民法總則框架下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)路徑與對策

鄔培娟

[摘 要]在新的民法體系框架下，如何在土地集體所有制基礎(chǔ)的條件下，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)合法合理流轉(zhuǎn)，是進(jìn)一步盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進(jìn)村辦集體企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要生產(chǎn)要素；文章從民法總則入手，深入分析當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)途徑，并針對其中的薄弱環(huán)節(jié)向基層政府提出針對性的政策與措施建議。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；質(zhì)押；土地所有制度；民法總則

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.16.182

1 民法總則的制定為進(jìn)一步明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)要素性質(zhì)提出要求

《中華人民共和國民法總則》第五十五條提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的對象從內(nèi)涵與外延上進(jìn)行相對有效的限定，其側(cè)重在于獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，以家庭承包經(jīng)營為主要生產(chǎn)方式。從體系解釋而言，該法第五十六條第二款“農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務(wù)，以從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營的農(nóng)戶財產(chǎn)承擔(dān)；事實上由農(nóng)戶部分成員經(jīng)營的，以該部分成員的財產(chǎn)承擔(dān)”。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營農(nóng)戶的債務(wù)承擔(dān)做出了概括，將市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體參與市場交易，在生產(chǎn)流通中容易發(fā)生相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系納入考量；然而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否納入本款中“該部分成員的財產(chǎn)”范圍，以及如何規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，在民法總則中并未進(jìn)行概括與提及。

《中華人民共和國土地承包法》第四條之規(guī)定“農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣”對土地本身作為生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，從文理解釋出發(fā)，結(jié)合《中華人民共和國憲法》第十條“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，國家其實對于建立在農(nóng)村集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)持開放態(tài)度，而對于土地要素本身的流轉(zhuǎn)限制，也是立足于我國公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度作出的選擇。

當(dāng)前，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)學(xué)理探討的核心在于土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)；從債權(quán)的物權(quán)化角度出發(fā)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)基于承包方與所有權(quán)方最高人民法院黃松有表示：農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是其安身立命的根本，其權(quán)利性質(zhì)屬于物權(quán)，這也是農(nóng)村土地承包法的立法重點所在。[倪曉.解讀土地承包糾紛案件司法解釋[N].法制日報，2005-07-30（001版）]。聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營合同取得，保有土地承包經(jīng)營權(quán)以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為前提，且依據(jù)2005年公布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十一條規(guī)定“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時向發(fā)包方備案”等，充分顯示經(jīng)過確認(rèn)擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村經(jīng)濟集體作為發(fā)包方，監(jiān)督、管理、參與承包方以及其余第三方之間的土地流轉(zhuǎn)程序，因而其余承包方之間產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)系債權(quán)。

然而，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制的完善與農(nóng)村進(jìn)一步解放生產(chǎn)要素要求的出現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)趨向物權(quán)化轉(zhuǎn)移，集中表現(xiàn)為原先作為債權(quán)相對方的發(fā)包方更多地向接受基層政府引導(dǎo)對農(nóng)村土地進(jìn)行管理的角色轉(zhuǎn)變，其合同相對人的地位弱化，發(fā)包方與繼受土地承包經(jīng)營權(quán)的第三方成為流轉(zhuǎn)關(guān)系的核心，當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的很多規(guī)定突破了債權(quán)債務(wù)關(guān)系中債權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)則限制，例如《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十一條規(guī)定“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時向發(fā)包方備案”就在一定程度上突破民法中債務(wù)轉(zhuǎn)讓中“經(jīng)債權(quán)人同意”的相關(guān)要求，而是有向債權(quán)轉(zhuǎn)移中，債權(quán)人“應(yīng)當(dāng)通知債務(wù)人”轉(zhuǎn)變的趨勢，在土地承包經(jīng)營合同上的債權(quán)債務(wù)主體的權(quán)利分界變得模糊；尤其是《農(nóng)業(yè)法》中沒有提到承包合同，而是“承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”集中體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。

2 當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要模式與風(fēng)險分析

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十五條“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)”。指出當(dāng)前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式以“轉(zhuǎn)包”“出租”“互換”“轉(zhuǎn)讓”“入股”參見《公司法》第二十七條的規(guī)定：股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。對作為出資的非貨幣資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評估作價、核實資產(chǎn)、不得高估或者低估作價。法律、行政法規(guī)對評估作價有規(guī)定的，從其規(guī)定。為主；但從風(fēng)險控制的角度而言，轉(zhuǎn)包相對方應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步的限制，由于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，涉及農(nóng)民群眾的切身利益，因此倘若可以完全依仗民法“意思自治”的原則進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，可能會因合同法律效力存在瑕疵導(dǎo)致土地承包權(quán)益無法變現(xiàn)，或以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物的債權(quán)債務(wù)合同相對人為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的自然人、法人或其他組織，因此抵押權(quán)變現(xiàn)的后果是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人被引入土地承包系統(tǒng)而與相關(guān)法律前提產(chǎn)生沖突。

