美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制之經(jīng)驗(yàn)借鑒

徐芳芳 劉旭濤

摘 ? ? ?要：美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制建設(shè)成效顯著，已建成了包含法律法規(guī)、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督系統(tǒng)在內(nèi)的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和績效激勵計劃、績效評價、績效激勵結(jié)果反饋在內(nèi)的程序性規(guī)范體系的績效激勵機(jī)制，推動了政府工作效能和公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，對于新時代背景下深化和完善我國公務(wù)員績效激勵機(jī)制建設(shè)具有借鑒意義。

關(guān) ?鍵 ?詞：公務(wù)員;績效管理;績效激勵機(jī)制

中圖分類號：D771.2 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2018）07-0028-10

美國公務(wù)員績效管理自1883年頒布《文官制度法》以來已有一百多年的歷史，而且仍在發(fā)展中不斷探索與完善。美國的績效管理從制定考評計劃、確立考評標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行考評管理到實(shí)現(xiàn)信息反饋、鞏固考評結(jié)果等各個階段均對公務(wù)員進(jìn)行了績效激勵，已經(jīng)建立了一套能夠適應(yīng)政府管理需要的績效激勵機(jī)制，成為激勵美國公務(wù)員的重要制度工具。目前，我國十分重視績效管理制度建設(shè)，黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，將績效管理提升到一個前所未有的新高度，而績效激勵作為績效管理的重要組成部分更加值得關(guān)注。2018年5月20日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，對建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制以及進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為提出了明確要求。歸納總結(jié)美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，對于豐富和完善中國特色公務(wù)員績效激勵機(jī)制建設(shè)具有參考價值。

一、績效激勵機(jī)制的內(nèi)涵和特征

（一）績效激勵機(jī)制的內(nèi)涵

績效激勵機(jī)制這一概念從結(jié)構(gòu)上可分為兩部分：“績效”和“激勵機(jī)制”。本文側(cè)重從公共管理領(lǐng)域出發(fā)理解績效激勵機(jī)制的涵義。

“績效”來源于英文“performance”，國外學(xué)者Bates， Holton認(rèn)為績效是一個多維建構(gòu)，觀察和測量的角度不同，其結(jié)果也會不同[1]。從管理學(xué)角度來看績效是組織期望的結(jié)果，從社會學(xué)角度來看績效強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看績效是員工對組織的承諾?！凹顧C(jī)制”是指政府在公共行政目標(biāo)指引下，按照預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)珓?wù)員及行政組織進(jìn)行資源分配，以激發(fā)公務(wù)員的工作主動性和創(chuàng)造性。[2]在對這兩部分理解的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，績效激勵機(jī)制是指在政府管理活動中，通過理性的制度、規(guī)范對各級政府公務(wù)員的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督、評價，依據(jù)責(zé)任主體的績效表現(xiàn)而實(shí)施獎懲的一套責(zé)任制度?？梢姡冃Ъ顧C(jī)制除了作為一套規(guī)范的責(zé)任制度設(shè)計外，更是一套有效的行為監(jiān)督改進(jìn)機(jī)制。

（二）績效激勵機(jī)制的特征

⒈績效激勵性質(zhì)的公益性。政府績效激勵機(jī)制有別于企業(yè)績效激勵機(jī)制，企業(yè)績效激勵目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利最大化，提升企業(yè)市場競爭力，提高員工工作效率;而政府績效激勵具有公益性，政府績效激勵的目的在于提高行政效率和管理能力，并完善公共責(zé)任機(jī)制，提升公共服務(wù)質(zhì)量，以獲得公眾對政府及公共政策的信任和支持。

⒉績效激勵功能的兩重性。一是監(jiān)督功能，通過績效激勵對公務(wù)員的工作表現(xiàn)和工作結(jié)果進(jìn)行評價并實(shí)施獎懲，對公務(wù)員行為具有約束性;二是責(zé)任功能，績效激勵以一種更加積極、客觀、全面的方式對公務(wù)員實(shí)行績效獎懲，幫助公務(wù)員明晰工作職責(zé)并準(zhǔn)確定位自己，更好服務(wù)于社會。

