基于路徑依賴理論的行政文化建設(shè)阻礙因素分析

徐夢晨

摘要：近年來，伴隨著經(jīng)濟的不斷繁榮，中國以前的行政管理制度、管理方式在許多地方也要跟上時代發(fā)展的步伐，而作為“行政管理之魂”的行政文化，在行政改革方面占據(jù)非常重要的地位。然而我國缺少對于行政文化建設(shè)的理論和實踐研究，所以不斷推進行政文化建設(shè)顯得格外重要。文章以路徑依賴理論為基礎(chǔ)，探究路徑依賴是如何成為行政文化建設(shè)過程中比較大的障礙。

關(guān)鍵詞：行政文化建設(shè)：阻礙因素：路徑依賴

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）0卜157-02

一、引言

我國的行政文化理論研究從20世紀80年代以來，逐漸引起學(xué)者們的重視，當(dāng)時對政治文化和企業(yè)文化的研究已經(jīng)初具規(guī)模，加之它對于行政管理實踐具有非?，F(xiàn)實的幫助作用，行政文化的形成與演化以及新時期建設(shè)成為行政管理學(xué)的重要研究領(lǐng)域之一。以上是行政文化在理論層面上的發(fā)展方式，文章敘述的行政文化建設(shè)是存在于當(dāng)前實踐中的，它有利于行政文化朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展，是在原有行政文化發(fā)展基礎(chǔ)上，對行政文化的建設(shè)的改進方式，是批判地繼承和有選擇地發(fā)揚，而并不是拋棄原先的文化，創(chuàng)造全新的文化。路徑依賴是新制度經(jīng)濟學(xué)的概念，是指人們一旦選擇了某個體制，慣性的力量會使這一體制不斷自我強化。路徑依賴有兩重作用：一是正效應(yīng)，即推動組織朝著正反饋方向變化和發(fā)展；另一個是負效應(yīng)，通過慣性力量使組織陷入或鎖定在一種死循環(huán)的狀態(tài)中?？v觀我國行政文化的發(fā)展，其過程也具有明顯的路徑依賴的特點，一方面當(dāng)過去已經(jīng)形成的行政文化被行政組織成員廣泛接受，行政文化作為一種共同的價值觀，直接影響著行政目標的確立。同時，行政文化還能使行政人員、行政組織內(nèi)部的各種力量在共同價值觀的指導(dǎo)下，引導(dǎo)到一個共同的目標?？墒橇硪环矫骐S著行政組織內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化而迫切要求文化作出適當(dāng)改變時，這種一致性反過來會阻礙行政文化做出符合現(xiàn)實的變化。

二、我國行政文化建設(shè)中的問題

廣義的行政文化是指行政意識形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機構(gòu)。狹義的行政文化僅指行政意識形態(tài)，即在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。中國當(dāng)前正處在市場經(jīng)濟愈發(fā)繁榮的時期，我國的行政文化要與我國社會發(fā)展狀況配套，也應(yīng)產(chǎn)生了重要的變革，可是傳統(tǒng)行政文化里還存在著許多弊端沒有清除，現(xiàn)代性的行政文化具有許多阻礙因素，下文將對建設(shè)過程中的重要阻礙因素做出說明。

（一）無限政府的行政觀念

無限政府的明顯特性滲透在政府的規(guī)模、權(quán)力以及政府的職能中。在無限政府觀念的影響下，政府的規(guī)模越發(fā)膨脹，機構(gòu)無限增加，甚至同樣職責(zé)和構(gòu)造的機構(gòu)存在多個，冗官冗員的現(xiàn)象屢見不鮮，造成政府機構(gòu)效率低下，成本上升。無限政府觀念下的政府權(quán)力也不斷擴張，導(dǎo)致政府組織對經(jīng)濟，文化以及社會事務(wù)全方位地控制與管轄。此外由于政府通常是對上級政府的監(jiān)督而缺少下級以及政府之外獨立機構(gòu)的監(jiān)督，缺少必要的外部約束，政府權(quán)力就會毫無節(jié)制地擴張。而在無限政府理論下的政府職能也在無節(jié)制擴張，因此政府負責(zé)著很多自己“管不了”“管不好”“不該管”的社會事務(wù)，造成了政府資源的不必要浪費，也對原本管理這些事務(wù)的社會非政府組織造成了一定影響。無限政府的行政理念嚴重影響著現(xiàn)代化行政文化建設(shè)。

