16+1合作： 怎樣才能行穩(wěn)致遠

7月5?8日，應保加利亞總理鮑里索夫邀請，國務院總理李克強對保加利亞進行正式訪問并出席第七次中國—中東歐國家領(lǐng)導人會晤。這是中國與中東歐16國（16+1）多領(lǐng)域合作框架內(nèi)舉行的第七次領(lǐng)導人峰會。

峰會達成《中國—中東歐國家合作索非亞綱要》。與會各方認為中國—中東歐國家合作取得積極進展和眾多成果，確信16+1各領(lǐng)域合作蓬勃發(fā)展，日益成為務實的跨區(qū)域合作機制，惠及各方。但與此同時，一些歐洲大國和美國對“16+1合作”機制的疑慮一直存在，并越來越多地體現(xiàn)在了其言行之中。

本期“封面話題”聚焦“16+1合作”，通過對中國社科院歐洲研究所中東歐研究室主任、中國和中東歐國家智庫交流與合作網(wǎng)絡秘書處辦公室主任劉作奎研究員的專訪，了解“16+1合作”所取得的成果，并對圍繞“16+1合作”的種種言論和現(xiàn)象進行分析解讀，從而獲得對“16+1合作”機制所面臨挑戰(zhàn)的清醒、充分的認識，以便加以應對。

——編者手記

如何應對“16+1合作”面臨的挑戰(zhàn)

——專訪中國社科院歐洲研究所中東歐研究室主任劉作奎研究員

本刊記者/吳孟克

《世界知識》：今年是“16+1合作”機制的第七個年頭，從總體上我們該如何評價這個機制這些年所取得的成果？

劉作奎：“16+1合作”自2012年開啟以來，一直秉承開放性、務實性、包容性原則，以總理級年度會晤為代表的機制建設日趨成熟，各領(lǐng)域成果豐富?！?6+1合作”推出不久，適逢中國又推出“一帶一路”倡議。中東歐16國是歐亞大陸互聯(lián)互通的重要樞紐，也是溝通歐盟大市場的重要紐帶，因此16國全部被納入“一帶一路”沿線國家。借此難得的歷史發(fā)展機遇，“16+1合作”成為了推動“一帶一路”建設的重要平臺，被賦予了新的發(fā)展使命。

“16+1合作”的成果大致可以分為三個方面：第一是在雙邊層面，就是中國與每一個中東歐國家的具體合作成果，雙邊合作是“16+1合作”的基礎(chǔ)；第二是以“16+1合作”框架為依托取得的合作成果；第三是以“一帶一路”倡議為依托取得的成果。

《世界知識》：您很強調(diào)雙邊層面取得成果的重要意義，那么，“16+1合作”在哪些方面促進了中國與中東歐16國的雙邊務實合作？又該如何評價“16+1合作”框架內(nèi)所取得的雙邊合作成果？

劉作奎：雙邊合作一直是“16+1合作”最基礎(chǔ)、最重要的組成部分。在啟動伊始，中國—中東歐國家合作秘書處就有這樣的定位：雙邊合作是基礎(chǔ)，“16+1合作”是平臺和補充。如果中國與每個中東歐國家的雙邊關(guān)系發(fā)展得不好，談平臺的發(fā)展就是空談，是無本之木、無源之水了。

梳理中國與中東歐16國在雙邊層面的合作成果，可以從五個方面來看。

第一，戰(zhàn)略合作水平有所提升，中國與中東歐16國結(jié)成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的對數(shù)從一對增加到了四對——包括塞爾維亞、波蘭、捷克、匈牙利四個國家。另外也有其他一些中東歐國家提出要與中國升級為戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。中國在決定與某國締結(jié)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系之前是要經(jīng)過論證的，是有標準和要求的。中東歐地區(qū)大都是人口不超過一千萬的中小國家，部分國家的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場規(guī)模比較有限。中東歐大部分國家都感到受“一帶一路”和“16+1合作”的推動，本國的地位無論是在中國還是在歐洲都有所提升。當然，究竟在哪些方面得到提升、怎么進一步去提升中國和中東歐16國的雙邊關(guān)系，還需仔細論證。

第二，地方合作成為中國與中東歐16國合作的特色與亮點?？陀^上講，中國和中東歐國家的市場規(guī)模并不對等，這就使得推進地方合作成為必要，因為地方合作能在很大程度上彌補雙方規(guī)模差別過大的問題，也有助于市場主體參與，形成多元合作的格局。截至2017年12月，中國同中東歐16國結(jié)成了60多對友好省州；在省州以下，結(jié)成了100多對友好城市。地方合作還形成了多種機制化保障，如中國—中東歐國家省州長聯(lián)合會，中國—中東歐國家地方合作會，中國—中東歐國家首都市長論壇、中國—中東歐國家市長論壇等。

