從“立法”角度看我國煤炭職業(yè)病防治之現(xiàn)狀

摘 要 近年來，江蘇“銦”中毒、“開胸驗(yàn)肺”等由職業(yè)病所引發(fā)的事件不斷成為社會(huì)輿論的熱點(diǎn)議題，然而其處理結(jié)果往往令人扼腕惋惜——“無藥可救、無醫(yī)可療”仿佛成為了職業(yè)病的“合作伙伴”……這提示我們，要想在煤炭職業(yè)病防治領(lǐng)域有所發(fā)展、有所突破，要想讓千萬煤炭職工的身體健康得到更好的保障，免除他們的后顧之憂，我們應(yīng)該從不同角度、多方面來探究我國在煤炭職業(yè)病防治方面所存在的漏洞和不足，并針對(duì)問題提出相應(yīng)的解決措施，做到未雨綢繆、防患于未然。本文從立法角度對(duì)我國煤炭職業(yè)病防治現(xiàn)狀進(jìn)行分析，旨在為進(jìn)一步的解決該領(lǐng)域目前存在的問題奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 煤炭職業(yè)病 防治 立法

作者簡介：張宇新，北方工業(yè)大學(xué)法律系本科學(xué)生，北方工業(yè)大學(xué)模擬法庭負(fù)責(zé)人。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.070

我國作為當(dāng)今世界煤炭需求大國，從業(yè)人員多，“塵肺病”是煤炭職業(yè)病之一，咳痰、胸痛、呼吸困難等癥狀給患者帶來身體和精神的痛苦。防治煤炭職業(yè)病，重在“防治”，國家對(duì)此非常重視，2002年就制定了《職業(yè)病防治法》，然在，在實(shí)踐中執(zhí)法形勢不容樂觀。有如人生病，關(guān)鍵在找到病因，才能對(duì)癥下藥，下面我們就從立法和執(zhí)法兩個(gè)角度談?wù)勎覈禾柯殬I(yè)病防治的現(xiàn)狀。

在立法方面可以從三個(gè)角度來探討，即煤炭職業(yè)病防治法學(xué)理論基礎(chǔ)的角度、權(quán)利救濟(jì)的角度、《職業(yè)病防治法》修訂歷程的角度。

一、從煤炭職業(yè)病防治法學(xué)理論基礎(chǔ)的角度來看，煤炭職業(yè)病防治現(xiàn)狀、存在的問題如下

（一）現(xiàn)狀

目前煤炭職業(yè)病防治涉及到多項(xiàng)法律的規(guī)制，在《憲法》、《民法》、《勞動(dòng)法》、《職業(yè)病防治法》等法律條文中，都能找到與煤炭職業(yè)病防治有關(guān)的法學(xué)理論。主要有：

1.人權(quán)保護(hù)理論

這里所說的人權(quán)主要指生命健康權(quán)和勞動(dòng)權(quán)。生命健康權(quán)不僅是國際公認(rèn)的基本人權(quán)、 是每一個(gè)公民最首要的權(quán)利，也是享受其他權(quán)利的基礎(chǔ)。對(duì)于勞動(dòng)者而言，生命健康權(quán)是最首要應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ系臋?quán)利。作為煤炭行業(yè)的勞動(dòng)者，面臨著嚴(yán)苛的工作環(huán)境以及各類危險(xiǎn)因素，較大部分行業(yè)而言受到更多的威脅因素，因此急需對(duì)其生命健康權(quán)進(jìn)行保障與防護(hù)，為其提供充足的防治手段，保障其工作環(huán)境。同時(shí)勞動(dòng)權(quán)也是人權(quán)的組成部分，是勞動(dòng)者的基本人權(quán)，立法中對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)利保護(hù)的規(guī)定也在逐漸增多。

2.保護(hù)勞動(dòng)者原則

保護(hù)勞動(dòng)者原則不僅作為立法目的出現(xiàn)在了《勞動(dòng)法》第一條，更作為公民的基本權(quán)利和義務(wù)之一被寫進(jìn)了憲法。足見保護(hù)勞動(dòng)者的重要性。

3.權(quán)利保障原則

我國社會(huì)保障法基本原則中的首要內(nèi)容即為權(quán)利保障原則，將獲得保障視為公民的基本權(quán)利以及國家的基本義務(wù)。對(duì)于勞動(dòng)者而言，權(quán)利保障原則的主要體現(xiàn)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》當(dāng)中的基本醫(yī)療保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)，例如，第二十三條規(guī)定的：“職工應(yīng)當(dāng)參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)?！币约暗谌鶙l規(guī)定的：“職工因工作原因受到事故傷害或者患職業(yè)病，且經(jīng)工傷認(rèn)定的，享受工傷保險(xiǎn)待遇；其中，經(jīng)勞動(dòng)能力鑒定喪失勞動(dòng)能力的，享受傷殘待遇。

