司法責(zé)任制視野下檢察制度改革

朱清清

摘 要：司法責(zé)任制是司改中的核心，其目的在于建立司法權(quán)權(quán)責(zé)分明的運(yùn)行機(jī)制；筆者將以檢察制度改革為背景，試論司法責(zé)任制能否在實(shí)踐中發(fā)揮其有效的作用?，F(xiàn)今，檢察人員的職業(yè)保障體系不完善、績(jī)效管理不到位以及內(nèi)部責(zé)任追究制度不科學(xué)等問(wèn)題的存在，在一定程度上影響了司法責(zé)任制的落實(shí)，使其難以徹底發(fā)揮制度作用。因此，筆者希望以司法責(zé)任制為視角，對(duì)檢察制度改革進(jìn)行理論化的研究，從而提出相關(guān)的觀點(diǎn)與建議。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制；職業(yè)保障；績(jī)效管理；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；錯(cuò)案追責(zé)

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）14-0184-02

一、檢察制度概述

檢察制度是對(duì)檢察院性質(zhì)、活動(dòng)原則、組織體系以及工作制度等的總稱，從嚴(yán)格意義上細(xì)化而言該制度主要包括組織機(jī)構(gòu)、檢察官制度和工作制度。而檢察官制度又涉及到檢察官的資格制度、任免制度、保障制度等。工作制度則涉及偵查監(jiān)督、自偵、公訴、執(zhí)行等制度，這些制度又可以進(jìn)一步細(xì)化為其他的制度。在司法責(zé)任制的視野下，將檢察制度司法化實(shí)際上是弱化檢察行政的干預(yù)，落實(shí)檢察官辦案主體地位以及獨(dú)立性，這必然要求檢察制度的改革。

二、司法責(zé)任制背景下檢察制度面臨的困境

（一）檢察機(jī)關(guān)績(jī)效管理未達(dá)預(yù)期目標(biāo)

檢察績(jī)效包括工作績(jī)效和人員績(jī)效，二者的作用、管理主體具有不同的層級(jí)性。檢察人員績(jī)效是上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)的績(jī)效，檢察工作績(jī)效管理對(duì)象是一個(gè)部門(mén)，而在實(shí)踐中并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分工作績(jī)效和人員績(jī)效?，F(xiàn)行的績(jī)效管理主要存在績(jī)效管理主觀化、考核主體單一、程序封閉缺乏規(guī)范性、激勵(lì)導(dǎo)向功能弱化等問(wèn)題?？?jī)效管理主觀化體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是績(jī)效設(shè)立的目標(biāo)僅僅是設(shè)立者憑借以往的經(jīng)驗(yàn)或者個(gè)人想法而缺乏科學(xué)化的績(jī)效指標(biāo)；另一方面是績(jī)效考核過(guò)程中由于個(gè)人的關(guān)系，比如熟人因素而使考核缺乏客觀性?，F(xiàn)有的檢察院考核一般是在內(nèi)部進(jìn)行的，雖然說(shuō)可以方便內(nèi)部了解各級(jí)檢察院的情況以及是自我監(jiān)督的一種方式，但筆者認(rèn)為這并不足以讓檢查機(jī)關(guān)完全自評(píng)。其次考核多是在封閉式的情況下進(jìn)行的，影響了績(jī)效考核的溝通?，F(xiàn)行的考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職以及不稱職三種，被考核人員只想達(dá)到稱職即可，一定程度上抑制了激勵(lì)導(dǎo)向的作用。

（二）檢察官待遇保障制度差距明顯

《檢察官法》中規(guī)定了檢察官的工資待遇，但實(shí)踐中由于種種實(shí)際情況，這些規(guī)定并未徹底落實(shí)，所謂的“當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)員”的工資沒(méi)有具體明確、范圍浮動(dòng)太大。工資待遇目前還沒(méi)有完善的解決措施，條文中所說(shuō)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等內(nèi)容都太過(guò)籠統(tǒng)，沒(méi)有專門(mén)制定針對(duì)檢察官的工資制度以及工資標(biāo)準(zhǔn)。隨著檢察官司法責(zé)任制的改革，檢察官工資待遇與承擔(dān)的責(zé)任是不相對(duì)稱的，某一方面來(lái)說(shuō)也打擊了檢察官的積極性和加速了檢察官的流動(dòng)性。同時(shí)，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)別，造成同級(jí)不同地的檢察官工資待遇有較大差別。檢察官工資雖然由國(guó)家規(guī)定，但實(shí)際與一般的公務(wù)員區(qū)別相差較小，這就可能造成檢察官難以拒絕“金錢(qián)誘惑”。檢察官貪污犯罪等經(jīng)濟(jì)性犯罪的發(fā)生，不利于檢察官的廉政建設(shè)和工作效率，對(duì)此如何改革落實(shí)檢察官的經(jīng)濟(jì)保障需要認(rèn)真研究。

（三）內(nèi)部錯(cuò)案責(zé)任追究制度不科學(xué)

