捆綁型村莊項目進村何以造成農(nóng)民的弱抗爭性

胡夢瑤

【摘 要】本文通過對江西省吉安市油田鎮(zhèn)L村以招商引資為目的項目進村為個案研究，采用半結(jié)構(gòu)式訪談法，探討了捆綁型村莊項目進村下農(nóng)民弱抗爭性的主要原因。研究結(jié)果表明：后稅費時代，捆綁型村莊的項目進村重塑了鄉(xiāng)村治理秩序，形成了不利于農(nóng)民的權(quán)力集中于少數(shù)主體構(gòu)成的利益聯(lián)盟和以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式的分利秩序，使得農(nóng)民在資源自上而下不斷輸入的過程中利益不僅容易受到損害，而且造成農(nóng)民具有典型的弱抗爭性特征。

【關(guān)鍵詞】項目進村；捆綁型村莊；鄉(xiāng)村治理；分利秩序；弱抗爭性

一、問題的提出

項目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項化的資金方式進行資源配置的制度安排，是國家治理體制從總體支配走向技術(shù)治理的體現(xiàn)（ 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。折曉葉、陳嬰嬰通過考察項目制的分級運作機制發(fā)現(xiàn)，國家財政資源的項目化供給在省市只須“過手”，是“以縣為主”或“以部門為主導(dǎo)”的資源分配體制（ 折曉葉、陳嬰嬰，2011）。陳家建指出，項目制本身的“自我擴張”效應(yīng)日益深刻地滲透到基層政府的運作機理中（陳家建，2013）。周飛舟指出項目進村導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進一步懸浮、項目目標設(shè)置發(fā)生錯位、弱化了村級組織的力量（周飛舟，2006）。在當前GDP成為各級政府政績的主要考核指標下，目前廣大農(nóng)村興起“招商引資”熱。招商引資實際上是以地方政府為主體，對轄區(qū)外的市場資本展開的爭奪。李祖佩把項目以“招商引資”為潛在意圖進村的村莊稱為捆綁型村莊（李祖佩，2013）。因此，本文聚焦于當下捆綁型村莊的項目進村更具現(xiàn)實緊迫性。

但是在捆綁型村莊項目進村的實踐過程中，鄉(xiāng)村基層組織無法有效承接資源，農(nóng)村遭遇官商民之間沖突頻發(fā)的困境，原有鄉(xiāng)村治理秩序被打破，作為鄉(xiāng)村主體的農(nóng)民普遍出現(xiàn)弱抗爭性。基于此，本文通過對江西省吉安市油田鎮(zhèn)L村以招商引資為目的項目進村進行個案研究，采用半結(jié)構(gòu)式訪談法，探討捆綁型村莊項目進村如何重構(gòu)了不同主體間的非均衡利益博弈下的新的鄉(xiāng)村治理秩序——分利秩序①？又何以進一步造成農(nóng)民普遍出現(xiàn)的的弱抗爭性？并進一步針對該類項目進村鄉(xiāng)村基層社會治理秩序下提高農(nóng)民合理維護利益能力方面提出可行的改進路徑。

二、捆綁型村莊項目進村的特點與影響

稅費改革后，國家項目進村的方式多種多樣，本文聚焦的為實現(xiàn)“招商引資”增加財政收入的項目進村類型——捆綁型村莊的項目進村。捆綁型村莊的特點歸納為表1。

筆者進行個案研究的江西省吉安市油田鎮(zhèn)L村是捆綁型村莊的典型。江西省吉安市油田鎮(zhèn)有著豐富的自然資源和礦產(chǎn)資源，其中鐵礦儲量1億噸，L村是鐵礦資源的主要分布地。L村項目進村匯總，見表2。

總體來看，捆綁型村莊項目進村對鄉(xiāng)村及農(nóng)民是弊大于利。

首先，由于通過考核招商引資指標來判斷政府工作實績，就使得不同省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)競相給予優(yōu)惠，形成一個巨大的外商占盡談判優(yōu)勢的買方市場，政府也對外商釋放利好條件，也出現(xiàn)“項目跟著老板走”的現(xiàn)象。代表農(nóng)民利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為內(nèi)部競價出售，喪失了與外商的談判優(yōu)勢，而外商作為買方，占盡了便宜和好處。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還會借口改善投資環(huán)境來建設(shè)與當?shù)厝嗣裆顭o關(guān)的工程。這些自上而下的項目意圖不但偏離自下而上的農(nóng)民的內(nèi)生實際需求，而且占用的是當?shù)剞r(nóng)民的錢，侵害的是村民的利益，更是加重村民的負擔。這深刻體現(xiàn)在L村的村莊改造上。