⒊績效激勵過程的全程性。績效激勵貫穿于績效管理全過程，將績效激勵納入到績效計劃、績效評價、績效反饋等環(huán)節(jié)，不局限于依績效結(jié)果對公務(wù)員實(shí)行績效激勵。能夠全方位提升公務(wù)員的工作積極性，消除績效考核的顧慮，增強(qiáng)公務(wù)員工作責(zé)任意識。

⒋績效激勵目標(biāo)的改進(jìn)性。績效激勵最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)，促進(jìn)社會公共利益最大化。一方面，運(yùn)用包括精神激勵、物質(zhì)激勵等在內(nèi)的績效激勵手段，激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，強(qiáng)化責(zé)任并提升工作效率;另一方面，對相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行績效激勵，實(shí)則也是對政府公務(wù)員的監(jiān)督，以矯正正在發(fā)生的失職行為，將失職行為帶來的損失降低到最小程度。

二、美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制的主要內(nèi)容

美國是世界上最早實(shí)行公務(wù)員績效考核機(jī)制的國家之一，美國政府績效管理成效顯著得益于一套完善的績效激勵機(jī)制。美國公務(wù)員績效激勵包括實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和程序性規(guī)范體系。

（一）美國公務(wù)員績效激勵的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制

美國公務(wù)員績效激勵的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制包括法律法規(guī)系統(tǒng)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)。

⒈法律法規(guī)系統(tǒng)。美國政府歷來重視立法建設(shè)，隨實(shí)踐需要及時補(bǔ)充修正有關(guān)公務(wù)員績效管理法律。多部法律規(guī)定了績效激勵的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)、流程等。本文梳理了從1950年《績效等級評價法案》頒布以來到2016年之間美國聯(lián)邦政府雇員績效激勵演變年表（見下表），[3]并詳細(xì)介紹部分法律。

⑴《公務(wù)員改革法案》。1978年，卡特政府頒布該法案，確立了美國公務(wù)員績效管理制度。建立功績制九項原則，公務(wù)員要貫徹評價制原則，工作績效和工作表現(xiàn)較差者必須改進(jìn)工作，情節(jié)嚴(yán)重者將予以解雇。該法案指出：績效評估必須基于與工作相關(guān)的績效標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵雇員參與制定業(yè)績標(biāo)準(zhǔn);評價結(jié)果作為雇員培訓(xùn)、獎勵、重新分配、晉升、降級、解雇的依據(jù);建立績效工資部門，為執(zhí)行主管提供績效獎勵，并且提供高級行政服務(wù)執(zhí)行獎和杰出職業(yè)高管獎。[4]該法案將公務(wù)員分成高級公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，專門為高級公務(wù)員設(shè)立績效獎勵制度，由自主權(quán)較大的各級政府績效審查委員會進(jìn)行評估;事務(wù)類公務(wù)員也以績效進(jìn)行激勵，將考核結(jié)果作為晉升、降級等的重要依據(jù)。[5]

⑵《政府績效與結(jié)果法案》。1993年，美國出臺該法案，其在政府績效評估中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，由立法目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃、績效報告、管理責(zé)任與靈活性、績效預(yù)算六部分組成。公務(wù)員考核要在包括戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃、年度績效報告在內(nèi)的制度框架下進(jìn)行。為了檢測考核實(shí)際效果，政府通過設(shè)立試點(diǎn)項目，給予項目管理者包括項目運(yùn)行、項目績效等適度管理權(quán)限。美國學(xué)者西蒙·羅伯特認(rèn)為，授權(quán)意味著更大的風(fēng)險和責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在個人對組織績效所作貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對風(fēng)險進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)或者非經(jīng)濟(jì)的（公共認(rèn)同和聲譽(yù)）獎勵。[6]2010年，美國政府修正該法案，明確規(guī)定在各職能部門和績效改進(jìn)委員會分別任命一名績效改進(jìn)官，協(xié)助部門領(lǐng)導(dǎo)對部門戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃、績效報告進(jìn)行監(jiān)督，考核部門內(nèi)部人員，保證雇員各司其職。

⒉組織機(jī)構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)。美國公務(wù)員績效激勵相關(guān)法律的具體落實(shí)離不開組織機(jī)構(gòu)的有效設(shè)計，美國政府建立了較為完善的公務(wù)員績效管理機(jī)構(gòu)，確保了績效激勵法律的實(shí)施。