權(quán)力運(yùn)行不可避免的多少存在官僚主義習(xí)氣，司法機(jī)關(guān)有時(shí)為了維護(hù)自身的形象或者地方的利益而停止錯(cuò)案的追查，這本身是屬于檢察制度范疇的問(wèn)題。制度的缺陷也是錯(cuò)案發(fā)生的重要原因，《條例》中就規(guī)定檢察院監(jiān)督部門(mén)管理檢察官的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)、上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的辦案質(zhì)量，可以看出這些都是檢察院內(nèi)部的權(quán)力機(jī)制。也就是說(shuō)變成了檢察院自查自糾的模式，這種模式并不能完全保證錯(cuò)案追究的有效性與公平性，同時(shí)也會(huì)降低檢察院本身的公信力。所以說(shuō)，錯(cuò)案追究也體現(xiàn)了檢察制度的缺失，在落實(shí)錯(cuò)案追責(zé)時(shí)必然也要彌補(bǔ)類似內(nèi)部監(jiān)督之類的制度問(wèn)題，兩者并行方可。制度問(wèn)題未解決錯(cuò)案還是會(huì)再度發(fā)生，因此在一定程度上檢察制度的改革顯得比錯(cuò)案追究個(gè)人責(zé)任本身重要的多。

三、推動(dòng)檢察制度改革及相關(guān)工作的建議

（一）構(gòu)建專業(yè)化、科學(xué)化的績(jī)效管理機(jī)制

實(shí)施科學(xué)的績(jī)效考核管理是實(shí)現(xiàn)檢察官專業(yè)化管理的必由之路。第一要明確區(qū)分績(jī)效管理中的檢察人員績(jī)效和檢察按工作績(jī)效，兩者存在評(píng)價(jià)的不一致性，對(duì)于檢察人員績(jī)效應(yīng)該正確把握其層次性和層級(jí)性?？梢詫⑵浞譃轭I(lǐng)導(dǎo)級(jí)別檢察人員和普通檢察人員兩個(gè)層次；檢察長(zhǎng)對(duì)副檢察長(zhǎng)、副檢察在對(duì)部門(mén)負(fù)責(zé)人、部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)普通檢察人員三個(gè)層級(jí)；通過(guò)兩層次三層級(jí)來(lái)降低成本提高效率。第二要制定科學(xué)的績(jī)效計(jì)劃，確定績(jī)效管理的目標(biāo)，分為整體目標(biāo)和整體之下的個(gè)體目標(biāo)，且計(jì)劃的制定應(yīng)該具有挑戰(zhàn)性和激勵(lì)作用。第三要進(jìn)行績(jī)效過(guò)程管理取代以往單一的年終績(jī)效考核，系統(tǒng)的整理現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)章制度和工作流程，在工作中對(duì)檢察人員不斷進(jìn)行監(jiān)督與改正，以保證工作績(jī)效朝著預(yù)定的目的發(fā)展。并且注重績(jī)效管理過(guò)程的公開(kāi)，可以讓檢察人員了解整體的橫向、縱向的數(shù)據(jù)比較以激勵(lì)自己，堅(jiān)持公開(kāi)透明管理也提高了績(jī)效管理的規(guī)范性。第四完善績(jī)效考核以及考核內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)的績(jī)效考核不同于其他部門(mén)，不同階段、不同地區(qū)、不同部門(mén)都可能有不同的標(biāo)準(zhǔn)，因此需要定期做調(diào)整以適應(yīng)檢察工作的要求。

（二）優(yōu)化單獨(dú)工資序列、福利保障制度

改革前的檢察官一切待遇由地方提供，這必然會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)受到地方的干擾。在落實(shí)司改任務(wù)中，第一要強(qiáng)化地方檢察院工資福利的統(tǒng)一管理，減少地方的行政干涉，縮小不同地區(qū)間的同級(jí)檢察官的工資差距，確保檢察官的工資待遇高于一般的公務(wù)員。二是完善與其相匹配的單獨(dú)的檢察官工資序列；以及建立健全的檢察官福利和退休制度，將檢察官的津貼納入基本工資中，實(shí)行終身制，退休后符合一定標(biāo)準(zhǔn)可以享受一定比例的退休金。三是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)提高檢察官辦公經(jīng)費(fèi)保障的標(biāo)準(zhǔn)，為檢察官創(chuàng)造履行職務(wù)的工作環(huán)境。

（三）構(gòu)建雙層錯(cuò)案問(wèn)責(zé)監(jiān)督體系

減少錯(cuò)案的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，顯然內(nèi)外部的監(jiān)督是必不可少的。檢察內(nèi)部“自糾”的監(jiān)督模式存在一定的弊端，因此必須要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督機(jī)制，也就是完善檢察官懲戒委員會(huì)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)即檢察官懲戒委員會(huì)是解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、責(zé)任自糾弊端的方式之一，可以相對(duì)的保持檢察工作結(jié)果的公信力。目前檢察官懲戒委員會(huì)各省已經(jīng)成立，需要其發(fā)揮本身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，必須獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)，避免成為內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)；懲戒委員會(huì)只需要接受省級(jí)以上黨委的領(lǐng)導(dǎo)即可。以內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種雙層問(wèn)責(zé)監(jiān)督體系可以更好的抑制錯(cuò)案的發(fā)生率，二者之間相互彌補(bǔ)、制約。另外問(wèn)責(zé)的主體與被追責(zé)的主體應(yīng)雙向行使權(quán)利，確?？陀^公正的對(duì)待錯(cuò)案，這樣才能在一定程度上減少錯(cuò)案的發(fā)生、保障人權(quán)又懲罰犯罪的目的。

四、總結(jié)

完善人民檢察院司法責(zé)任制是一項(xiàng)綜合性改革，涉及多個(gè)方面的具體制度改革舉措。檢察制度是落實(shí)司法責(zé)任制的前提，筆者認(rèn)為在司改的背景下可以通過(guò)完善績(jī)效管理、職業(yè)保障、錯(cuò)案追責(zé)等一系列檢察制度促進(jìn)司法責(zé)任制的落實(shí)、司法辦案的質(zhì)量、效率以及檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

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