《政府信息公開條例》的修改及完善

劉芳 賴峨州

【摘要】政府信息公開程序是政府信息公開立法的重要內(nèi)容。從立法上完善政府信息公開程序，應(yīng)從權(quán)利與義務(wù)、立法的成本與效益的維度認(rèn)識政府信息公開程序立法的特殊性，理順政府信息公開程序中的登記、受理、審查、答復(fù)等環(huán)節(jié)，并合理設(shè)計(jì)其中的程序規(guī)則。用完善的程序規(guī)則，推進(jìn)我國政府信息公開制度的健全和完善。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開 政府信息公開程序

【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.019

2017年6月，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的程序部分，尤其是對依申請公開的程序進(jìn)行了充實(shí)和完善。合理的行政程序是信息公開制度得以順利建立和科學(xué)運(yùn)行的載體。從程序角度探究《條例》的修訂原則并提出修改建議，是《條例》修訂中的重要內(nèi)容。

政府信息公開程序立法之維度

權(quán)利保障與義務(wù)承擔(dān)。行政程序具有保障行政過程中公民權(quán)利的功能，在行政法律關(guān)系中，此種功能一方面通過賦予行政相對人程序上的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，一方面通過苛以行政機(jī)關(guān)程序上的義務(wù)予以實(shí)現(xiàn)。如前所述，在政府信息公開法立法中，申請人知情權(quán)主要是通過行政機(jī)關(guān)承擔(dān)諸多的程序義務(wù)來保障。而“知情權(quán)在很大程度上只是隨著信息公開制度的廣泛實(shí)行而出現(xiàn)并不斷被充實(shí)的權(quán)利稱謂，其憲法權(quán)利屬性仍未確定”[1]。在這種情況下，知情權(quán)的權(quán)利層次與憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利，如公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等顯然不在一個層次上?！安煌臋?quán)利屬性，其立法標(biāo)準(zhǔn)不一樣，其保障措施和救濟(jì)途徑也將有異，其權(quán)利的界限也會不同”[2]，立法并未對知情權(quán)給予如對公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等憲法性基本權(quán)同等程度的保障。

因此，在未來的修法中，亦應(yīng)注意到政府信息公開義務(wù)的承擔(dān)應(yīng)與公民知情權(quán)保障相對應(yīng)，這種對應(yīng)在政府信息公開程序中，體現(xiàn)在兩方面：一方面，總體來說，行政機(jī)關(guān)在處理政府信息公開申請中的程序義務(wù)以滿足公民知情權(quán)為全部內(nèi)容，不應(yīng)附加過多的其他價值，增加行政機(jī)關(guān)程序上的負(fù)擔(dān)。另一方面，在具體階段上，與相對人知情權(quán)行使直接關(guān)聯(lián)的，行政機(jī)關(guān)對應(yīng)的程序性義務(wù)較重，與相對人知情權(quán)行使已經(jīng)有所脫離，進(jìn)入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序處理的，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)享有更大的裁量空間，不應(yīng)在程序上過多地對行政機(jī)關(guān)作強(qiáng)制性的義務(wù)規(guī)定。

立法成本與效益?！胺山?jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，包括法律在內(nèi)的任何制度或規(guī)則在制定和履行過程中，都會給當(dāng)事人或行為者帶來利益或成本?！盵3]知情權(quán)作為公民權(quán)利的一種，在現(xiàn)行立法之下[4]，其行使往往僅需要公民提出請求和主張，權(quán)利行使的法律門檻很低，對公民個人而言，權(quán)利行使的成本也非常低。與此相對，面對相對人便捷、低成本的政府信息公開申請及訴訟，行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)調(diào)動相當(dāng)?shù)馁Y源進(jìn)行甄別和處理，力圖確保相對人的知情權(quán)益能夠得到回應(yīng)和保障。可以說，在信息公開立法中，相對人實(shí)現(xiàn)權(quán)利的成本與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本呈現(xiàn)了相當(dāng)?shù)姆床?。而現(xiàn)實(shí)中，更有個人利用便捷、低成本的政府信息公開申請及訴訟來引起政治注意，將行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)引入程序，達(dá)到除了知悉政府信息的其他目的[5]。

政府信息公開立法在追求實(shí)現(xiàn)回應(yīng)相對人訴求，保障個人利益的同時，亦應(yīng)關(guān)注相應(yīng)的行政效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，在信息公開立法中，立法除了對知情權(quán)的行使給予必要的規(guī)則限制，亦應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)出于效率、成本等因素的需要對申請進(jìn)行相對靈活的處理，以減少政府在每一起政府信息公開申請及案件上投入的公共資源。畢竟，從長遠(yuǎn)和整體來看，只有減少政府在每一起政府信息公開申請及案件上投入的公共資源，才不會造成公共資源的巨大耗費(fèi)。否則，不僅影響政府對其他公共事務(wù)的處理，對政府進(jìn)一步推進(jìn)信息公開事業(yè)本身也會帶來負(fù)面影響。