4.權(quán)利與義務(wù)相一致理論

權(quán)利與義務(wù)相一致原則是《民法》中的基本原則，在我國《憲法》第二章當(dāng)中對(duì)此也有體現(xiàn)。對(duì)于勞動(dòng)者而言，每一個(gè)勞動(dòng)者都在承擔(dān)著相應(yīng)的勞動(dòng)義務(wù)同時(shí)享有一定的權(quán)利，例如，勞動(dòng)者在付出了勞動(dòng)，履行了自身的義務(wù)的同時(shí)，理應(yīng)獲得法律對(duì)其所享有的生命權(quán)、健康權(quán)以及勞動(dòng)權(quán)等法定權(quán)利的保護(hù)。

（二）問題

權(quán)利與義務(wù)相一致理論體現(xiàn)不充分。雖然權(quán)利與義務(wù)相一致原則一直作為憲法中規(guī)定的公民的基本權(quán)利和義務(wù)而出現(xiàn)，意在強(qiáng)調(diào)某一主體所享有的權(quán)利與其應(yīng)付的義務(wù)呈對(duì)應(yīng)關(guān)系。但是在與職業(yè)病防治聯(lián)系更加直接的《勞動(dòng)法》、《職業(yè)病防治法》中對(duì)于這種對(duì)應(yīng)關(guān)系體現(xiàn)較少?！秳趧?dòng)法》總則部分明確寫出了立法目的：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)?！钡诜謩t部分更多的規(guī)定了勞動(dòng)者作為主體所應(yīng)享有的權(quán)利，而對(duì)于其所應(yīng)履行的勞動(dòng)義務(wù)規(guī)定較少也較為籠統(tǒng)，無法做到權(quán)利和義務(wù)相一致。同樣，在《職業(yè)病防治法》中，更多的規(guī)定是對(duì)于勞動(dòng)者享有的職業(yè)衛(wèi)生防護(hù)權(quán)利的細(xì)化，也無法體現(xiàn)出權(quán)利和義務(wù)相一致理論。

二、從權(quán)利救濟(jì)的角度來看煤炭職業(yè)病防治現(xiàn)狀、存在的問題如下

（二）現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國的職業(yè)病防治立法有了更立體、更全面和更系統(tǒng)的發(fā)展。職業(yè)病患者的檢查、診斷、康復(fù)等權(quán)利得到了更好的保障。《工商保險(xiǎn)條例》于2004年施行，并于2010年被修訂，進(jìn)一步明確了職業(yè)病工人的工商認(rèn)定程序和工商待遇計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。2002年《職業(yè)病防治法》專門規(guī)定了職業(yè)病工人在工傷保險(xiǎn)待遇之外仍可向用人單位主張民事權(quán)利。2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付辦法，對(duì)用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)且拒絕支付工商保險(xiǎn)待遇的，由工商保險(xiǎn)基金先行支付，并由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追繳。可見對(duì)于職業(yè)病患者的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定不斷完善，救濟(jì)保障愈加受到政府的重視。

（二）問題

一是缺乏切實(shí)可行的救濟(jì)機(jī)制來保障救濟(jì)權(quán)利。雖然在《職業(yè)病防治法》、《勞動(dòng)法》中保護(hù)職業(yè)病患者權(quán)利的規(guī)定不斷細(xì)化，但是，由于市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，GDP增速、財(cái)政稅收等側(cè)重體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)被作為衡量政績的主要因素。尤其是以煤炭的采掘、冶煉及化工產(chǎn)業(yè)為主要財(cái)政收入的地方政府，為了突出煤炭給地方財(cái)政帶來的利益，忽視了煤炭行業(yè)勞動(dòng)者在生產(chǎn)過程中身體健康受到的傷害。因此對(duì)于相關(guān)法律規(guī)定的勞動(dòng)者在患職業(yè)病后應(yīng)該享有的治療、康復(fù)、賠償?shù)臋?quán)利則更加漠視。缺乏一套行之有效的權(quán)利保障機(jī)制來維護(hù)職業(yè)病患者的法定權(quán)利。比如，政府財(cái)政預(yù)算中并沒有職業(yè)患者的賠償金或者救濟(jì)金的預(yù)算費(fèi)用?；蛘卟]有結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)或規(guī)定來進(jìn)一步指明救濟(jì)責(zé)任主體，使得法條中的規(guī)定被架空，造成患者“有法不可依”的局面出現(xiàn)。

二是職業(yè)病危害評(píng)估機(jī)制缺乏效力。《職業(yè)病防治法》第15條規(guī)定：新建、擴(kuò)建……可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的，建設(shè)單位在可行性論證階段應(yīng)當(dāng)向衛(wèi)生行政部門提交職業(yè)病危害預(yù)估評(píng)價(jià)報(bào)告……未提交預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告或者未經(jīng)衛(wèi)生行政部門審核同意的，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。但是，此條以及本法其他部分并沒有對(duì)“可能產(chǎn)生職業(yè)病危害做進(jìn)一步的闡釋，使得本應(yīng)成為最經(jīng)濟(jì)、最有效的職業(yè)病源頭控制措施形同虛設(shè)，很多可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的項(xiàng)目有了“可乘之機(jī)”根本不經(jīng)過衛(wèi)生行政部門審批。衛(wèi)生部門的監(jiān)督作用無法發(fā)揮，給后續(xù)職業(yè)并防治工作加大了難度和成本。

