“放管服”視域下行政審批績效評(píng)估體系探析

余茜茜

摘要：作為創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的“牛鼻子”，政府治理方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力。以簡政放權(quán)為基礎(chǔ)，服務(wù)型行政審批職能的全面落地亟待建立完善的績效評(píng)估體系。文章以浙江省的“最多跑一次”改革為例。通過建立“獲得感”與效率并重績效評(píng)價(jià)體系，借助SERVQUAL模型和三階段DEA模型采用增量法將指標(biāo)予以量化。然后，利用LTSREL結(jié)構(gòu)方程確定權(quán)重，明確了獲得感和效率在績效評(píng)估中所占的比重以及證實(shí)獲得感與效率的相關(guān)關(guān)系。本研究為“最多跑一次”改革倒逼行政審批效率，提供理論依據(jù)和數(shù)據(jù)支持。

關(guān)鍵詞：行政審批；績效評(píng)估體系；最多跑一次：溫州

一、引言

2014年，國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議提出“簡政放權(quán)”，國務(wù)院批準(zhǔn)《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，大力開展行政審批制度改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)下，2016年浙江全面啟動(dòng)“最多跑一次”改革。2017年5月，由浙江省質(zhì)監(jiān)局、省編辦等部門制定的《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》。“最多跑一次”即是“放管服”改革的浙江實(shí)踐，也對(duì)行政審批效率提出了更高要求。浙江如何才能切實(shí)做到以“最多跑一次”的效果倒逼政府服務(wù)的效率從而提升公眾獲得感呢？要“跑”出中國速度，政府需要構(gòu)建一套公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系，以確保政府公共服務(wù)的有效供給。

“放管服”即為簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，其中“放”要徹底，“管”要及時(shí)，“服”要到位。簡政放權(quán)、放管結(jié)合要求簡化行政審批手續(xù)，提高行政審批效率；優(yōu)化服務(wù)為最終實(shí)現(xiàn)人民群眾的獲得感提供了有效路徑?！白疃嗯芤淮巍弊鳛椤胺殴芊备母锏闹匾剿餍问街?，秉承“放管服”的核心內(nèi)容，同樣要求其兼顧行政審批效率和群眾獲得感。行政審批績效評(píng)估是“最多跑一次”改革實(shí)現(xiàn)的重要保障，因此，效率與獲得感成為“最多跑一次”改革績效評(píng)估體系建設(shè)的最終目的。

二、我國簡政放權(quán)行政審批績效評(píng)價(jià)發(fā)展歷程

“最多跑一次”指群眾和企業(yè)到政府機(jī)關(guān)辦理行政審批和政府公共服務(wù)等涉民涉企事項(xiàng)，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定要求時(shí)，最多跑一次甚至不跑。實(shí)現(xiàn)特定事項(xiàng)或環(huán)節(jié)一次性辦成事。行政績效作為“最多跑一次”改革中不可或缺的部分，國內(nèi)外學(xué)者從行政審批服務(wù)制度載體以及公共服務(wù)績效體系具體內(nèi)容等多角度對(duì)其進(jìn)行了研究。本課題做如下梳理：

（一）行政審批績效評(píng)估體系的發(fā)展

20世紀(jì)70年代的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，使得績效評(píng)價(jià)在政府管理中得到重視和推廣。此后，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)績效評(píng)估體系的研究，主要集中在價(jià)值取向、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系四個(gè)層面。

第一，價(jià)值取向。早期的公共服務(wù)評(píng)價(jià)以效率為導(dǎo)向，行政學(xué)家Bouckaert（2010）將20世紀(jì)40年代至70年代稱為“效率政府”時(shí)期。受“新公共管理”運(yùn)動(dòng)影響，我國公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)已轉(zhuǎn)向結(jié)果和公民導(dǎo)向（Harty，2009；諸大建等，2013；陳振明，2016）。政府績效評(píng)價(jià)用于解決政府公共管理面臨的效率、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度問題（蔡立輝，2007）。