⑴人事管理局。美國政府的人事機(jī)構(gòu)是人事管理局（Office of Personnel Management，簡稱OPM），負(fù)責(zé)對政府公務(wù)員進(jìn)行管理，主要使命在于通過行動計劃招聘優(yōu)秀人才，培訓(xùn)和激勵發(fā)揮雇員最大潛能。OPM監(jiān)督所有旨在支持美國政府人力資源部門的政策，從分類支持系統(tǒng)到招聘部門，從績效管理到薪酬、休假和福利。OPM的目標(biāo)包括四個方面：一是快捷地搜尋美國政府工作;二是為美國政府雇員提供關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、靈活、公平的福利;三是使人們?nèi)菀捉佑|美國政府就業(yè)機(jī)會;四是保持美國政府工作人員的多樣化。[7]

⑵功績制保護(hù)委員會。功績制保護(hù)委員會（Merit Systems Protection Board，簡稱MSPB）擔(dān)任美國政府考績制度的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，也是申訴和懲戒機(jī)關(guān)。委員會的主要法定職能之一是對被授予管轄權(quán)的雇員上訴進(jìn)行裁決，確保美國政府考績制度不受黨派政治和其他違禁人員做法的侵害。功績制保護(hù)委員會具體遵循以下原則：①在招聘環(huán)節(jié)堅持公平公開競爭，確保所有人獲得平等機(jī)會。②所有雇員和求職者在人事管理的所有方面都應(yīng)得到公平公正的待遇。③同等價值的工作應(yīng)獲得同等報酬，同時適當(dāng)考慮私營部門雇主支付的國家和地方費(fèi)率，為業(yè)績優(yōu)異者提供適當(dāng)獎勵。④應(yīng)當(dāng)向雇員提供有效的教育和培訓(xùn)。[8]

⑶聯(lián)邦勞動關(guān)系委員會。聯(lián)邦勞動關(guān)系委員會（Federal Labor Relations Authority，簡稱FLRA）是獨(dú)立的美國行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理美國政府雇員的勞資關(guān)系計劃，F(xiàn)LRA由管理局、總法律顧問辦公室、聯(lián)邦事務(wù)小組三部分組成，分別行使獨(dú)立檢查和裁決責(zé)任，具有獨(dú)立法律地位。FLRA主席負(fù)責(zé)整個機(jī)構(gòu)的行政職能，包括人力資源、預(yù)算編制、財務(wù)、信息技術(shù)、績效管理。FLRA履行五項主要法定職責(zé)，包括解決不公平勞動行為的投訴、確定勞動組織代表單位的適宜性、裁決仲裁員裁決的例外情況、裁決與交易義務(wù)有關(guān)的法律問題、在談判中解決僵局[9]。通過解決并預(yù)防勞資糾紛，建設(shè)穩(wěn)定的勞資關(guān)系，充分發(fā)揮雇員、工會和機(jī)構(gòu)的積極作用，為建立公平公正的公務(wù)員績效激勵奠定基礎(chǔ)。

⒊監(jiān)督系統(tǒng)。公務(wù)員績效激勵能保持客觀和公正是離不開監(jiān)督系統(tǒng)的，美國公務(wù)員監(jiān)督系統(tǒng)包括以政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室為主的內(nèi)部監(jiān)督和以新聞媒體、公眾為主的外部監(jiān)督。