三、從《職業(yè)病防治法》修訂歷程的角度來看，炭職業(yè)病防治現(xiàn)狀、存在的問題如下

（一）現(xiàn)狀

《職業(yè)病防治法》的修訂經(jīng)歷了2011年6月、10月、12月全國人大常委會(huì)召開的第二十一次、第二十三次和第二十四次會(huì)議進(jìn)行審議。在第三次審議結(jié)果的基礎(chǔ)上又進(jìn)行了多處修改，最終形成了2011年12 月31日發(fā)布施行的《職業(yè)病防治法（修正案）》。在修訂過程中，國家層面的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理分工得到了明確，國家安監(jiān)總局的監(jiān)管主體身份得到了確認(rèn)，用人單位及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任主體身份得到了確認(rèn)，其保障勞動(dòng)者職業(yè)健康所負(fù)義務(wù)相應(yīng)增加，職業(yè)病診斷和治理的程序得到不斷改善， 根據(jù)《勞動(dòng)法》無法判定患者與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，職業(yè)病患者將獲得民政救濟(jì)?？梢?，在《職業(yè)病防治法》四次修訂歷程中，保護(hù)勞動(dòng)者原則不斷得到強(qiáng)化，勞動(dòng)者在患病后獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)和途徑得到了更有力的保證。

（二）問題

一是多方保障主體之間銜接不緊密。雖然《職業(yè)病防治法》經(jīng)過了四次審議和修訂，加強(qiáng)了對(duì)于職業(yè)病患者的保護(hù)和救濟(jì)。但是對(duì)職業(yè)病保障主體的規(guī)定還是較為單一。《職業(yè)病防治法》第五十五條第一項(xiàng)規(guī)定：“醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)疑似職業(yè)病病人時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知?jiǎng)趧?dòng)者本人并及時(shí)通知用人單位?！钡谌?xiàng)規(guī)定：“疑似職業(yè)病病人在診斷、醫(yī)學(xué)觀察期間的費(fèi)用，由用人單位承擔(dān)。”第五十六條第一款規(guī)定：“第五十六條 用人單位應(yīng)當(dāng)保障職業(yè)病病人依法享受國家規(guī)定的職業(yè)病待遇?！钡谖迨邨l規(guī)定：“職業(yè)病病人的診療、康復(fù)費(fèi)用，傷殘以及喪失勞動(dòng)能力的職業(yè)病病人的社會(huì)保障，按照國家有關(guān)工傷保險(xiǎn)的規(guī)定執(zhí)行?！笨梢?，目前對(duì)于職業(yè)病患者的經(jīng)濟(jì)保障主要來源是用人單位和工商保險(xiǎn)，但是第五十五條規(guī)定的“疑似”界限十分模糊，這就容易加大用人單位對(duì)于個(gè)別患者的經(jīng)濟(jì)支出。且在確診后，患者的社會(huì)保障由工傷保險(xiǎn)來承擔(dān)，但根據(jù)險(xiǎn)種、限額的不同，患者所獲得的保障金額也不同，如果工商保險(xiǎn)部族以支付其治療康復(fù)費(fèi)用，還有何種辦法可以保障其獲得救濟(jì)的權(quán)利？本法及修正案中并無具體規(guī)定。

由此可見，目前《職業(yè)病防治法》還存在漏洞，可能導(dǎo)致勞動(dòng)者在患病后出現(xiàn)救濟(jì)上的“權(quán)力真空”。

二是監(jiān)管主體的權(quán)力不夠細(xì)化。雖然在四次修訂過程中國家安監(jiān)總局和地方工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理部門的監(jiān)管主體地位，但是對(duì)于其具體有何種監(jiān)督管理的權(quán)力規(guī)定并不細(xì)化，只是粗淺的對(duì)其職權(quán)范圍和工作性質(zhì)做了規(guī)定。例如，《職業(yè)病防治法》第九條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的有關(guān)監(jiān)督管理工作，第十二條規(guī)定：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)組織開展重點(diǎn)職業(yè)病監(jiān)測和專項(xiàng)調(diào)查，對(duì)職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，為制定職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)病防治政策提供科學(xué)依據(jù)?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本行政區(qū)域的職業(yè)病防治情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和調(diào)查分析。諸如此類的法條還有很多，在此不再逐一列舉。

注釋：

艾振玉.職工生命健康權(quán)在職業(yè)病立法當(dāng)中的地位初探.中國事業(yè)衛(wèi)生管理.1993（12）.

黃樂平、葉明欣.職業(yè)病法律制度研究.北京：法律出版社.2013.25-29.