（二）官僚主義的行政倫理

被官僚主義滲透的行政機構(gòu)以及行政組織成員關(guān)心自己的既得利益，忽略人民群眾的需要，不關(guān)心人民群眾的利益，并且只是一味地發(fā)號施令而不將行政工作落實到實處。在我國處理行政事務(wù)和國家整個政治生活中，官僚主義是普遍存在的嚴重問題。它嚴重危害行政組織成員的心理活動以及辦事方式，輕則往往使得他們思想比較僵化，墨守成規(guī)，辦事不追求效率，形式大于結(jié)果。重則使得行政組織成員做出欺上瞞下，壓迫人民群眾，徇私舞弊，貪污受賄等一系列違反行政法規(guī)法律的錯誤行為。官僚主義作為一種異化的行政倫理，是我行政文化長期積累所形成的一種弊端，既造成了人民群眾對政府的不滿以及不信任，同時會嚴重阻礙現(xiàn)代化的、為人民服務(wù)的行政文化的順利發(fā)展。

（三）主觀隨意的行政意識

行政意識對行政組織成員的行動有著潛移默化的影響，但是主觀隨意性過強的行政意識使得行政機關(guān)對于行政事務(wù)的處理方式會有偏離正確規(guī)律的傾向，一切均聽從個人的喜愛偏好。具體地說，就是在行政活動中行政長官個人說了算。我國政府尤其是地方政府的決策方式往往就是取決于一把手的判斷，導(dǎo)致決策主觀性太強，正確性難以保證的同時也難以解決行政事務(wù)的切實需要。主觀隨意性的行政意識的弊端也突出表現(xiàn)在新舊行政長官的接任過程中。前任為了自己的保留或者強化自己的政績，在最后的在任時刻大范圍大力度地調(diào)動財政資金，為自己的在任成果隨意再加一筆，但往往是一種無用的“面子工程”。但是接任的行政長官由于要迫切立威，對于前任發(fā)起的行政任務(wù)忽略，只關(guān)注于自己的成就鑄造。這樣一種走馬燈似的反復(fù)折騰，最后受損的永遠是公共利益。在行政管理里，主觀隨意的行政意識普遍存在，促使行政權(quán)力擴張，極易滋生腐敗，也會很大程度上制約其他行政人員積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，行政效率低下，缺乏活力。主觀隨意性過強的行政意識是導(dǎo)致行政文化阻礙政治昌明，經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要原因之一。上文論述的多種阻礙因素的出現(xiàn)，使得行政文化的建設(shè)困難重重。

三、行政文化建設(shè)中的路徑依賴現(xiàn)象及其原因

諾斯認為，我們的社會演化到今天，我們的文化傳統(tǒng)，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素，我們必須仍然考慮這些制約因素，認知心理學(xué)告訴我們，在復(fù)雜社會中的個人大都傾向于堅持自己已經(jīng)形成的見解，個人關(guān)于社會的認識一旦形成就很難改變，其原因是世界觀和價值觀的建立成本高，人的世界觀和價值觀有強烈的學(xué)習(xí)效應(yīng)，是一種正反饋，在其作用下，便形成路徑依賴，行政文化一旦形成，通常也有這個特點。由此可見，有足夠的理由要對我國的現(xiàn)行的行政文化進行改善。

（一）行政文化建設(shè)中的路徑依賴形式

1.行政人員

行政文化的建設(shè)不僅離不開行政官員對于行政文化建設(shè)理智上的需要，也需要情感上做出相應(yīng)的改變?，F(xiàn)在行政文化下行政人員的思想態(tài)度，行為方式正如上述所說主觀隨意性強，官僚作風(fēng)明顯，現(xiàn)代化行政文化的建設(shè)意味著為官者不能再對公共權(quán)力的行使以自己的利益為出發(fā)點和落腳點，上級的權(quán)力也不能再是絕對至高無上的，下級及其他獨立機構(gòu)都可以對上級進行監(jiān)督。行政人員尤其是行政長官大多都有很強的成就感，他們懷念歷史，強調(diào)經(jīng)驗，趨向于把過去的成功經(jīng)驗在當(dāng)今環(huán)境中加以復(fù)制。