⑴內(nèi)部監(jiān)督。①政府道德辦公室的獨(dú)立監(jiān)督。1978年，美國成立“政府道德辦公室”（Office of Government Ethics，簡稱OGE），專門對道德立法進(jìn)行管理。該辦公室是獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，以公正的方式履行其咨詢和執(zhí)行責(zé)任，在許多州和市也設(shè)立了地方道德辦公室。政府道德辦公室具有較大的管理權(quán)限，一是負(fù)責(zé)對總統(tǒng)屬下的430萬名公務(wù)員關(guān)于道德方面的宏觀管理，還包括對總統(tǒng)在內(nèi)的3000多名高級公務(wù)員的財產(chǎn)檢查，政府公務(wù)員應(yīng)當(dāng)每年填報財產(chǎn)申報表，該表對社會公眾公開，公眾可以隨時對政府公務(wù)員的財產(chǎn)申報內(nèi)容進(jìn)行查看;[10]二是負(fù)責(zé)召開聽證會，側(cè)重高級公務(wù)員的行政倫理和廉政建設(shè)方面;三是負(fù)責(zé)受理調(diào)查行政違紀(jì)違規(guī)方面的舉報，只對違紀(jì)違規(guī)的政府公務(wù)員提出處理建議，沒有直接處理權(quán)力。②監(jiān)察長辦公室的行政監(jiān)察。美國監(jiān)察長辦公室具有雙重性質(zhì)，即國家審計和行政部門內(nèi)部審計。1978年，美國通過《監(jiān)察長法》，在聯(lián)邦各部門建立總監(jiān)察長辦公室，州以下地方政府設(shè)立監(jiān)察長辦公室。監(jiān)察長行使職權(quán)具有獨(dú)立性和綜合性，通過法律途徑規(guī)定監(jiān)察長相關(guān)職權(quán)。聯(lián)邦總監(jiān)察長辦公室主要開展審計、調(diào)查、監(jiān)察和評價工作，同時向國會和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人報告，這些報告必須隨時向公眾公布。[11]州以下地方監(jiān)察長辦公室享有獨(dú)立的監(jiān)察職能，調(diào)查范圍十分廣泛，包括普通公務(wù)員、行政首長以及與政府來往的企業(yè)。例如馬薩諸塞州監(jiān)察長辦公室的管轄范圍包括州立法機(jī)關(guān)、管理機(jī)構(gòu)及1000多個地方政府、區(qū)政府等，對公共資金花費(fèi)中的貪污、浪費(fèi)、濫用等進(jìn)行預(yù)防或者偵查。[12]

⑵外部監(jiān)督。①新聞媒體監(jiān)督。美國憲法給予新聞媒體自由批評政府和官員的權(quán)力，被稱為美國的“第四種權(quán)力”，在不危害國家利益的前提下，能夠自由報道政府領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)活動、具體言論等，在監(jiān)督政府公務(wù)員方面作用巨大。設(shè)有以美國廣播公司、全國廣播公司等為主的廣播類內(nèi)層監(jiān)督，還包括權(quán)威期刊的中層監(jiān)督和以一般性出版物、地方通訊社、小型報紙為主的外層新聞媒體監(jiān)督。政府部門定期向這些機(jī)構(gòu)透露相關(guān)消息，與新聞媒體保持密切的接觸。新聞媒體通過挖掘新聞、評述時事等途徑對政府公務(wù)員的績效表現(xiàn)、績效結(jié)果進(jìn)行披露以確?？冃И剳涂陀^公正。②公眾監(jiān)督。新公共管理運(yùn)動之后，美國公眾對政府的監(jiān)督權(quán)從法律上得以保障。1976年，美國通過《置政府于陽光下的法律》，該部法律明確規(guī)定聯(lián)邦政府50個機(jī)構(gòu)和委員會的會議必須公開舉行;1978年頒布的《美國行政程序法》規(guī)定公務(wù)員必須行政公開化。[13]美國聯(lián)邦政府績效管理將公眾參與貫穿始終，定期向社會公布其年度績效目標(biāo)、績效計劃、績效評估標(biāo)準(zhǔn)、績效評估結(jié)果等，以廣泛接受公眾監(jiān)督。例如政府道德辦公室會及時向社會公布包括總統(tǒng)在內(nèi)的公務(wù)人員財產(chǎn)申報資料，方便社會公眾及時查閱相關(guān)資料。

（二）美國公務(wù)員績效激勵的程序性規(guī)范體系

美國公務(wù)員績效激勵的程序性規(guī)范體系表現(xiàn)為績效激勵的啟動環(huán)節(jié)、主體環(huán)節(jié)、應(yīng)用環(huán)節(jié)之間相輔相成、相互作用。

