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    老齡化背景下國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示

    2018-07-29 09:04:18何昊
    青年時(shí)代 2018年13期
    關(guān)鍵詞:人口老齡化啟示

    何昊

    摘 要:在人口老齡化進(jìn)程加速的背景下,中國(guó)面臨著嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建立起步較晚,仍然存在諸多不足。我國(guó)可以借鑒德國(guó)、日本、巴西等國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的制度模式以及歷史經(jīng)驗(yàn),從中發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度中存在的問(wèn)題,為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式的完善提供啟示。

    關(guān)鍵詞:人口老齡化;農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障;啟示

    我國(guó)老齡化進(jìn)程迅猛,截止至2016年全國(guó)60歲及以上老齡人口已經(jīng)達(dá)到2.3億人。我國(guó)農(nóng)村人口位居世界第一,現(xiàn)階段由于農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老功能逐漸失效,養(yǎng)老問(wèn)題相比于城市養(yǎng)老問(wèn)題更加嚴(yán)峻。我國(guó)的社會(huì)保障體系要向多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的方向完善,可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),去蕪存菁更好地探索出適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

    一、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度

    (一)德國(guó)

    德國(guó)是最早實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家,擁有一套相對(duì)完善的社會(huì)保障體系。作為僅亞于日本的“超級(jí)老齡化”國(guó)家,德國(guó)在養(yǎng)老保障方面領(lǐng)先于世界其他國(guó)家,參照學(xué)者觀點(diǎn),可以將德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建立與完善的過(guò)程劃分成三個(gè)階段。

    1.“均等化養(yǎng)老階段”,二戰(zhàn)后直到1951年《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》的頒布,德國(guó)的農(nóng)民養(yǎng)老都還是完全依靠傳統(tǒng)的個(gè)人儲(chǔ)蓄、家庭保障與土地保障。1957年西德政府又出臺(tái)了強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金均等化的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》,強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)。

    2.“提前退休階段”,為了將先進(jìn)的技術(shù)與年輕的勞動(dòng)力代入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,20世紀(jì)七十年代西德政府出臺(tái)新規(guī),將農(nóng)民的退休年齡從原來(lái)的60歲提前至55歲,并對(duì)提前與退休年齡放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民給予相應(yīng)的養(yǎng)老金獎(jiǎng)勵(lì)。

    3.“推遲退休與完善階段”,20世紀(jì)九十年代開(kāi)始,隨著城市化的完成和人口老齡化的加劇,德國(guó)政府以獎(jiǎng)勵(lì)推遲退休的政策來(lái)保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力的充足。為完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度,政府還規(guī)定了能以生活援助等替代養(yǎng)老金的特殊給付形式,并于1995年通過(guò)立法形式將“老年保障”正式納入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。

    德國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度有鮮明的特點(diǎn),其一,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性,高度自治。其二,保障制度的改進(jìn)與社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng),注重經(jīng)濟(jì)功能。其三,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系較為全面,且具有良好的兼容性。

    (二)日本

    日本是老齡化程度最高的國(guó)家,與中國(guó)是一衣帶水的鄰邦,兩者在社會(huì)保障方面都呈出家庭贍養(yǎng)、社會(huì)供養(yǎng)、自身供養(yǎng)三位一體的典型的東方養(yǎng)老保障形式。

    1.“萌芽階段”,指的主要二戰(zhàn)以前,1938年日本政府發(fā)布的針對(duì)農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》,為后期的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立奠定了基礎(chǔ),但此時(shí)的家庭養(yǎng)老保障仍是主流。

    2.“建立階段”,五十年代中期,戰(zhàn)后社會(huì)的穩(wěn)定也為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立提供了條件。為了將廣大農(nóng)民納入社會(huì)保障體系,日本在1959年頒布了《國(guó)民養(yǎng)老年金法》,并在1961年基本實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”的目標(biāo)。

    3.“完善階段”,1970年日本政府正式立法制定了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》,利用法律手段保證了農(nóng)民自愿參與的權(quán)益以及財(cái)政補(bǔ)貼的政府責(zé)任。為了更好地解決老年人心理孤寂的問(wèn)題,1989年政府頒布了旨在實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老、提高老年人福利的“十年戰(zhàn)略計(jì)劃”。

    4.“改革階段”,日本政府為緩解資金壓力,提高養(yǎng)老保障水平,在1997年頒布了《護(hù)理保險(xiǎn)法》,使護(hù)理加入原有的醫(yī)療、年金形成國(guó)民養(yǎng)老三大保障。20世紀(jì)末,日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度已經(jīng)完全覆蓋了農(nóng)村地區(qū),較全面地涵蓋了農(nóng)村居民養(yǎng)老生活的物質(zhì)與精神需求。