《政府信息公開條例》的完善建議

對收件登記程序和審查答復(fù)程序進(jìn)行分別規(guī)定。理論上，行政機(jī)關(guān)在收到政府信息公開申請之后的收件登記環(huán)節(jié)和收件之后決定是否進(jìn)行公開及予以答復(fù)的環(huán)節(jié)，是兩個階段性較為明顯的環(huán)節(jié)，應(yīng)有相應(yīng)的立法程序予以規(guī)范。但《條例》并未對收件登記和審查答復(fù)程序進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。從實(shí)踐來看，立法未做如此區(qū)分的可能原因有二：一是《條例》頒行之初，作為新類型的行政執(zhí)法行為，各地行政機(jī)關(guān)并未有健全的機(jī)構(gòu)來處理相對人的申請，尤其是未設(shè)立專門的收取信息公開申請的窗口，使得在相對人提交申請的同時，行政機(jī)關(guān)無法當(dāng)下立刻進(jìn)行收件登記等程序。二是相對人提交申請的形式和途徑五花八門，有些甚至極不規(guī)范，如以信訪件的形式申請信息公開，由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門間職責(zé)分工不同，雖然對相對人而言是信息公開申請，但由于申請形式的不統(tǒng)一、不規(guī)范，信息公開申請流向不同的職能部門按照不同的程序處理，導(dǎo)致有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)難以及時啟動處理信息公開的程序。

時至今日，相較之《條例》頒行之初，地方政府在處理政府信息公開申請方面逐漸積累出一些經(jīng)驗(yàn)，地方立法更是對如何規(guī)范、優(yōu)化政府信息公開流程作出了自己的嘗試。可以說，在程序上將信息公開申請獨(dú)立為收件登記（或立案登記）和審查答復(fù)兩個環(huán)節(jié)的條件相對成熟?！墩髑笠庖姼濉吩诖朔矫嬉沧鞒隽嘶貞?yīng)，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開申請接收、登記、審核、辦理、答復(fù)、歸檔的工作制度，加強(qiáng)工作規(guī)范”。此規(guī)定僅從階段上明確了政府信息公開程序中的若干環(huán)節(jié)，并未對行政機(jī)關(guān)在每個環(huán)節(jié)上的具體操作程序作出對應(yīng)規(guī)定。每個具體環(huán)節(jié)如何操作，《征求意見稿》給了地方立法和行政機(jī)關(guān)自由發(fā)揮的空間。這不失為地方立法和行政機(jī)關(guān)規(guī)范政府信息公開程序的一種思路。

但收件登記作為與申請人提出申請后的第一道對應(yīng)程序，其規(guī)范程度對申請人知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有重要影響。因此，基于權(quán)利保障與義務(wù)承擔(dān)相對應(yīng)，也可以考慮在《條例》中單獨(dú)將政府信息公開申請的收件登記程序予以明確并予以規(guī)范，如規(guī)定地方行政機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域的申請進(jìn)行統(tǒng)一登記和編號，并根據(jù)申請人提出申請形式的不同，確定出具收案憑證的日期和形式。在日期的確認(rèn)上可以《征求意見稿》的規(guī)定為參考。[6]收案憑證的形式，原則上書面憑證為主；如果申請人通過電子郵件提出，則可以考慮采用電子文本（加蓋公章）的憑證形式；如果申請人通過政府門戶網(wǎng)站在線提出，則可以通過電子郵件或短信反饋的形式出具。

確立受理程序并明確受理標(biāo)準(zhǔn)。在程序上確立收件登記程序是出于程序正當(dāng)性的要求，并不意味著申請可以順利進(jìn)入到實(shí)質(zhì)的信息公開審查程序。一個政府信息公開申請是否能作為信息公開案件進(jìn)入行政機(jī)關(guān)信息公開處理程序，不僅應(yīng)符合形式標(biāo)準(zhǔn)，即符合《條例》規(guī)定信息公開申請書的形式要件，亦應(yīng)符合申請的是“政府信息”這一實(shí)質(zhì)要件。在《條例》中，雖在申請書內(nèi)容中對申請事項(xiàng)作了規(guī)定，但這一規(guī)定是在申請的信息已經(jīng)是“政府信息”這一前提之下的規(guī)定。在申請人遞交信息公開申請后，行政機(jī)關(guān)對申請事項(xiàng)是否是“政府信息”這一實(shí)質(zhì)要件的判斷，《條例》并無相應(yīng)的程序銜接。這也造成實(shí)踐中本質(zhì)上非政府信息的信息申請，因采用政府信息申請的形式，而進(jìn)入到信息公開程序之中進(jìn)行處理，加大了行政機(jī)關(guān)的處理難度。本次《征求意見稿》注意到這個問題，特別規(guī)定“申請人以政府信息公開申請的形式提出咨詢要求，進(jìn)行信訪、投訴舉報(bào)等活動，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面告知申請人不予處理”。但這一規(guī)定的實(shí)施在程序上存在一定的問題。按照《條例》及《征求意見稿》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)的對象是已確定為“政府信息”的申請，對非“政府信息”的申請，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在何時、以何種方式作出立法并不明確?！安挥杼幚怼钡囊?guī)定難以找到適用的程序，缺乏可操作性。