⒈啟動環(huán)節(jié)：制定績效激勵計劃。美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制設(shè)計的邏輯起點(diǎn)是績效激勵計劃，其發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。1995年，美國總統(tǒng)備忘錄中提到，工作計劃、指導(dǎo)信息等各方面應(yīng)當(dāng)指向“顧客”，政府各部門對公務(wù)員的工作動態(tài)展開調(diào)查，采取措施激勵公務(wù)員滿足“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。[14]在克林頓政府改革時期，克林頓同時與五個內(nèi)閣部長及兩個機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人簽署績效合同，確立獎罰標(biāo)準(zhǔn)并詳細(xì)說明績效測評目標(biāo)。[15]美國還通過設(shè)立績效目標(biāo)來完善績效計劃，績效目標(biāo)設(shè)定運(yùn)用量化的方式，通過運(yùn)用不同的指標(biāo)對某一可量化的工作進(jìn)行衡量，并對這些指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)值。這些目標(biāo)值被稱為公務(wù)員的績效目標(biāo)，公務(wù)員在完成績效目標(biāo)的同時會得到相應(yīng)的績效獎勵。通過設(shè)定績效目標(biāo)能夠有效提升工作人員的積極性，也能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)公平公正的績效激勵提供客觀、切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，以有效避免績效激勵論資排輩的現(xiàn)象。

美國公務(wù)員績效激勵計劃設(shè)立部門激勵計劃和個人激勵計劃。因?yàn)樵S多工作由公務(wù)員個體難以獨(dú)立完成，由此根據(jù)其職位要求設(shè)立年度目標(biāo)和季度目標(biāo)，制定部門績效激勵計劃。依據(jù)部門目標(biāo)及具體崗位設(shè)立個人年度工作計劃，擬定個人績效激勵計劃。美國公務(wù)員績效激勵計劃遵循兩個原則：一是遵循績效激勵原則，設(shè)立績效激勵計劃的目的不局限于對績效優(yōu)異的公務(wù)員實(shí)行獎勵和對績效差的公務(wù)員實(shí)行懲罰，其最終目的在于指引公務(wù)員的工作方向和增強(qiáng)他們的工作主動性;二是遵循績效報酬設(shè)計高于績效激勵計劃原則，以消除公務(wù)員績效目標(biāo)達(dá)到但工作動力停滯現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員的持續(xù)激勵。

⒉主要環(huán)節(jié)：績效評價。績效評價是績效激勵機(jī)制設(shè)計的主要環(huán)節(jié)，目的是為實(shí)現(xiàn)合理公正的激勵提供依據(jù)?？冃гu價是指依據(jù)公務(wù)員在績效規(guī)劃階段或組織分配的績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，對公務(wù)員或部門的績效成果作出評價。[16]美國政府自1883年頒布《彭德爾頓公務(wù)員改革法案》以來，陸續(xù)頒布了《職位分類法案》《公務(wù)員制度改革法案》等法律，其不僅僅局限于法律層面上的規(guī)定，還通過部門政策規(guī)范、行政命令等方式對公務(wù)員的績效評價作出相關(guān)規(guī)定，將績效評價內(nèi)化為公務(wù)員管理的重要部分。美國公務(wù)員績效評價注重強(qiáng)調(diào)評價結(jié)果和責(zé)任，改變以往重“投入”而輕“產(chǎn)出”的做法，主張資源投入和公務(wù)員業(yè)績效果相聯(lián)系，要求項目目標(biāo)可衡量。

⑴績效評價目的。盡管績效評價目的具有共性，即實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績效改進(jìn)并作為公務(wù)員晉升、培訓(xùn)、辭退等重要依據(jù)，但美國公務(wù)員的績效評價目的主要集中于三個層面：一是促進(jìn)公務(wù)員績效水平提升，績效評價結(jié)果將有助于識別甄選高素質(zhì)的公務(wù)員;二是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績效改進(jìn)，將公務(wù)員的績效與績效計劃和績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，實(shí)時檢查公務(wù)員工作績效并及時修正;三是應(yīng)用于公務(wù)員的整體性管理，通過績效評價，根據(jù)公務(wù)員的績效表現(xiàn)對未來的培訓(xùn)、發(fā)展等方面作出相應(yīng)的調(diào)整。