    近80年的探索與完善,日本的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在保障制度中家庭與社會(huì)相結(jié)合發(fā)揮出了獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。其保障制度特點(diǎn)包括漸進(jìn)性、多層次性、公平普遍性、政府主導(dǎo)性的特點(diǎn)。

    (三)巴西

    巴西和中國(guó)同屬“金磚五國(guó)”,在人均GDP水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量上都有相似特征,如今也已步入老齡化社會(huì)。巴西在20世紀(jì)七十年代就開(kāi)始有相應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度出臺(tái),其中養(yǎng)老金計(jì)劃最具代表性。

    1.“養(yǎng)老金計(jì)劃的建立與實(shí)施階段”,1971年巴西軍政府出臺(tái)的《救助農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者計(jì)劃》第一次對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障進(jìn)行了規(guī)定,這個(gè)針對(duì)于最低生活保障的政策體現(xiàn)出了巴西養(yǎng)老保障的救助型特點(diǎn)。1974年政府頒布的相關(guān)法令更是將沒(méi)有繳納社會(huì)保險(xiǎn)金的農(nóng)村70歲以上老年人,納入養(yǎng)老金的給付對(duì)象范圍中。

    2.“養(yǎng)老金計(jì)劃的調(diào)整與完善階段”,巴西政府1988年頒布了新憲法,針對(duì)“養(yǎng)老金計(jì)劃”不僅明確規(guī)定了政府的主導(dǎo)責(zé)任、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,還放寬了養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、提高了基本保障水平。例如,將按原有當(dāng)?shù)刈畹凸べY的一定比例領(lǐng)取養(yǎng)老金的規(guī)定,更改為統(tǒng)一按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)向老年農(nóng)民給付養(yǎng)老金。

    巴西的“養(yǎng)老金計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村居民的非繳費(fèi)性以及政府的主導(dǎo)性,該救助型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的實(shí)行,對(duì)應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)貧富差距、保障農(nóng)村老年人生活發(fā)揮了巨大的作用,但這樣的制度也難免存在道德風(fēng)險(xiǎn)。

    二、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系存在的問(wèn)題

    我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從20世紀(jì)80年代初探起經(jīng)歷了舊農(nóng)保新農(nóng)保兩個(gè)階段?,F(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題如下。

    (一)養(yǎng)老保障模式單一

    當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的正式養(yǎng)老保障制度實(shí)際上只有新農(nóng)保。為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》,這樣的舉措在調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平化上發(fā)揮了一定的作用,但由于農(nóng)村地區(qū)商業(yè)保險(xiǎn)不普及,而正式養(yǎng)老保障制度有十分單一,農(nóng)村居民養(yǎng)老還是很難得到保障。

    (二)相關(guān)法律法規(guī)缺位

    我國(guó)關(guān)于社會(huì)保障方面只有2010年頒布的《社會(huì)保障法》,對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度沒(méi)有單獨(dú)的法律法規(guī)予以規(guī)范。在舊農(nóng)保階段就有因?yàn)殛P(guān)于政府責(zé)任規(guī)定不明確而導(dǎo)致的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶失效的問(wèn)題。沒(méi)有嚴(yán)格的法律約束,僅靠行政政策來(lái)施行,給了管理人員很大的可操作空間。

    (三)難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋

    2013年CHARLS數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)村地區(qū)有34. 45%的老年人并未參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn),其中25.6%是由于沒(méi)錢繳納保費(fèi)。另有4.56% 是由于沒(méi)有本地戶籍,僅可以在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定限制了在外務(wù)農(nóng)無(wú)本地戶口的農(nóng)民享受養(yǎng)老保障的權(quán)利。

    (四)保障水平較低

    我國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)僅為70元,加之農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力有限及參保意識(shí)不足,致使保障水平較低。假設(shè)農(nóng)民選擇最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元繳夠15年,按政府補(bǔ)貼50%不計(jì)利息,60歲后每月大約可以領(lǐng)取養(yǎng)老金86元①。這對(duì)養(yǎng)老斷層現(xiàn)象明顯的農(nóng)村失能、空巢老人來(lái)說(shuō),物質(zhì)保障水平有限。

