對空氣污染防治的法律對策探析

摘要：中國經濟不斷發(fā)展，空氣污染問題愈發(fā)嚴重，霧霾天氣頻繁發(fā)生，對人的生活造成了一定的影響。以武漢市為例，2013年，該城市的空氣質量就急劇下降，空氣質量優(yōu)良天數(shù)從2012年的321天下降到160天，空氣質量優(yōu)良率從87.7%下降到43.8%。在此情況下，空氣污染問題日益引起了人們的關注。因此，對空氣污染進行防治是必不可少的。而法律是空氣污染防治的重要手段，但是，縱觀我國目前有關空氣污染防治的法律，并不完善，存在著公眾參與度不夠、治污主題責任不清、懲罰力度較輕等問題。因此，本文在借鑒國外空氣污染防治的法律經驗的同時，結合我國的具體實情，對我國空氣污染防治的立法提出了三點建議，分別是從加大財政支持、加大處罰力度、加強對政府的監(jiān)督，完善公眾參與等方面來論述。

關鍵詞：空氣污染防治；立法；處罰力度；公眾參與

一、我國空氣污染防治的必要性

二十世紀中期以來，美國、英國等發(fā)達國家都遭遇了空氣污染事件，造成嚴重的后果。如1943年洛杉磯煙霧事件造成65歲以上老人死亡400多人，1952年倫敦煙霧事件五天內導致4000余人死亡。[i]而近年來，中國經濟快速增長，與此同時，空氣污染問題也日益嚴重。全國大多數(shù)地方出現(xiàn)或輕或重的空氣污染問題。2013年的1月，4次霧霾過程籠罩30個省（區(qū)、市），在北京，僅有5天不是霧霾天。有報告顯示，中國最大的500個城市中，只有不到1%的城市達到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質量標準，與此同時，世界上污染最嚴重的10個城市有7個在中國。從2013年以來，我國中東部地區(qū)霧霾天氣頻繁發(fā)生，持續(xù)時間之長、范圍之廣引發(fā)了公眾對該問題的關注。以武漢市為例，2013年，武漢的空氣質量急劇惡化?？諝赓|量優(yōu)良天數(shù)從2012年的321天下降到160天，空氣質量優(yōu)良率從87.7%下降到43.8%。[ii]2014年武漢市城區(qū)環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數(shù)為182天，2015年武漢市環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數(shù)為192天。[iii]2016年武漢市環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數(shù)為237天。[iv]從以上數(shù)據(jù)顯示，武漢市有一年中有接近一半的時間在空氣污染中度過。就全國而言，武漢并不是空氣污染最嚴重的城市。如北京、鄭州等城市的空氣污染問題比武漢更為嚴重，全國已籠罩在空氣污染的環(huán)境中，對空氣污染進行防治已成為一個迫不容緩的問題。

二、我國空氣污染防治的立法現(xiàn)狀與存在的不足

（一）我國空氣污染防治的立法現(xiàn)狀

對于空氣污染防治，我國有進行相關的立法。我國的基本環(huán)境保護法規(guī)包括 ：《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》、《排污費征收使用管理條例》《環(huán)境影響評價法》等。從法的內容來看，與空氣污染防治最密切相關的是1987年全國人大常委會制定的《中華人民共和國大氣污染防治法》，并于1995年、2000年、2015年全國人大常委會對其進行了三次修改。大氣污染防治法總共分為八章，其中第四章是大氣污染防治措施，分為五小節(jié)。第一節(jié)是燃煤和其他能源污染防治，第二節(jié)是工業(yè)污染防治，第三節(jié)是機動車船等污染防治，第四節(jié)是揚塵污染防治，第五節(jié)是農業(yè)和其他污染防治。從其分類可以看出，大氣污染防治法在防治大氣污染上，就污染源的不同進行了針對性的立法，加強了大氣污染防治法的可操作性。第七章規(guī)定的是法律責任，對不同的違法排污行為給于不同的處罰。行政法規(guī)及部門規(guī)章包括：《排污費征收使用管理條例》和《大氣污染防治法實施細則》等。