因此，可考慮在行政機(jī)關(guān)收到公民政府信息公開申請進(jìn)行登記后，給予行政機(jī)關(guān)一定期限對該申請是否屬政府信息申請進(jìn)行甄別，并決定后續(xù)程序的進(jìn)行。屬于政府信息的申請，進(jìn)入審查答復(fù)環(huán)節(jié)，非政府信息的申請則作出“不予處理”的決定。在程序上可將其稱之為政府信息公開申請的受理。與此對應(yīng)，相較之“不予處理”，對于非政府信息的申請作出“不予受理”的書面決定更為合適。

增加行政機(jī)關(guān)審查濫用申請權(quán)審查程序。雖然《條例》對于申請人資格設(shè)置了“三需要”限制，但正如學(xué)者所言，該規(guī)定“既不符合法理，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)‘名存實(shí)亡的端倪”。因此，學(xué)者建議將“三需要”從《條例》中刪除。[7]本次《征求意見稿》亦將“三需要”的規(guī)定予以刪除。但是部分申請人濫用申請權(quán)的問題仍需正視和規(guī)范。2015年南通市港閘區(qū)人民法院對“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”的審理，使得知情權(quán)的濫用問題受到司法的正視和重視。而在立法方面，“立法者對以往在公民權(quán)利體系中嚴(yán)重缺位的知情權(quán)的重視，基本使其沒有預(yù)想如何防范知情權(quán)濫用的問題”[8]。鑒于從申請人資格上作出需求限制的立法效果并不理想，亦與國際上信息公開立法相悖。[9]因此，不妨從程序上，針對相對人的訴求增加申請權(quán)濫用方面的審查程序，賦予行政機(jī)關(guān)在該程序下認(rèn)定申請人濫用申請權(quán)的裁量權(quán)。申請人是否濫用申請權(quán)的審查涉及諸多的程序和實(shí)體問題，在目前行政機(jī)關(guān)尚未積累起足夠經(jīng)驗(yàn)做法的情況下，立法的規(guī)定宜粗不宜細(xì)，可在申請人提出申請后，單獨(dú)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對政府信息公開申請人申請權(quán)濫用的審查程序。行政機(jī)關(guān)在收到申請人的申請后，根據(jù)實(shí)際情況，可以決定啟動申請人信息公開申請權(quán)濫用審查程序。并將審查結(jié)果之后的答復(fù)作為行政機(jī)關(guān)答復(fù)形式之一而予以規(guī)定。

當(dāng)然，如學(xué)者所言，現(xiàn)階段，由于我國公眾和政府之間的溝通不暢，導(dǎo)致政府信息公開成為公眾向政府表達(dá)訴求的“救命稻草”，使得“我國政府對申請人的濫用申請行為應(yīng)有更高的忍受度，對申請人的濫用申請行為規(guī)制則應(yīng)更為謹(jǐn)慎”[10]。因此，除了地方政府應(yīng)審慎裁斷申請人之申請是否構(gòu)成濫用申請權(quán)，政府在審查程序中的行政行為亦應(yīng)納入到司法機(jī)關(guān)的審查范圍，作為對行政機(jī)關(guān)信息公開行為的監(jiān)督和對申請人申請權(quán)的保障。

（本文系福建省社科基金項(xiàng)目“自貿(mào)區(qū)政府信息共享的法律保障體系研究”的研究成果，項(xiàng)目編號：FJ0215B103）

注釋

[1]劉藝：《知情權(quán)的權(quán)利屬性探討》，中國憲政網(wǎng)，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=20752017-11-23，訪問日期：2018年2月1日。

[2]何生根：《知情權(quán)屬性之學(xué)理研究》，《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》，2005年第5期，第15頁。

[3]李龍亮：《立法效率研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2008年第11期，第51頁。

[4]《條例》對知情權(quán)權(quán)利人的資格僅作了基于“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”這樣的限制，《征求意見稿》中則將這樣的限制也予以刪除。

[5]筆者未能找到關(guān)于相對人濫用信息公開申請及濫訴的權(quán)威數(shù)據(jù)，但筆者在所在地高級人民法院行政庭掛職期間，曾接觸過多起以政府信息公開為名，尋求征地拆遷補(bǔ)償為實(shí)的政府信息公開訴訟案件。

[6]參見《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》第37條。

[7]參見王敬波：《誰有權(quán)申請——關(guān)于信息公開申請人資格的國際比較》，《中國法律評論》，2016年第4期。

[8]沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應(yīng)對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案》，《法制與社會發(fā)展》，2016年第5期，第23頁。

[9]世界上很多國家對申請人資格不作任何限制，如美國、荷蘭、墨西哥、瑞士等國，有限制的國家也僅限于國籍或注冊地條件，如新西蘭、白俄羅斯。參見王敬波：《誰有權(quán)申請——關(guān)于信息公開申請人資格的國際比較》，《中國法律評論》，2016年第4期。

[10]肖衛(wèi)兵：《論政府信息公開申請權(quán)濫用行為規(guī)制》，《當(dāng)代法學(xué)》，2015年第5期，第20頁。

責(zé) 編/馬冰瑩