⑵績效評價主體。美國政府擁有多元化的績效評價主體，運(yùn)用360度公務(wù)員績效反饋法對公務(wù)員進(jìn)行全方位監(jiān)督和評價，改變了以上級評價為主導(dǎo)的評價方式，能夠更加準(zhǔn)確地評價公務(wù)員的整體績效。績效評價包括上級、同級、下級、“顧客”、自身五個主體，上級評價側(cè)重對公務(wù)員個人或所在團(tuán)隊的監(jiān)督，同級評價側(cè)重對同事關(guān)系的處理及合作任務(wù)完成情況的評價，下級評價注重對管理者行為的監(jiān)督，“顧客”評價指公眾及使用政府部門產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)人員對公務(wù)員的信息反饋，個人評價則強(qiáng)調(diào)公務(wù)員自我認(rèn)知和自我監(jiān)督。

⑶績效評價步驟。美國政府側(cè)重對項目進(jìn)行績效評價，國家生產(chǎn)力中心創(chuàng)立了一套相對完備的績效評價系統(tǒng)，具體流程分為七步（見下圖）。[17]

第一步，鑒別認(rèn)定擬測評項目，主要由政府?dāng)M定，同時要將公眾納入擬定過程;第二步，明確項目目標(biāo)，運(yùn)用項目說明書清晰闡明項目使命、目標(biāo)，公眾和政府參與項目測評;第三步，設(shè)定項目衡量指標(biāo)，通過搜集與項目相關(guān)的信息，采用問卷形式了解公眾反饋，納入投入、產(chǎn)出、效率、生產(chǎn)力等指標(biāo);第四步，設(shè)立項目結(jié)果和業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)，充分了解項目在何種條件下實(shí)施及完成;第五步，監(jiān)督項目實(shí)施過程，系統(tǒng)性、周期性追蹤項目實(shí)施過程，采取相應(yīng)改進(jìn)意見，保證項目達(dá)到預(yù)期效果;第六步，報告業(yè)績，運(yùn)用圖表和文字解釋項目業(yè)績及付出的成本代價，績效報告廣泛接受政府監(jiān)督部門、新聞媒體、社會公眾等監(jiān)督;第七步，分析運(yùn)用業(yè)績結(jié)果及信息，對已獲取項目信息進(jìn)行分析，促使政府、公眾及時發(fā)現(xiàn)不足并修改項目計劃，以進(jìn)一步完善項目計劃。由此可見，美國政府對于項目的績效評價步驟條理清晰、層層遞進(jìn)，將公眾參與貫穿始終，接受行政機(jī)關(guān)、新聞媒體等廣泛監(jiān)督。項目完成情況與公務(wù)員職責(zé)、績效密切相關(guān)，依據(jù)項目評價結(jié)果對公務(wù)員實(shí)行績效激勵，確保激勵客觀公正。

⒊應(yīng)用環(huán)節(jié)：績效激勵結(jié)果反饋?？冃Ъ罱Y(jié)果反饋直接關(guān)系到績效評價的質(zhì)量與效果。美國績效評價的結(jié)果是公務(wù)員調(diào)整薪酬、職位，制定培訓(xùn)計劃，獎賞，升遷等方面的重要依據(jù)。[18]

美國政府對公務(wù)員績效激勵分為正激勵和負(fù)激勵。正激勵表現(xiàn)為正式獎勵（績效薪酬、福利獎勵等）和非正式獎勵（表彰、日常鼓勵等）。高級公務(wù)員的績效獎勵分為總統(tǒng)獎、績效獎?？偨y(tǒng)獎由總統(tǒng)簽發(fā)給績效優(yōu)異的公務(wù)員，總統(tǒng)獎分為一等獎和杰出獎，一等獎的獲得者會得到年薪20%的獎勵，杰出獎的獲得者將會得到年薪35%的獎勵。[19]績效獎通過績效審查委員會進(jìn)行推薦，會得到年薪5%到20%之間的獎勵。負(fù)激勵表現(xiàn)為職位調(diào)動、解聘，若被解聘的公務(wù)員對處理結(jié)果存在異議，可以向美國特別檢察官委員會提起申訴并在解聘15日之內(nèi)請求考績制度保護(hù)委員會舉行非正式的聽證會。[20]除此之外，對于績效表現(xiàn)差的公務(wù)員也會采取相應(yīng)的措施，美國政府認(rèn)為最好的處理辦法是在問題發(fā)生之前采取預(yù)防行動，通常會采取四個方面的措施：一是向員工傳達(dá)明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和期望（考慮與雇員分享上司的績效期望）;二是提供定期和頻繁的績效反饋;三是采用非正式或者正式的方式獎勵和確認(rèn)良好的表現(xiàn);四是充分利用新雇員的試用期。[21]