第二，評(píng)價(jià)主體?；诶嫦嚓P(guān)理論和政府公共受托責(zé)任，政府績效評(píng)價(jià)的主體應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公眾、立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府、其他民意代表機(jī)構(gòu)（劉笑霞，2011；于秀琴等，2016）。但我市政府績效評(píng)價(jià)主體仍然較為單一。即辦制考核實(shí)踐中尚未充分考慮用戶滿意度指標(biāo)（王勇，2014）。民眾對(duì)政府績效做出評(píng)議是構(gòu)建責(zé)任制政府的必然結(jié)果（秦曉蕾，2017）。

第三，評(píng)價(jià)方法。衡量公共服務(wù)效率的方法，研究者通常采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）、自由處置包絡(luò)分析（FDH）以及隨機(jī)前沿分析（sFA）（Blank，2010；王歡明等，2011；Witte eta1，，2011；劉海英，2011）。衡量公共服務(wù)滿意度的方法，諸多國家及學(xué)者是在公共服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，包括美國ACSI模型、SERVQUAL模型、SERVPERF模型和RATER指數(shù)等。

第四，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。諸大建（2013）將公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)中經(jīng)常使用的指標(biāo)歸納分為：（1）經(jīng)濟(jì)和效率類指標(biāo)：投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)；（2）結(jié)果類指標(biāo)：服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)；（3）回應(yīng)性和公平類指標(biāo)：顧客滿意度、公眾滿意度、提供者和供給者滿意度。

（二）行政審批服務(wù)制度載體的變遷與績效評(píng)估

行政審批制度改革從集中到集成的過程中。產(chǎn)生的重大成果之一是政務(wù)服務(wù)中心（艾琳，2013）。于秀琴（2016）通過構(gòu)建“整體性治理”下的行政服務(wù)中心績效評(píng)價(jià)主體模型、組織和公務(wù)員績效評(píng)價(jià)指標(biāo)模型評(píng)價(jià)行政服務(wù)中心績效。隨著電子政務(wù)的出現(xiàn)，研究表明網(wǎng)上行政審批評(píng)估主體應(yīng)包括公眾和第三方，結(jié)合公眾滿意度影響因素，對(duì)網(wǎng)上行政審批進(jìn)行全過程的績效評(píng)估（楊蘭蓉，2016）。近期，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”受到了廣泛關(guān)注，其也是“最多跑一次”改革的重要依托，但理論界尚未對(duì)該新載體績效評(píng)估的特點(diǎn)進(jìn)行研究。

（三）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀簡評(píng)

當(dāng)前的相關(guān)研究，為本項(xiàng)目的研究奠定了重要理論基礎(chǔ)以及提供一定有用的分析工具。但現(xiàn)有研究在以下兩個(gè)方面仍顯不足：從研究的廣度看，目前的行政審批績效研究沒有全面考慮“最多跑一次”結(jié)合了線上與線下服務(wù)的特點(diǎn)。從研究的深度看。與行政審批相關(guān)的研究，大多數(shù)探討的是行政審批制度改革的內(nèi)容，以定性分析為主，缺乏針對(duì)地方行政審批績效的定量研究。同時(shí)，群眾參與只是停留在對(duì)行政服務(wù)質(zhì)量的滿意度評(píng)價(jià)，尚無研究從群眾獲得感層面出發(fā)設(shè)計(jì)行政審批績效評(píng)估體系。

三、“最多跑一次”行政審批績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系建構(gòu)

在文獻(xiàn)梳理與政策分析的基礎(chǔ)上，歸納出“獲得感一效率”雙元綜合績效評(píng)價(jià)模型，通過指標(biāo)設(shè)計(jì)對(duì)獲得感與服務(wù)效率進(jìn)行量化，構(gòu)建更加科學(xué)、準(zhǔn)確的行政審批績效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)型行政審批改革。主要內(nèi)容分為以下五部分：

（一）公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系的開發(fā)模式

績效評(píng)價(jià)體系開發(fā)模式主體結(jié)構(gòu)包括價(jià)值原則、評(píng)估主體、指標(biāo)體系、評(píng)估方法和制度安排五個(gè)向度。具體而言，堅(jiān)持公眾導(dǎo)向的價(jià)值原則，以公眾為核心的多元評(píng)價(jià)主體，以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)“軟、硬”指標(biāo)的結(jié)合，定性與定量評(píng)估的有機(jī)融合，注重評(píng)估反饋機(jī)制。