2.社會群眾

當(dāng)前以“官本位”為典型的行政文化，社會群眾是必不可少的一個主體和載體。從年年升高的“考公熱”就可以看出，社會群眾對于官職的崇拜以及以官職為榮。社會公眾普遍認為當(dāng)官有特權(quán)，有很多潛在的利益?？梢酝ㄟ^謀得一官半職獲取，可以得到人們的尊重，由于這種特權(quán)地位，越來越多的不同行業(yè)不同階層的人都積極地加入考公大隊。而且由于社會群眾對于行政人員特權(quán)地位的認知根深蒂固，進入到行政序列的人往往都抱著為己謀私的心態(tài)，只顧及自己本人的利益，而不把社會中人民的公共利益作為處理事情的準則，這樣會形成工作效率低下，人浮于事的消極工作現(xiàn)象。

（二）行政文化建設(shè)中路徑依賴現(xiàn)象的成因

借鑒路徑依賴理論，可知致使行政文化陷入僵化并阻礙行政文化建設(shè)的主要原因就是文化路徑依賴現(xiàn)象，這種文化路徑依賴現(xiàn)象的形成主要基于以下幾個方面因素。

1.行政文化長時間積累的沉淀成本

行政文化是在中華五千年文化的發(fā)展中逐步出現(xiàn)的，為了提倡、貫徹、實施以前的行政文化，政府也曾經(jīng)耗費眾多的人力、物力、財力、資本。這些行政文化的初始投資成本隨著時間的推移，單位成本和追加成本又會下降。這樣下來也可能行政組織基于某種經(jīng)濟層面的思考，更加傾向?qū)εf有的行政文化作更加深入的宣傳，加深和鞏固舊有的行政文化。因為，如果改進原有的行政文化甚至摒棄原有的不適應(yīng)整個政治生活發(fā)展的行政文化，則初始宣傳以及推廣的行政文化沉淀成本就會有浪費?；谶@方面的原因，原有行政文化可能傾向于進一步保持與完善。

2.思想觀念的慣性

由于精神文化是行政文化的最主要組成部分，而精神文化又更多的是反映在行政人員的思想價值觀念、意識形態(tài)和行為方式等方面，因此，它是一種軟性的因素。通過長時間積淀來的思想價值觀念，如“官本位”觀念在行政人員和社會大眾的心中也會具有一種穩(wěn)固的心理導(dǎo)向作用，這種導(dǎo)向作用影響和制約著行政人員的行為習(xí)慣。如果行政文化在某個時候發(fā)生變動，產(chǎn)生與自身原來的認識相互不同的理念，便會受到行政人員本身的從內(nèi)心的排斥與反對。這種思想觀念根深蒂固，尤其是公務(wù)員終生任用制的特點，很多在任很多年的行政人員一時是很難接受新的思想觀念的，這種強烈的思想觀念慣性，使得任何旨在改變行政人員觀念的行為都變得困難重重，從而使原有行政文化得以繼續(xù)維持，嚴重時候它會進一步地加強，行政文化建設(shè)很難持續(xù)進行。

3.原有行政文化形成協(xié)同效應(yīng)

行政文化的協(xié)同效應(yīng)是指隨著舊有的行政文化建設(shè)的深入加強，行政組織內(nèi)部新參加的成員方便交流、溝通與協(xié)商，形成與老行政人員共同的語境，融入到群體之中，便會自發(fā)地接受原有行政文化的熏陶，而且隨著時間的推移，這種趨向會一天一天強化，因此促使舊有的行政文化延伸到行政過程的各個階段，每個行政人員都置身其中，這種情況就會強化原來的行政文化，而促使現(xiàn)代化的行政文化建設(shè)很難持續(xù)下去。

諾思等人認為路徑依賴有三個層次：心智層面的路徑依賴、共享心智固化后形成的制度層面的路徑依賴以及制度的表現(xiàn)形式——經(jīng)濟和技術(shù)層面的路徑依賴。上述行政文化建設(shè)阻礙因素更多也是人心理層面的因素，如果要打破行政文化建設(shè)中的路徑依賴，從源頭的心智層面的路徑依賴開始破除才是合理的，具體到行政文化建設(shè)過程中，這就需要打破行政人員以及社會群眾所一直堅持或信奉的行政觀念，行政意識等。意識形態(tài)是一種最重要的策略，它可以強化路徑依賴本身，但是也可以打破這種依賴。