從地方性立法來看，除了全國人大常委會制定的法律外，各地的人大及其常委會、地方政府也出臺了相應的地方性法規(guī)、規(guī)章。在立法體例上，大多參照《大氣污染防治法》的體例。以湖北省為例，在空氣污染防治上，除依照全國性立法進行管理外，武漢市依據(jù)的有《湖北省大氣污染防治條例》。此《條例》分總則，大氣污染防治的監(jiān)督管理，防治建設項目造成的大氣污染，防治燃煤產生的大氣污染，防治廢氣、粉塵和惡臭污染，法律責任，附則7章40條。在體例上完全參照《大氣污染防治法》。

總體來說，我國關于空氣污染防治方面的立法以中央為主導，地方立法基本參照中央立法，雖然就整體而言，地方有關空氣污染防治的立法頗多，但缺乏針對性。因每個地方所面臨的情況都有所不同，無法針對問題進行立法，在防治空氣污染的問題上就會有事倍功半的效果。

（二）我國空氣污染防治立法存在的不足

如前文所述，在空氣污染防治上，從全國性法律到地方性法律都進行了相關的立法。但觀其法律還存在著以下不足。

1. 法律體系不完善

現(xiàn)有的空氣污染防治法基本上立足于地方性法規(guī)和規(guī)章上，整體層面和中央層面的立法則較少。正如前文所言，從最高位階的法律來看，目前只有《大氣污染防治法》是最主要的。而對于一些空氣污染特別嚴重的地區(qū)，并無特殊的立法，缺乏針對性和可操作性的條款。在地區(qū)層面，參照《大氣污染防治法》制定的地方性法規(guī)和規(guī)章等都是各為其政。如武漢市在防治空氣污染上依照的主要是《大氣污染防治法》、《湖北省大氣污染防治條例》、《武漢市大氣污染防治強化措施》。但是，空氣污染的范圍并不會局限于某個特定的區(qū)域內。例如某個企業(yè)位于兩省的臨界點，該企業(yè)違法排污造成的空氣污染不僅僅是限于其中一個省內。對于此類情況的發(fā)生，需要進行跨區(qū)域協(xié)調與治理。但是從立法上來看，不論是法律、法規(guī)還是規(guī)章對此并無相關規(guī)定。因此，更好地防治空氣污染問題，需要完善法律體系。

2. 處罰力度輕，違反成本低

不論是《大氣污染防治法》還是各地方的地方性法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的法律責任，相對于違法排污所能獲得的經濟利益，處罰力度太輕，處罰金額太低，不能有效遏制違法排污行為。實質上，在面對處罰金額遠低于所能獲得的經濟利益時，就是在變相鼓勵個人與企業(yè)違法排污。正如馬克思曾言：“在商品社會，當利潤達到百分之五十的時候，就會有人鋌而走險；當利潤達到百分之百的時候，就會有人踐踏法律；當利潤達到百分之三百的時候，就會有人甘冒殺頭的危險?！盵v]觀其我國法律，《大氣污染防治法》的法律責任，以具體金額為處罰方式的，一百萬元為上限，其它的處罰方式主要是處貨值金額或造成的直接損失的一倍以上三倍以下的罰款。而由于下位法不能違法上位法，因此，各地方性法規(guī)在處罰力度上不可能超過《大氣污染防治法》規(guī)定的限度。如《湖北省大氣污染防治條例》中規(guī)定的具體處罰金額上限不超過五萬元。這個處罰額度，大體上遠低于違法排污所獲得的利益。

3. 治污主體責任不清，公眾缺乏參與

觀其有關空氣污染防治的法律，我國空氣污染防治法律規(guī)制將重點在于規(guī)治企業(yè)，而對政府違約、公民參與則缺乏規(guī)制。第一，政府責任缺位。在面對一些棘手又不利于自身的問題，政府間的習慣是相互推諉或干脆不作為，而對于那些有利可圖之事，則是競相爭搶，濫用職權。對于政府的這些行為，缺乏監(jiān)督，也缺乏對政府環(huán)境問責機制的立法。責任的缺乏，使得政府在處理空氣污染的問題上更加隨心所欲。第二，公眾缺乏參與，沒有充分的環(huán)境權?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谖鍡l規(guī)定：“任何單位和個人都有保護大氣環(huán)境的義務，并有權對污染大氣環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，但是我國法律并無相應的保障，沒有救濟就沒有權利，使得公民的公眾參與權流于形式。此外，公民參與缺乏還表現(xiàn)在社團組織數(shù)量少影響小，側重于事后監(jiān)督 ， 事前參與不夠。