第三，中國和中東歐國家互聯(lián)互通渠道明顯增多。直航的開通是研判人文交流密切程度的重要指標。自“16+1合作”啟動以來，中國和中東歐16國直航開通數(shù)量大幅增加。中國各地方還與中東歐各城市開通了多趟班列。截至2018年6月底，中歐班列累計開行已突破9000列，運送貨物近80萬標箱，中國國內(nèi)開行城市48個，到達歐洲14個國家42個城市，運輸網(wǎng)絡覆蓋亞歐大陸的主要區(qū)域。

第四，經(jīng)貿(mào)合作穩(wěn)中有進。2011年以來，中國與16國的貿(mào)易年均增長6.5%，2017年達680億美元，占中歐貿(mào)易的比重從9.3%提高到11%。自“16+1合作”機制建立以來，中國與中東歐16國之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的逆勢增長是在全球金融危機肆虐、中歐貿(mào)易下行的大背景下實現(xiàn)的，顯示了雙方發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系的巨大潛力。

第五，投資合作成為特色，人文交流進展很大。

《世界知識》：說到投資合作，這是雙邊合作的亮點和特色，但也在國際上引起了一些議論，似乎這方面存在不少的問題……

劉作奎：近幾年來，投資成為中國在中東歐地區(qū)發(fā)展最快的合作領(lǐng)域之一。當前，中國對中東歐國家投資的領(lǐng)域非常廣泛，包括基建、金融、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)能、科技創(chuàng)新等；在投資的國別上，主要集中在“維謝格拉德集團”國家（波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克）、羅馬尼亞、保加利亞和塞爾維亞等西巴爾干國家。

中國對中東歐16國投資快速增長，雙向投資穩(wěn)定發(fā)展，中方累計在16國投資近100億美元，16國在華投資超過14億美元。中國對中東歐國家投資的增長與“16+1合作”的定位有很大關(guān)系。最初，中國對“16+1合作”的基本功能定位之一，就是希望其能推動本國企業(yè)開拓新興市場，并使其通過投資并購來實現(xiàn)融入國際產(chǎn)業(yè)價值鏈，并實現(xiàn)部分產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，中東歐國家、尤其是“維謝格拉德集團”國家承接了西歐國家轉(zhuǎn)移到中東歐市場的產(chǎn)業(yè)鏈的一部分，如德國、法國等的汽車、化工、能源的產(chǎn)業(yè)鏈。在中東歐地區(qū)進行投資并購，有助于中國學習吸收這些先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗。此外，中國對中東歐國家還有一些優(yōu)惠貸款支持的投資活動，尤其是在基建、清潔能源等領(lǐng)域。

中國對中東歐16國的投資有很多亮點，2017年中國企業(yè)對塞爾維亞斯梅代雷沃鋼鐵廠的投資并購就很有示范意義，這是中國在歐洲的第一個產(chǎn)能“走出去”項目。當然過去也存在一些對娛樂業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)等回報率低行業(yè)的投資，涉及企業(yè)在國內(nèi)負債頗高，引起一定的關(guān)注。但總體來講中國企業(yè)在中東歐16國的投資并購活動正面大于負面，成效顯著。

中國對中東歐16國的投資能夠獲得較好增長，與中國政府在融資上的積極支持密不可分，相關(guān)金融工具包括100億美元的專項貸款、中國—中東歐投資合作基金等。正是有了這些融資保障，中國企業(yè)“走出去”的步伐大大提速。但這也帶來了一些問題，如到目前為止，中國對中東歐16國的投資由政府、國有企業(yè)主導的趨勢沒有變化，而且投資周期長、回報率存在一定問題的基礎(chǔ)設施比較多。這種投資模式在歐洲一些國家也引發(fā)了一些猜疑：第一，它們認為這些投資帶有政治動機，因為其經(jīng)濟獲利空間比較有限；第二，它們認為中國在歐洲搞“產(chǎn)業(yè)鏈侵蝕”；第三，它們認為中國在中東歐地區(qū)搞“債權(quán)帝國主義”。當前，德國是炒作相關(guān)議題的主要國家。當然，這些指責是沒有根據(jù)的，李克強總理在7月9日于柏林召開的第九屆中德經(jīng)濟技術(shù)合作論壇上的致辭中指出，中德在創(chuàng)新領(lǐng)域各有千秋，是創(chuàng)新合作的“黃金搭檔”，雙方在創(chuàng)新發(fā)展中的合作面遠大于競爭面。