    (五)可持續(xù)性不足

    可持續(xù)不足一方面體現(xiàn)在養(yǎng)老基金的管理問(wèn)題上,農(nóng)?;鹩煽h級(jí)政府統(tǒng)籌管理,管理效率低。另一方面,我國(guó)現(xiàn)在養(yǎng)老金的收付上總體上看還屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制,這對(duì)財(cái)政造成了巨大的壓力。此外,農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障方面的信息也不夠到位,參保阻礙大。

    三、啟示與借鑒

    (一)從國(guó)情出發(fā),建設(shè)具有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

    農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障體系的設(shè)計(jì),必須符合我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不能照搬照抄他國(guó)的保障制度。我國(guó)在現(xiàn)有國(guó)情下,考慮到經(jīng)濟(jì)狀況,應(yīng)如巴西強(qiáng)調(diào)保障制度的經(jīng)濟(jì)功能,鼓勵(lì)農(nóng)村老年人事業(yè)的發(fā)展。在文化背景下,應(yīng)如日本注重家庭養(yǎng)老模式。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的情況下,也應(yīng)考慮如巴西的非繳費(fèi)型的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

    (二)建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系,充分保障農(nóng)民權(quán)益

    一方面,我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡,農(nóng)民之間也存在較大貧富差距,充分考慮這種現(xiàn)象,我國(guó)應(yīng)建立起“多支柱”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。另一方面,有研究表明“新農(nóng)?!蹦茉谝欢ǔ潭壬咸岣咿r(nóng)村居民的軀體健康,但遠(yuǎn)不及家庭的代際支持對(duì)農(nóng)村老年人健康的影響。、我國(guó)還應(yīng)充分重視家庭養(yǎng)老對(duì)農(nóng)村老人健康的積極作用,借鑒日本建立起“家庭-護(hù)理-社會(huì)”三層次養(yǎng)老模式。

    (三)完善法律法規(guī),明確并完善相關(guān)主體及制度

    我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是依靠各個(gè)階段政府出臺(tái)的意見(jiàn)、辦法來(lái)推行的,除《社會(huì)保險(xiǎn)法》外還沒(méi)有獨(dú)立的相關(guān)法律。從德國(guó)、日本、巴西經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,三者的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度都是立法先行的。我國(guó)應(yīng)該盡快填補(bǔ)法律層面的空白,通過(guò)法律手段來(lái)明確相關(guān)主體的責(zé)任,規(guī)范籌資、管理等方面的行為,避免操作的主觀隨意性,切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

    (四)加強(qiáng)養(yǎng)老保障宣傳,逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民養(yǎng)老觀念

    農(nóng)村養(yǎng)老保障政策發(fā)揮作用的一個(gè)重要前提是農(nóng)民能夠積極參保。無(wú)論是德國(guó)的強(qiáng)制參保、日本的“家庭-社會(huì)”型模式還是巴西的非繳費(fèi)式救助型保障模式,都提高了農(nóng)村居民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全民參保。我國(guó)一方面可以適當(dāng)采取補(bǔ)貼式的強(qiáng)制參保措施,提高農(nóng)民參保率。另一方面還是要加強(qiáng)政策宣傳,改變農(nóng)村居民傳統(tǒng)的“靠?jī)号钡酿B(yǎng)老想法,提高他們的參保意識(shí)。

    (五)以提高可持續(xù)性為目標(biāo),改善農(nóng)保監(jiān)管機(jī)制

    當(dāng)今各國(guó)都面臨著養(yǎng)老金方面入不敷出等可持續(xù)性不足的問(wèn)題。我國(guó)要提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性,要以政府為主導(dǎo),讓制度與經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境的變化相適應(yīng)。在養(yǎng)老金的管理上,要以提高效率為目標(biāo),可以參考德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障自成其體系的制度,保證養(yǎng)老基金的收益率。還要落實(shí)部分儲(chǔ)蓄制度,將實(shí)行基金累積的賬戶落實(shí)到位。此外,還要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障信息服務(wù),增加管理透明性。

    注釋:

    ①每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+(繳費(fèi)累計(jì)總數(shù)+政府補(bǔ)貼總數(shù)+利息)/139

    參考文獻(xiàn):

    [1]康順岐,張波.農(nóng)村養(yǎng)老的域外實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的制度啟示[J].求索,2013(05):238-240.

    [2]尹文清,羅潤(rùn)東.老齡化背景下日本養(yǎng)老模式創(chuàng)新與借鑒[J].政策瞭望,2017(04):50-52.

    [3]白維軍.巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索,2010(07):165-169.

    [4]趙曼主編.社會(huì)保障學(xué)[M].高等教育出版社2014.3.

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