案例一：油田鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)財稅政績的領(lǐng)先表現(xiàn)，對自然資源主要分布地和美麗自然風(fēng)光的L村的招商引資創(chuàng)造更優(yōu)越的投資環(huán)境，如為開發(fā)L村的鄉(xiāng)村旅游，在L村進行大量的村莊規(guī)劃建設(shè)，其中直接涉及的工程項目就是農(nóng)房改建拆遷。幾年時間里，L村的農(nóng)戶分布格局大變樣。農(nóng)戶改建拆遷表面上造福村民，能讓村民住新居，改善村民住房條件。但實際上，造新居需要投資，投資來自哪里？投資當然得向村民要。L村前幾年村民負擔重的原因就與此有關(guān)。農(nóng)戶改造，財政沒有錢，那些本來住得習(xí)慣的村民的房子被拆掉了，當然不可能得到足夠的經(jīng)濟補償，他們因此被迫到比過去住的更糟的地方去住。的確，L村的村莊面貌煥然一新，但是這樣的新L村與當?shù)卮迕駸o關(guān)。（訪談對象：L村村支書劉某）

最后，招商引資項目進村在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來巨大經(jīng)濟利益同時，也造成長遠利益的不可逆轉(zhuǎn)的缺失如環(huán)境污染；農(nóng)村人口中與之密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升是一個不爭的事實。

從捆綁型村莊項目進村下對鄉(xiāng)村社會以及農(nóng)民的影響分析中，筆者發(fā)現(xiàn)政府和外商利益連帶，一致對外，而農(nóng)民成為其利益對立面，這就形成一種新的鄉(xiāng)村治理秩序。因此，筆者得出捆綁型村莊項目進村下重構(gòu)的鄉(xiāng)村治理秩序是造成農(nóng)民弱抗爭性的內(nèi)在原因。那捆綁型村莊項目進村下重構(gòu)的鄉(xiāng)村治理秩序又是什么？

三、捆綁型村莊重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序的機制與表現(xiàn)

捆綁型村莊的項目輸入是被當作招商引資的附加條件，因此，村莊的治理秩序中形成了開發(fā)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織以及農(nóng)民的四角變量的關(guān)系。第一，開發(fā)商進行商業(yè)需要在一定的空間地域中進行開發(fā)投資，所以首先要面臨的是對農(nóng)田林地的流轉(zhuǎn)和征用，這造成村莊土地利益不斷變現(xiàn)，一系列圍繞土地形成的矛盾糾紛成為鄉(xiāng)村治理中的重要內(nèi)容。第二，“項目進村”是資金和政策的雙向下發(fā)，這也極大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力空間和可支配資金，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動力機制，刺激其招商引資的積極性；與此同時，政績考核以及為投資者提供穩(wěn)定的投資環(huán)境，也形成了地方政府的壓力機制。在動力機制和壓力機制的雙重作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便會選擇以犧牲農(nóng)民的利益來換取自身的利益，形成官商利益一體局面。

第三，在官商利益一體的情況下，村級組織成為化解各種矛盾、實現(xiàn)上級政府目標的重要載體。而當開發(fā)商經(jīng)營訴求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政意志與村民的利益訴求之間出現(xiàn)矛盾時，村干部經(jīng)常陷于進退兩難的境地。如果調(diào)解失敗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以出動派出所警察等形式使用強制力量鎮(zhèn)壓村民的抗爭或者采用策略主義方法對農(nóng)民進行威脅，讓農(nóng)民預(yù)測到如果不妥協(xié)將遭受更大的損失。吉安市油田鎮(zhèn)L村的一個案例即是這些后果的典型表現(xiàn)。

案例二：2006年，某外資鐵礦公司在L村以租代征了400畝土地進行鐵礦資源開發(fā)，基本農(nóng)田征價是6000元每畝，林地是1200元每畝，而且都是一次性的補償，補償標準過低，而且在被租用的土地上有村民住房，涉及到村民的重新住房安置問題，給的補償標準是每平米450元，就草草打發(fā)。所以，在鐵礦開采過程中，當?shù)卮迕衽c開發(fā)商之間矛盾不斷激化。矛盾主要集中于：一是土地租金太低，遠低于國家根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟狀況與地價核定的補償標準；二是煤礦開采過程中產(chǎn)生的大量的廢氣和廢水對村莊的自然環(huán)境和生態(tài)造成嚴重的破壞，并且工程建設(shè)中產(chǎn)生的噪音嚴重影響村民日常生活；三是間接威脅了村民的身體健康，截止目前村中已確診了多例癌癥患者；四是政府以及企業(yè)表面以工程建設(shè)的需要為村民提供有限的還有指標限制的就業(yè)機會，但是實質(zhì)就業(yè)崗位的工資水平遠低于勞動強度，使得村民淪落廉價勞動力；五是工程建設(shè)的征地造成一些村民得居所遭到強拆，必須重新安置住房，造成村民被迫遷居。其中出現(xiàn)工程事故造成少數(shù)相關(guān)村民的利益受到嚴重損害，村民與開發(fā)商的矛盾就會嚴重激化，村干部已經(jīng)無法調(diào)和二方矛盾，這時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這時委派L村的超市老板劉某去調(diào)和。之所以委派劉某主持工作，除了他的一定地方背景對村民有威懾力，另一方面是考慮到他在該建材公司中有熟人，能通過熟人關(guān)系讓開發(fā)商讓步。（訪談對象：L村村長胡某）