“債權(quán)帝國主義”這個概念最早是由印度學者提出的，歐洲人則把這個概念拿了過去，加以“發(fā)揚光大”。中東歐國家的規(guī)模普遍比較小，中國的金融機構(gòu)對其進行投資，這些國家必須提供主權(quán)擔保，這就意味著其實際是一種負債的借款。但歐盟相關(guān)法律規(guī)定歐盟國家的負債率不許超過60%，財政赤字占GDP比重不許超過3%。一旦中東歐國家提供主權(quán)擔保，就可能導致其負債率和財政赤字占比均超標，歐盟就會以此為依據(jù)指責中國在中東歐國家的投資違反歐盟法規(guī)。歐洲大國真正擔心的可能是中東歐國家因為還不起中方貸款而將戰(zhàn)略性資產(chǎn)賣給中國，進而被中國“控制”?？梢哉f在投資領(lǐng)域，“16+1合作”的成就最大，受到的關(guān)注和爭議也不小。

在釋疑增信方面，中國在中東歐國家、乃至在整個歐洲都還有很多工作要做，對中東歐區(qū)域的研究還有待加強?？上驳氖牵宋慕涣黝I(lǐng)域也是“16+1合作”取得最顯著成果的領(lǐng)域之一。受益于“16+1合作”，中國對中東歐各領(lǐng)域的研究顯著增強了，我作為一個學者對此有切身感受。

在2014年的“16+1合作”貝爾格萊德峰會上，人文交流被正式列入了日程，在峰會公報中提出了加強藝術(shù)交流、智庫交流、記者互訪等多項機制。其中，李克強總理尤其關(guān)注智庫交流，經(jīng)過一番醞釀，中國—中東歐國家智庫交流與合作網(wǎng)絡正式成立，智庫協(xié)調(diào)機制最終落戶中國社會科學院，秘書處在中國社會科學院歐洲研究所。在參與智庫交流的實際工作中，我體會到了這個機制所帶來的信息溝通方面的便利，官方的、非官方的很多智庫都將這個平臺當做了重要的信息溝通渠道。尤其是很多較為微觀層面的問題，正是我們通過這個渠道反映給中國和中東歐16國的決策者的。

在中國方面，也有一些問題需要解決。比如在對外宣傳領(lǐng)域，中國存在一定程度的“以我為主”的“盲目宣傳”，即不考慮對方感受單方面灌輸中方觀點的現(xiàn)象。中東歐很多國家的媒體崇尚批判性觀點，一味宣傳“16+1合作”取得的成就而不分析其存在的問題，是不利于這個平臺的進一步發(fā)展的，也很難獲得中東歐國家輿論認可，難以達到民心相通的目的。

《世界知識》：在雙邊之外，“16+1合作”機制又在哪些方面促進了中國和中東歐16國在區(qū)域?qū)用娴暮献鳎?/p>

劉作奎：中國在中東歐16國的一些核心基建項目，實際上正是在“16+1合作”平臺的推動下達成的，如中歐陸?？炀€、匈塞鐵路、科斯托拉茨火電站、黑山南北高速公路等。尤其是中歐陸?？炀€涉及匈牙利、塞爾維亞、馬其頓、希臘等國，已經(jīng)涉及區(qū)域?qū)用娴暮献髁?。如果沒有“16+1合作”平臺，相關(guān)項目僅憑雙邊合作恐怕很難開啟。

第三方合作是“16+1合作”的重要倚靠，實際上“16+1合作”平臺已經(jīng)把傳統(tǒng)上對這個區(qū)域感興趣的國家都吸引了過來，包括歐盟、希臘、奧地利、歐洲復興開發(fā)銀行、瑞士和白俄羅斯，這些行為體都在區(qū)域有很大的利益存在。觀察員的引入大大提高了“16+1合作”的開放性。但就未來是否應該進一步擴展觀察員的規(guī)模并將部分觀察員轉(zhuǎn)化為正式成員，尚需進一步觀察和論證。實際上在歐亞和歐洲區(qū)域內(nèi)，有很多行為體是很希望加入到“16+1合作”機制中來的。