三、美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制的特點(diǎn)及啟示

美國擁有一批高素質(zhì)、高效率的公務(wù)員隊伍離不開相對健全的績效激勵機(jī)制，美國政府績效激勵機(jī)制建設(shè)獨(dú)具特色且成績卓越，其成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制的特點(diǎn)

一是績效激勵的法制化程度較高，制定了系統(tǒng)的、可操作的法規(guī)，而且能夠隨著績效激勵實(shí)踐和發(fā)展方向?qū)ο嚓P(guān)法律進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，以確保績效激勵的客觀性、持續(xù)性;二是構(gòu)建了完整的績效激勵的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和程序性規(guī)范體系，二者能夠相輔相成，發(fā)揮整體效用;三是構(gòu)建了完善的公務(wù)員績效激勵監(jiān)督系統(tǒng)，不僅包含政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)督，還包含新聞媒體、社會大眾的外部監(jiān)督，內(nèi)外監(jiān)督相互配合，以保障公務(wù)員績效激勵客觀公正;四是制定了公務(wù)員績效激勵計劃，在開展績效激勵之前簽署績效合同，確立績效測評目標(biāo)，明晰獎罰標(biāo)準(zhǔn);五是側(cè)重對事情進(jìn)行評價而不是對人進(jìn)行評價，將項目完成情況和公務(wù)員的職責(zé)、績效緊密聯(lián)系，作為公務(wù)員績效激勵的重要依據(jù);六是強(qiáng)調(diào)績效激勵的結(jié)果反饋，充分運(yùn)用績效評價結(jié)果并及時糾正不合理的績效激勵，美國公務(wù)員的維權(quán)意識較強(qiáng)，若公務(wù)員對績效激勵結(jié)果存在異議，可通過正當(dāng)程序進(jìn)行申訴并申請舉行公開聽證會。

（二）美國公務(wù)員績效激勵機(jī)制的啟示

⒈營造有利于績效激勵的立法環(huán)境。良好的立法環(huán)境是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績效激勵科學(xué)化的關(guān)鍵。我國應(yīng)盡快完善公務(wù)員績效激勵的配套制度規(guī)范和單項法規(guī)，將績效激勵貫穿績效管理全過程，促成公務(wù)員績效管理體系的法治化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。同時，地方政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化公務(wù)員績效激勵制度，實(shí)現(xiàn)中央與地方的有效銜接。

⒉完善績效激勵機(jī)制的整體性設(shè)計。一套完整的績效激勵機(jī)制是開展公務(wù)員激勵工作的基礎(chǔ)，應(yīng)包括實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和程序性規(guī)范體系。在實(shí)體性規(guī)范機(jī)制建設(shè)方面，一是明晰我國不同種類公務(wù)員的職責(zé)，按照專業(yè)技術(shù)、行政執(zhí)法、綜合管理等對公務(wù)員進(jìn)行分類，劃定相應(yīng)職責(zé)，按照類別設(shè)計相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)，注重定量指標(biāo)，全方位衡量公務(wù)員崗位實(shí)績;二是可以在各級政府人事部門內(nèi)設(shè)公務(wù)員績效考核機(jī)構(gòu)，配備專職人員任職，為實(shí)現(xiàn)績效激勵提供組織保障。在程序性規(guī)范體系建設(shè)方面，一是轉(zhuǎn)變績效管理理念，不能將績效考核混同于績效管理，因?yàn)槠渥罱K目的在于改進(jìn)工作而不是打分排名;二是加強(qiáng)績效溝通建設(shè)，引入全過程績效激勵，逐步推進(jìn)平時績效激勵，改善年度績效激勵。