正如案例二所示，在開發(fā)商和村民之間的矛盾無法調(diào)和時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向村級組織施壓，讓村干部充當雙方的中介人或委派村中有勢力有關(guān)系的鄉(xiāng)村精英調(diào)和的方法，來達到穩(wěn)住開發(fā)商和村民的目的。在此過程中，為了調(diào)動村干部或鄉(xiāng)村精英進行鄉(xiāng)村治理，調(diào)解開發(fā)商與村民矛盾的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會給予他們一定的物質(zhì)或精神獎勵，例如年終考核時給予照顧、許諾村干部退休后享受民政補助等。同時，開發(fā)商會以“協(xié)調(diào)費”的名義給村干部或鄉(xiāng)村精英好處。所以，在開發(fā)商與村民的利益較量中，以村干部為代表的村級組織的行動邏輯首先是確保開發(fā)商有穩(wěn)定的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，照顧開發(fā)商的利益，而不再以村民的利益為首位。那捆綁型村莊項目進村下重構(gòu)的鄉(xiāng)村治理秩序又是否會固化為鄉(xiāng)村基層政治社會的一種基本樣態(tài)？從而對農(nóng)民的弱抗爭性具有更普適性的解釋？

四、分利秩序：捆綁型村莊下農(nóng)民的弱抗爭性的主癥

通過對以L村為代表的捆綁型村莊項目進村的個案分析，筆者發(fā)現(xiàn)在資源自上而下的輸入下，從項目工程發(fā)包、承包和建設(shè)到升值，該類村莊類型的鄉(xiāng)村治理秩序主要是圍繞利益分配形成，利益固定地被少數(shù)主體占有，從而固化為“分利秩序”。這種分利秩序，把鄉(xiāng)村的主體——農(nóng)民，排除在外，官商利益一體化，而且農(nóng)民的“當家人”——村干部在自利性思維下出現(xiàn)了目標替換，即村干部“代理人”特點凸顯。這使得農(nóng)民在項目進村利益受損下的“失語”，成為農(nóng)民弱抗爭性的主要原因。當項目在村莊推進遭遇阻力時，為了推進項目實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依靠策略主義。實踐中，大量不正當措施被利用：如體制內(nèi)的施壓（對于拆遷戶，家庭成員中有在政府、學(xué)校等部門工作的，在規(guī)定期限內(nèi)配合項目的，就會被要求停止工作）；抓小辮子（對欠交黨費、計劃生育超生等問題，重新作為過錯加以施壓，迫使村民同意項目的實施）。在政府的策略主義行事下，農(nóng)民受損的利益無法得到維護，抗爭反而會付出更大的代價，農(nóng)民的弱抗爭性凸顯。

五、小結(jié)與討論

本文通過重點分析捆綁型村莊項目進村對鄉(xiāng)村治理秩序的重構(gòu)來解釋農(nóng)民的弱抗爭性。為打破捆綁型村莊項目進村下形成的分利秩序，就必須重塑鄉(xiāng)村基層組織的政治性，強化其 “當家人”角色，實現(xiàn)其從“管理型”向“服務(wù)型”組織的轉(zhuǎn)型?；诖?，要將“項目進村”與村民自治制度的發(fā)展和完善結(jié)合起來，加強村民委員會、村民議事會等自治組織建設(shè)，保證村民在項目建設(shè)中的話語權(quán)。在村莊內(nèi)部進行民主協(xié)商，改變農(nóng)民在其中的弱勢處境。這既能保證項目有效落實，又能提高農(nóng)民的合法抗爭能力。

注釋：

①本文的“分利秩序”概念是參照李祖佩在立足于村莊、對項目進村背景下鄉(xiāng)村治理秩序的總結(jié)，是對當前鄉(xiāng)村治理樣態(tài)的理論提升，因為鄉(xiāng)村治理秩序圍繞利益分配形成，所以稱為 “分利秩序”（李祖佩，2013）。

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