度是維持低收入者及其家庭成員基本生活的 “最后一道防線”；扶貧開發(fā)政策更加注重構(gòu)建反貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，兩者統(tǒng)一于國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略大框架之中，共同起到縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的作用。因此，在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝階段，應(yīng)更加注重二者的有效銜接，形成制度合力，發(fā)揮整體效應(yīng)。

1、以國(guó)家層面立法為推動(dòng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)有效銜接提供頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國(guó)在脫貧攻堅(jiān)過程中出現(xiàn)的扶貧資源難以整合利用、“散亂式”投入等問題主要是由于國(guó)家層面缺少完善的扶貧法律體系。這就導(dǎo)致國(guó)家扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保政策在實(shí)施過程中的規(guī)范性較差、權(quán)責(zé)不清晰、各自為政。因此，建議依據(jù)國(guó)家已出臺(tái)的有關(guān)扶貧開發(fā)和低保政策的立法、意見和文件，從頂層設(shè)計(jì)上制定出臺(tái)反貧困法律法規(guī)，規(guī)范扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度的權(quán)利與責(zé)任、扶貧項(xiàng)目和資金使用、考核評(píng)估和監(jiān)督管理等，以國(guó)家層面立法推動(dòng)社會(huì)保障制度與扶貧開發(fā)有效銜接，使脫貧攻堅(jiān)工作在法律的軌道上依法運(yùn)行。

2、以信息平臺(tái)的建設(shè)為推動(dòng)社會(huì)保障制度與扶貧開發(fā)有效銜接提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保制度是涉及到諸多職能部門的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)政策的有效銜接就離不開相關(guān)職能部門之間的數(shù)據(jù)互通、信息共享。因此，信息銜接是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的關(guān)鍵。要統(tǒng)籌建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)互通、資源共享的信息平臺(tái)，構(gòu)建人社、財(cái)政、民政、衛(wèi)生計(jì)生、扶貧等部門信息共享機(jī)制。研究制定低保信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，升級(jí)改造全國(guó)低保信息系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助和扶貧開發(fā)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)及時(shí)更新、信息資源共享、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

（三）提升社會(huì)保障事業(yè)凝聚社會(huì)力量能力和專業(yè)水平

社會(huì)保障制度體系中的各子項(xiàng)目不僅直接參與脫貧攻堅(jiān)，發(fā)揮著反貧困的效果，而且還充分利用各自的制度優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)引導(dǎo)和激發(fā)各類社會(huì)資源參與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是凝聚社會(huì)力量、整合社會(huì)資源、構(gòu)建“三位一體”大扶貧格局的重要平臺(tái)。因此，在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，要進(jìn)一步提升社會(huì)保障事業(yè)凝聚社會(huì)力量、兜底脫貧攻堅(jiān)的能力和專業(yè)水平，為脫貧攻堅(jiān)營(yíng)造氛圍、凝聚合力。

1、促進(jìn)慈善事業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，為脫貧攻堅(jiān)匯聚更多慈善資源。一是要不斷完善慈善事業(yè)參與脫貧攻堅(jiān)的制度設(shè)計(jì)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、規(guī)范服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，為慈善力量參與脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)造有利條件。二是要加大對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)公眾參與脫貧攻堅(jiān)的先進(jìn)事跡、先進(jìn)人物的宣傳力度。三是要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù)工作，為慈善力量參與本地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)造條件。

2、廣泛動(dòng)員、引導(dǎo)社會(huì)組織和志愿者圍繞脫貧攻堅(jiān)開展志愿服務(wù)活動(dòng)。社會(huì)組織和志愿者在扶貧領(lǐng)域相比政府部門具有機(jī)制靈活、方式多樣、覆蓋面廣等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，是政府扶貧的有力補(bǔ)充。同時(shí)，我國(guó)慈善組織以及志愿者規(guī)模也在不斷增長(zhǎng)。截至2017年底，我國(guó)社會(huì)組織達(dá)77.3萬個(gè)，其中經(jīng)民政部門認(rèn)定登記的慈善組織3165個(gè)。我國(guó)注冊(cè)志愿者總?cè)藬?shù)達(dá)7259萬人，這都是開展脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)可以廣泛動(dòng)員、引導(dǎo)的有生力量。

3、多渠道加大社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的資金投入。社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)，資金保障是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。根據(jù)民政部門的預(yù)測(cè)，僅農(nóng)村低保和醫(yī)療救助兩項(xiàng)工作，從2016年到2020年就需要在“十二五”投資總額基礎(chǔ)上新增4000多億元，這在中央財(cái)政收入增幅近年來開始收窄的情況下是一個(gè)不小的壓力。因此，要在加大各級(jí)財(cái)政資金投入的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新籌資思路，改變單一靠財(cái)政收入的籌資格局，建立多元的、開放的脫貧攻堅(jiān)籌資機(jī)制。

一是要堅(jiān)持以各級(jí)財(cái)政為主體，不斷加大資金投入，一方面中央財(cái)政要繼續(xù)加大社會(huì)救助資金投入；另一方面，地方財(cái)政特別是省級(jí)財(cái)政也要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)承擔(dān)起政府責(zé)任。二是要盤活存量，加強(qiáng)資金的統(tǒng)籌使用。支持、引導(dǎo)城鄉(xiāng)低保資金有結(jié)余的省份用于提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。三是要鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與社會(huì)救助，切實(shí)減輕政府反貧困財(cái)政投入壓力。

（四）完善社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的服務(wù)、監(jiān)管機(jī)制

社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)制度、措施和政策最終還是要通過相關(guān)部門的經(jīng)辦管理服務(wù)得到最終實(shí)施和落實(shí)。因此，要著力完善社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的服務(wù)、監(jiān)管機(jī)制，最大限度地發(fā)揮社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際效能。

1、提升社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)辦管理與服務(wù)能力。要打破既往各自為政、多頭管理的扶貧濟(jì)困供給格局，按照“服務(wù)、便民、高效”的原則，整合社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)政府部門和群團(tuán)組織的職能，聚合各類公共服務(wù)資源，通過優(yōu)化經(jīng)辦流程、提高服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督來為貧困群體提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

2、創(chuàng)新社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的供給方式。要積極探索運(yùn)用PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)方式來承接政府部分脫貧攻堅(jiān)補(bǔ)充性功能，以分散政府壓力、提高扶貧效率。如一些地區(qū)政府聯(lián)合社會(huì)資本開展產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、金融扶貧等，通過扶貧機(jī)制的創(chuàng)新來推動(dòng)政府主導(dǎo)扶貧向政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同扶貧的轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。

同時(shí)，還包括購(gòu)買社會(huì)救助專職工作者的服務(wù)等，通過借助社會(huì)工作的專業(yè)方法來提升反貧困的實(shí)際效果。

3、完善社會(huì)保障兜底脫貧攻堅(jiān)的監(jiān)管機(jī)制。要建立系統(tǒng)、科學(xué)的脫貧攻堅(jiān)考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化對(duì)脫貧攻堅(jiān)的精細(xì)化管理。同時(shí)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)著力解決政府內(nèi)部評(píng)估所導(dǎo)致的反貧困效果評(píng)價(jià)不透明、不真實(shí)的問題。將考核指標(biāo)作為評(píng)價(jià)脫貧攻堅(jiān)成效的重要指標(biāo)和上級(jí)分配低保、扶貧補(bǔ)助資金的重要因素?！?/p>