三、對完善我國空氣污染防治立法的建議

在前述談到我國空氣污染防治立法的不足時，筆者指出我國立法不完善，在此筆者建議應及時完善空氣污染防治的相關法律法規(guī)，加強公眾參與、加大處罰力度。具體從以下三個方面完善我國的空氣污染防治立法：

（一）加大財政投入，建立激勵制度

激勵制度應包括財政補貼、稅收優(yōu)惠以及各類獎勵。激勵制度的建立，象征著立法思維的轉變，從以“堵”為主到“疏”、“堵”結合。激勵制度的建立能夠引導排污者主動遵守法律法規(guī)，樹立環(huán)保意識，營造全民防治空氣污染的氛圍。這是從源頭上控制空氣污染源最有效的手段。在這方面，英國政府的做法最值得借鑒。為了鼓勵能源利用效率和節(jié)能技術的應用與開發(fā)，英國政府對中小企業(yè)和大企業(yè)分別設定了不同的基金來為企業(yè)提供無息貸款以更新設備、研發(fā)節(jié)能技術。我國企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，在現(xiàn)今融資都成為難題的情況下，企業(yè)的生存發(fā)展都存在問題的情況下，何談對設備進行更新，對技術進行研發(fā)。所以，英國政府設立專項基金能有效解決企業(yè)的資金問題，從而使企業(yè)有精力進行研發(fā)，更新設備。對于此項措施，結合我國的國情，筆者認為可以借鑒，中國已成為世界第二大經濟體，有足夠的經濟實力加大財政投入，建立激勵制度。而且近年來中國實行“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的政策，創(chuàng)業(yè)型企業(yè)逐漸增多。然對于此類企業(yè)，最大的弱勢在于資金不足。加大財政投入有利于中小型企業(yè)緩解資金難的問題，從而有更多的精力去研發(fā)節(jié)能減排技術。此外，對于激勵制度的實施筆者有以下建議：如空氣污染監(jiān)管部門可以建立企業(yè)名單名冊，對自覺遵守空氣污染防治法律法規(guī)的企業(yè)運用媒體進行廣泛宣傳，并予以表彰。在防治空氣污染上有杰出貢獻的企業(yè)，可以予以補貼或獎勵。而就個人而言，主要是通過激勵制度樹立他們的環(huán)保意識，減少污染物的使用等。

（二）加大處罰力度，提高違法成本

如前所述，不論是《大氣污染防治法》還是各地方的地方性法規(guī)中規(guī)定的法律責任，都普遍較輕，有些甚至可能低于違法排污所能獲得的經濟利益，這在實質上就是變相鼓勵違法排污的行為。歐美等發(fā)達國家對于違反空氣污染防治法律的處罰都極其嚴厲。對違反《清潔空氣法》進行超標排放的行為，美國將給予行政的、民事的甚至是刑事的處罰。德國其刑法典中還規(guī)定有污染大氣罪，對嚴重的污染空氣行為以刑事處罰?！耙虼?，為有效防治空氣污染，我國在制定或者修訂空氣污染防治的法律法規(guī)時，應當加大處罰力度，提高違法成本，必要時可探討將污染空氣的行為在刑事責任上由結果犯轉變?yōu)樾袨榉傅目赡苄裕屵`法所要付出的成本與守法所能獲得的效益形成鮮明的落差，促使?jié)撛谶`法者自覺遵守法律法規(guī)的規(guī)定?！?/p>