到目前為止，“16+1合作”機制在決策方面還是比較民主的，在吸引第三方合作方面也是如此：要求共同決策、一致決策。這也是“16+1合作”具有生命力的原因之一。這次我去保加利亞參加相關(guān)活動的時候，保方人員就表示他們對“16+1合作”秉承的交流、互鑒、和平等互利原則很滿意。歐盟對中東歐國家的一些前置性要求有時令中東歐國家感到不快，而中國與中東歐國家合作就沒有這方面的問題，共商共建共享在“16+1合作”中有充分的體現(xiàn)。

在“16+1合作”平臺上，還建立了一系列的專業(yè)合作平臺。目前已建成及正在籌建的協(xié)調(diào)機制或者功能平臺達到20余個，涉及經(jīng)貿(mào)、投資、旅游、教育、衛(wèi)生、藝術(shù)、智庫、地方、交通、物流等多個領(lǐng)域?！?6+1合作”的秘書處設在外交部，秘書處很好地承擔了各專業(yè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)功能，本著開放、自愿、共享的原則，推動了各個平臺的積極健康發(fā)展。經(jīng)過多年的磨合，涉及“16+1合作”的各部委協(xié)調(diào)機制健康運作，相關(guān)方各司其職，取得了很多成果。

《世界知識》：在推動“一帶一路”建設方面，“16+1合作”又發(fā)揮了哪些功效？又該如何理解“16+1合作”與“一帶一路”建設兩者間的關(guān)系？

劉作奎：在時間順序上，先有“16+1合作”，后有“一帶一路”倡議。自2013年習近平主席提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”以來，“16+1合作”已經(jīng)成為推進“一帶一路”建設的重要平臺，這也為“16+1合作”增添了新的動能?！?6+1合作”一直積極圍繞著“一帶一路”倡議的“五通”——即政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通來開展工作。

但是，這也給中東歐國家?guī)砹艘恍┱`解，它們認為很多“一帶一路”倡議的內(nèi)容在“16+1合作”內(nèi)早已經(jīng)有了，因而中東歐國家比較關(guān)注未來“一帶一路”建設會不會取代“16+1合作”。事實上，“16+1合作”與“一帶一路”倡議是互相強化和互相促進的，不存在誰取代誰的問題?！?6+1合作”是建設“一帶一路”的有機組成部分、是“一帶一路”建設在中東歐區(qū)域內(nèi)推進的重要平臺?！耙粠б宦贰背h是涵蓋面非常之廣、惠及世界多國人民的“世紀工程”，其沿線有這么多的國家、這么廣的區(qū)域，如果只通過雙邊來推進相關(guān)合作是非常費時費力的，根據(jù)沿線各區(qū)域特點建立一系列區(qū)域合作機制是必然之舉。習主席去年在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的講話中指出，“‘一帶一路建設不是另起爐灶、推倒重來，而是實現(xiàn)戰(zhàn)略對接、優(yōu)勢互補”。隨著“一帶一路”建設的不斷推進，涉及“16+1合作”與“一帶一路”關(guān)系方面，中東歐國家出現(xiàn)了一些迷惑。中國方面還需要加強對中東歐國家的相關(guān)解釋、說明工作，以免這種迷惑影響合作的順利推進。中國方面也應該捋順相關(guān)關(guān)系，例如在中東歐區(qū)域，雙邊合作固然很重要——是推動“16+1合作”行穩(wěn)致遠的重要保障，但是在一些情況下，一個一個國家去談的方式并不經(jīng)濟，已經(jīng)建成的合作平臺有必要把它維護好、利用好。

《世界知識》：展望未來，“16+1合作”將面臨哪些挑戰(zhàn)？中國又該采取哪些行動以促進“16+1合作”行穩(wěn)致遠？

劉作奎：“16+1合作”未來最大的挑戰(zhàn)還是來自歐盟機構(gòu)、部分歐洲大國和美國的猜忌，而且這些猜疑涉及政治互信問題，很難在短時間內(nèi)徹底根除。歷屆16+1峰會，中國都會邀請歐盟代表參會，但它每年就派級別相對較低的官員。每年峰會前夕的協(xié)調(diào)和溝通會，歐盟對外行動署也派一名官員與會。這名官員曾表示，歐盟認為“16+1合作”是開放的、平等的、透明的，歐盟也認為中國沒有分裂歐盟的意圖，但“在客觀上”造成了歐盟的分裂。歐美還很擔心中國對其構(gòu)成“產(chǎn)業(yè)鏈侵蝕”，近期德國和法國等在歐盟層面力推針對外來投資的安全審查機制，就是要為中國在歐盟范圍內(nèi)的投資并購設置障礙。某歐洲國家智庫認為，當前中國通過國有企業(yè)并購并消化相關(guān)技術(shù)的模式它們從經(jīng)濟上已經(jīng)阻擋不了了，必須要通過“規(guī)則”把中國排除在外。當前盛行的民粹主義、貿(mào)易保護主義在某種程度上對這類傾向有推波助瀾的作用。