⒊強(qiáng)化內(nèi)外部雙重績效激勵監(jiān)督。內(nèi)外部雙重監(jiān)督為實(shí)現(xiàn)公正合理的公務(wù)員績效激勵提供了保障。我國公務(wù)員績效激勵監(jiān)督應(yīng)做好以下幾方面工作：一是建立獨(dú)立的績效管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，組成包括政府官員、專家等在內(nèi)的評估委員會對公務(wù)員績效進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。二是在績效評價過程中引入公眾參與，建立網(wǎng)絡(luò)媒體反饋平臺對公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督。三是加強(qiáng)公務(wù)員自我監(jiān)督，鼓勵公務(wù)員個體參與績效管理過程，因?yàn)樗麄兗瓤梢宰鳛樵u估主體也可以作為評估客體，要鼓勵公務(wù)員制定個人績效目標(biāo)，鼓勵部分公務(wù)員作為決策小組成員，在制定決策過程中充分吸納公務(wù)員個體利益訴求，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的自我監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)績效激勵的客觀、公平、公正，全面調(diào)動公務(wù)員的工作積極性。

⒋加強(qiáng)公務(wù)員績效激勵計劃建設(shè)。公務(wù)員績效激勵計劃是績效激勵機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。我國可以從兩方面加以改進(jìn)：一是充分認(rèn)識建設(shè)績效激勵計劃的必要性，為績效目標(biāo)的完成提供方向性指導(dǎo)，將績效評估內(nèi)化為績效管理的一部分。二是引入績效預(yù)算作為績效激勵計劃的組成部分，績效預(yù)算著重強(qiáng)調(diào)績效在預(yù)算管理過程中的作用;在績效預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可以考慮設(shè)立績效激勵計劃，根據(jù)績效預(yù)算評價結(jié)果對相關(guān)主體實(shí)行相應(yīng)的績效激勵，如對于超額完成任務(wù)的部門或人員給予適當(dāng)?shù)莫剟睿鴮ξ赐瓿煽冃繕?biāo)的則扣減相應(yīng)的獎勵。

⒌采取以績效為依據(jù)的激勵方式。以績效為依據(jù)是實(shí)行績效激勵的前提，能夠有效改變論資排輩現(xiàn)象并實(shí)現(xiàn)績效獎懲公平公正。一方面，我國政府部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到績效激勵的重要性，考慮實(shí)行績效工資制，將工資、獎金、福利的發(fā)放與績效掛鉤，逐步破除考核與獎懲相脫節(jié)、依資歷定工資等現(xiàn)象，將績效作為獎懲和提拔的重要依據(jù)之一;另一方面，深入貫徹落實(shí)中央的各項方針政策，例如中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，明確提出了要堅持優(yōu)者上、庸者下、劣者汰，使能上能下成為常態(tài)[22]。

⒍重視績效激勵結(jié)果反饋的作用?？冃Ъ罱Y(jié)果反饋為公務(wù)員對績效激勵結(jié)果存在異議的問題提供了解決途徑。一方面，我國政府要逐步完善績效激勵結(jié)果反饋的制度建設(shè)，從制度上保障公務(wù)員對于績效激勵結(jié)果反饋的申訴與復(fù)議程序，改變實(shí)踐中公務(wù)員申訴復(fù)議渠道不暢通現(xiàn)象;另一方面，要合理運(yùn)用負(fù)強(qiáng)化激勵，有效發(fā)揮績效激勵的正面作用，引導(dǎo)和強(qiáng)化公務(wù)員行為。應(yīng)加強(qiáng)績效管理部門、監(jiān)察部門的職能建設(shè)，暢通公務(wù)員申訴途徑，給予相關(guān)主體正當(dāng)?shù)年愂龊蜕贽q權(quán)利，以確保公務(wù)員績效激勵客觀、公平、公正。

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A Review and Its Reference of American Civil Servant's

Performance Incentive Mechanism

Xu Fangfang，Liu Xutao

Abstract：The construction of the American civil service performance incentive mechanism has achieved remarkable results，effectively promoting government work efficiency and the quality of public service.It contains the substantive normative mechanism such as laws and regulations，organization and supervision system.It also contains procedural normative system，such as performance incentive plan，performance evaluation，and performance incentive feedback.In practice，it shows the unique characteristics of American civil servant's performance incentive.The successful experience of the United States is of great significance to the construction of the performance incentive mechanism of Chinese civil servants in the new era.

Key words：civil servants;performance management;performance incentive mechanism