（三）加強對政府的監(jiān)督，完善公眾參與

前文所述，政府在空氣污染治理的問題上表現(xiàn)出有利可圖就群起爭之，無利可圖就相互推諉。因此，為有效解決此種問題的出現(xiàn)，加強對政府的監(jiān)督是必不可少的，《大氣污染防治法》應該明確指出：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監(jiān)察機關舉報。此舉有利于陽光型政府的建立，同時，可以加強政府的責任感，減少相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，調動政府的積極性。在空氣污染防治的問題上最大地發(fā)揮政府的作用。其次，公眾參與也是空氣污染防治的有效手段之一。空氣污染作為一種影響公共生活的危害性事件，其治理需要公眾的參與。馬克 ·E. 凱恩在《美國的環(huán)境民主》提出 ：“人民和權力機關應該聯(lián)合起來共同做出那些影響公共生活的共有決定”。[vii]空氣污染事關與每個人的生活息息相關，不論是個人還是企業(yè)在空氣污染防治上都有著不可推卸的責任。筆者認為完善公眾參與可以從以下方面著手：

首先，實行環(huán)境信息公開制度，保障公眾知情權。我國法律雖然對信息公開作了規(guī)定，但是在具體實踐中公民仍然很難從政府獲得有效的信息。因此，筆者認為，我國可以借鑒國外的經驗，制定專門的《信息公開法》，以此來保障公民的知情權，從而促進公民的參與。其次，現(xiàn)今互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達，可以運用網(wǎng)絡實行信息公開，同時建立政府和公民的網(wǎng)絡互動平臺，有利于公眾對政府的監(jiān)督和加強對空氣污染治理地參與。公眾的監(jiān)督不僅可以使環(huán)境執(zhí)法部門及時掌握污染源的情況及排污者的違法情況，更能促使環(huán)境執(zhí)法部門在公眾的監(jiān)督下嚴格執(zhí)法，依法執(zhí)法，有效提高環(huán)境執(zhí)法的效率及質量。

四、結語

空氣質量問題事關我們每個人的身心健康，防治空氣污染需要公眾參與，樹立全民保護環(huán)境意識。當然，在治理空氣污染的問題上，法律是必不可少的手段。畢竟，法律具有國家強制力。但是如上所述，目前我國有關空氣污染的法律尚不完善，對違法排污行為處罰力度輕，公眾參與度不夠。因此，要從根本上防治空氣污染，就需要完善相關法律，加強公眾參與，加大資金投入，明確中央和地方的責任劃分。針對污染源的不同采取不同的防治措施，具體問題具體分析。如此，空氣污染會逐漸減輕，人們會生活在一個空氣清新的國家。

參考文獻：

[1]卡爾.馬克思：《資本論.政治經濟學批判》，北京：人民出版社，1958年

[2]張凱麗：《城市空氣污染防治的法律對策研究》，《法制與社會》2015年第14期

[3]姜曉萍、張亞珠：《城市空氣污染防治中的政府責任缺失與履職能力提升》，《社會科學研究》2015年第1期

[4]陶品竹：《國外空氣污染治理的美國立法經驗：1943-2014》，《城市發(fā)展研究》2015年第4期

[5]汪偉全、翁文陽：《空氣污染跨域治理的法律對策研究》，《生態(tài)經濟》2015年第31卷第9期

[6]特別策劃：世界環(huán)境污染最著名的“八大公害”和“十大事件”，《管理與財富》2007年第14期

[7]羅爾男：《我國大氣污染防治立法現(xiàn)狀及對策》，《法制與社會》2014年第26期

[8]陳徽：《空氣污染治理的法制保障研究》，《法制與社會》2014年第26期

注釋：

1.特別策劃：世界環(huán)境污染最著名的“八大公害”和“十大事件”，《管理與財富》2007年第14期。

2.2013年武漢市環(huán)境狀況公報。

3.2015年武漢市環(huán)境狀況公報。

4.2016年武漢市環(huán)境質量狀況公報。

5.卡爾 . 馬克思：《資本論.政治經濟學批判》，人民出版社1958年版，第839頁。

6.張凱麗，《城市空氣污染防治的法律對策研究》，法制與社會，2015第14期。

7.馬克 ·E. 凱恩，《美國的環(huán)境民主》。

作者簡介：肖佩佩（1993年出生），女，江西省吉安市人。民族：漢族；學歷：在讀碩士研究生；單位：中南財經政法大學法律碩士教育中心，研究方向：經濟法。