中國一貫主張，“16+1合作”是中歐合作的重要組成部分和有益補充。2018年7月7日，李克強總理在第八屆中國—中東歐國家經(jīng)貿(mào)論壇上的致辭中指出，對于已加入歐盟的國家，“16+1合作”助力其經(jīng)濟發(fā)展，有利于其更快融入歐盟；對于希望加入歐盟的國家，“16+1合作”助力其縮小發(fā)展差距，有利于其早日達到入盟標準。我認為，“16+1合作”應繼續(xù)努力，多做實事來證明中國確實是要通過“16+1合作”來推動中歐合作的。

中國和中東歐國家做“16+1合作”的平臺沒有違反歐盟任何一條法律，歐盟就集中對中國在中東歐國家的投資項目尤其是基建項目進行審查。如果“16+1合作”下的重要項目推進緩慢——如匈塞鐵路，而中國的企業(yè)在中東歐地區(qū)又難以獲得更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，維持“16+1合作”這個機制就會面臨不少困難。

當前，中國的金融工具在發(fā)揮撬動“16+1合作”杠桿作用方面也面臨一些困難。如“16+1合作”金融保障機制中的商業(yè)貸款部分很難放出去。當前，中國商業(yè)貸款的利率高達6%?7%，在中東歐地區(qū)缺乏競爭力。但如果中國的有關(guān)機構(gòu)進一步降低貸款利率，就會帶來營利方面的問題?！?6+1合作”在區(qū)域內(nèi)各國間推進程度的差異也引起了一些中東歐國家的不滿。如中國100億美元專項貸款中的大部分優(yōu)惠貸款投向了西巴爾干的非歐盟國家；還有就是成果落地不均，匈牙利、塞爾維亞與中國合作的落地成果明顯多于其他中東歐國家。

當前還有一個大背景，就是美國已經(jīng)與中國展開了全方位競爭，其對“16+1合作”的干預也增強了。歐美對中國奉行的貿(mào)易保護主義也是“16+1合作”面臨的一個重要風險。美國和一些歐洲大國認為中國提的“雙贏”實質(zhì)上是“China win twice”，即中國“贏了一次又一次”?，F(xiàn)在美國和德國等正在出臺一些對沖性倡議，尤其是歐亞互聯(lián)互通計劃，其提供的貸款利率比中國低。美國還在資助一批中東歐學者鼓噪“新中國威脅論”。近期我去一些中東歐國家的實地感受是，這些國家對中國的疑慮在增強。

展望未來，為了推動“16+1合作”行穩(wěn)致遠，還是應該從以下五方面入手：第一，中國國內(nèi)相關(guān)層面要統(tǒng)一認識，要堅持“16+1合作”是中歐合作的有益補充和歐洲一體化的助力這一點不動搖。第二，要增強私營企業(yè)、尤其是中小企業(yè)在“16+1合作”中的地位。中國的中小企業(yè)更多地參與有關(guān)投資合作，既能滿足投資的目的，又有助于緩解歐方疑慮。第三，要進一步推動地方合作發(fā)展，中國的塊頭太大，推動地方作為主體參與交流合作，對中東歐國家來說也更易接受一些。李總理7月7日在第七次中國—中東歐國家領(lǐng)導人會晤上的講話就指出，地方合作更接地氣、后勁更足。中國地域遼闊，各地的優(yōu)勢和特色還是很不同的，讓各地方根據(jù)自身的特色推進合作無疑更符合中東歐國家的情況。第四，在投融資工具這一塊，中國可以考慮適當對歐洲當?shù)氐慕鹑跈C構(gòu)進行注資，如歐洲復興開發(fā)銀行就是一個很好的合作伙伴。在“16+1合作”中，開放性是第一條原則，要進一步推動歐洲主動參與相關(guān)項目的建設，這樣也能緩解歐洲大國方面對“中國輸出影響力”的憂慮。第五，在民心相通方面，應該培育更多層級的主體參與對中東歐國家的交流活動，使館作為一個渠道，還應有更多非官方行為體的配合。