除農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓外，從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十七條“同一集體經(jīng)濟組織的承包方之間自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換，雙方對互換土地原享有的承包權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)也相應(yīng)互換，當(dāng)事人可以要求辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更登記手續(xù)”中可以發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的互換以自愿善意為前提，同時要求土地附加的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)伴隨土地承包經(jīng)營權(quán)主體的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，而作為類似于物權(quán)關(guān)系的債權(quán)，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的互換并未進(jìn)一步明確進(jìn)行登記變更手續(xù)的強制性規(guī)定；從立法者的角度講，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公示程序相對簡化的原因在于“農(nóng)村”經(jīng)濟相對封閉，鄉(xiāng)土的內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)發(fā)揮到道德約束作用，然而城市化的擴展使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織范圍逐漸擴大，例如華西村在行政范圍上相繼擴大近四倍，這種趨勢使出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)流轉(zhuǎn)公示制度的進(jìn)一步完善被提上日程。

另外，無論是轉(zhuǎn)包、出租、互換還是抵押等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式，確保土地承包經(jīng)營權(quán)以及立足于土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村集體經(jīng)濟企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的核心在于權(quán)利的有效變更。對于農(nóng)村土地承包責(zé)任制能否落實民法上的“善意取得”，如在善意基礎(chǔ)上的流轉(zhuǎn)相對人在流轉(zhuǎn)合同生效后，對于原土地承包經(jīng)營權(quán)人在處分權(quán)上欠缺完整處分能力或存在瑕疵的，該相對人能否獲得完整的土地承包經(jīng)營權(quán)的問題；從某種意義而言，同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)若未辦理變更登記手續(xù)，公示力度較為欠缺，易發(fā)生一地數(shù)轉(zhuǎn)的情況，因此從政策的角度而言，建議進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公示程序，尤其是內(nèi)部流轉(zhuǎn)的登記手續(xù)，從制度上向“不動產(chǎn)”的法律規(guī)制上靠攏，盡量避免當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)公示力度介于動產(chǎn)與不動產(chǎn)之間而產(chǎn)生的不確定狀態(tài)。

3 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險的制度路徑

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險主要在于公示制度不完善、內(nèi)部信息交流不暢通；純粹意思自治可能導(dǎo)致外部抵押對農(nóng)村經(jīng)濟組織狀態(tài)產(chǎn)生沖擊，而公示制度相對缺失的狀態(tài)下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否適用物權(quán)意義尤其是動產(chǎn)物權(quán)概念上的善意取得并未進(jìn)一步明確，在“三權(quán)分置”與土地承包經(jīng)營權(quán)“債權(quán)物權(quán)化”等法學(xué)概念較為模糊的條件下，基層政府尤其是基層黨政機關(guān)引導(dǎo)農(nóng)村自治組織進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)與糾紛解決工作，就不能僅看重土地承包經(jīng)營權(quán)“是什么”而應(yīng)當(dāng)立足于“如何解決當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題”。

（1）引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變角色，從承包合同發(fā)包方向農(nóng)村土地管理、監(jiān)督、運營的外延進(jìn)一步擴展。積極發(fā)揮我國村民自治優(yōu)勢，推動基層政府、黨委管理工作的下沉，依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)等；村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進(jìn)行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。同時，在該法第五條清晰界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與農(nóng)村村民委員會之間的關(guān)系——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作；通過對村民委員會的指導(dǎo)，使其充分發(fā)揮對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的配合與協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)基層政府與村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織間的三級聯(lián)動，及時參與與反饋農(nóng)村土地承包中的具體問題。

（2）進(jìn)一步完善承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的簽訂程序以及公示公開程序。如前文所述，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序出于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部考量而趨向于簡化，甚至在公示公開與備案上存在一些指代不明的情況，對此基層政府應(yīng)當(dāng)要求農(nóng)村經(jīng)濟組織對涉集體經(jīng)濟組織外人員的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請、公示程序完善化、制度化；并積極引導(dǎo)內(nèi)部流轉(zhuǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)備案與公開公示。

（3）明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系的主體?！巴恋氐漠a(chǎn)權(quán)明確是產(chǎn)權(quán)交易的前提，沒有明確的權(quán)利主體，相關(guān)的物質(zhì)利益就會成為搭便車的目標(biāo)，而且在出現(xiàn)一定的市場風(fēng)險時，土地的價值又得不到變現(xiàn)”丁關(guān)良.土地承包經(jīng)營權(quán)初論[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2001（95）.明確土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的主體，核心在于進(jìn)一步理順農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組以及農(nóng)村基層自治組織和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制農(nóng)戶之間的關(guān)系。認(rèn)識到當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主流的情況下，確實存在村民小組對集體土地進(jìn)行管理的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)建立以村一級集體土地所有權(quán)為基本形態(tài)，村民小組一級為例外的集體土地所有制，并且要符合法人條件的村民小組進(jìn)行登記，在民法上賦予村民集體經(jīng)濟組織與相關(guān)村民小組以法人地位。肖文桂.依法完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度[J].中共山西省委黨校學(xué)報，2014（12）.

（4）國家層面加強立法建設(shè)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化。我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度作為農(nóng)村土地基本制度，在我國的基本經(jīng)濟體系中發(fā)揮重要作用，但當(dāng)前，針對性立法過于分散、立法不夠系統(tǒng)化、體系化的問題十分突出，曾對土地承包經(jīng)營權(quán)及其管理主體等對象進(jìn)行規(guī)范的相關(guān)制度包括但不限于：《中華人民共和國村民組織法》《中華人民共和國憲法》《原中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等，因此從上而下的立法完善與歸納統(tǒng)合就顯得尤為重要，對于基層政府與農(nóng)村自治組織而言，更要增強對相關(guān)政策的敏感性與反應(yīng)力。