（二）“獲得感一效率”雙元制評(píng)價(jià)模型

依據(jù)上述開發(fā)模式，兼顧指標(biāo)評(píng)估體系的準(zhǔn)確度，文章構(gòu)建了“獲得感—效率”雙元制評(píng)價(jià)模型。即公眾獲得感和公共服務(wù)供給效率相結(jié)合的雙元評(píng)估方法，通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)獲取方式，計(jì)算出獲得感和效率數(shù)據(jù)值，最后根據(jù)兩者權(quán)重的設(shè)置測(cè)評(píng)出績效水平。

（三）獲得感指標(biāo)體系構(gòu)建與指標(biāo)篩選

獲得感指標(biāo)體系構(gòu)建主要以公眾為評(píng)價(jià)主體，在SE，RVQUAL模型的有形性、保證性、守法性、透明性和移情性五個(gè)維度基礎(chǔ)上增設(shè)信息性維度，實(shí)現(xiàn)6維度評(píng)價(jià)。

指標(biāo)篩選分三個(gè)步驟：第一步，初步確定指標(biāo)體系。通過專家咨詢以及群眾深度訪談。為每個(gè)維度確定3～5個(gè)具體指標(biāo)，六個(gè)維度共計(jì)18～30個(gè)指標(biāo)。獲得感指標(biāo)設(shè)計(jì)中，以服務(wù)質(zhì)量改善情況加以測(cè)量。第二步，第一輪篩選。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上對(duì)指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析，剔除隸屬度低于0.3的指標(biāo)。第三步，第二輪篩選。為避免指標(biāo)重復(fù)，被評(píng)價(jià)對(duì)象信息的重復(fù)使用，進(jìn)行指標(biāo)相關(guān)性分析。對(duì)獲得感的測(cè)量變量需要做近似定距變量的處理。

（四）效率指標(biāo)體系構(gòu)建與指標(biāo)篩選

效率指標(biāo)體系構(gòu)建主要以政府內(nèi)部評(píng)價(jià)和獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)為評(píng)價(jià)主體，運(yùn)用三階段DEA模型MMmquist指數(shù)分析，具體包括要素生產(chǎn)率指數(shù)、技術(shù)進(jìn)步指數(shù)、綜合技術(shù)效率指數(shù)、純技術(shù)效率指數(shù)和規(guī)模效率指數(shù)。指標(biāo)篩選分三個(gè)步驟：第一步，初步確定指標(biāo)體系。主要通過專家咨詢以及政府相關(guān)工作人員深度訪談，為每個(gè)維度確定3～5個(gè)具體指標(biāo)，六個(gè)維度共計(jì)15～25個(gè)指標(biāo)。第二步，第一輪篩選。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上對(duì)指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析。剔除隸屬度低于0.25的指標(biāo)。第三步，第二輪篩選。為避免指標(biāo)重復(fù)，被評(píng)價(jià)對(duì)象信息的重復(fù)使用，進(jìn)行指標(biāo)相關(guān)性分析。對(duì)效率的測(cè)量變量需要做近似定距變量的處理。

（五）構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型確定權(quán)重

通過LTSREL模型，選用驗(yàn)證性因子分析（CFA），構(gòu)建測(cè)量模型和結(jié)構(gòu)模型，確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。測(cè)量模型描述獲得感與具體指標(biāo)間關(guān)系，結(jié)構(gòu)模型描述獲得感與效率間關(guān)系。具體模型如下：

四、結(jié)論

我國行政審批從改革歷史看，注重貫徹落實(shí)效率先行。但在此次行政審批制度深化改革中，應(yīng)從群眾的獲得感出發(fā)，在“最多跑一次”行政審批績效設(shè)計(jì)過程中深化大眾和企業(yè)作為“客戶”參與。行政審批績效評(píng)估體系要能夠?qū)崿F(xiàn)其橋梁作用，即能夠建立起“最多跑一次”倒逼行政審批效率的有效中介傳導(dǎo)機(jī)制。因此，一套與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)的行政審批績效評(píng)估體系，能促進(jìn)“最多跑一次”改革的落地。