干線公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式應(yīng)用研究

李晉

摘 要：“建養(yǎng)一體化”PPP模式為解決公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)難題提供了重要渠道。從PPP模式的相關(guān)內(nèi)涵入手，探討了PPP模式的應(yīng)用原則：風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則、運(yùn)營(yíng)與管理規(guī)范原則、運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新原則?；凇敖B(yǎng)一體化”PPP模式的實(shí)現(xiàn)前提和適用范圍，提出了建養(yǎng)目標(biāo)優(yōu)化和支付能力評(píng)估、PPP模式方案制定及招標(biāo)實(shí)施等方法。該模式的實(shí)現(xiàn)需要轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化創(chuàng)新、引入社會(huì)資本及優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步完善相關(guān)管理機(jī)制，以確保推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解財(cái)政支出壓力。

關(guān)鍵詞：干線公路；PPP模式；“建養(yǎng)一體化”；建設(shè)和養(yǎng)護(hù)；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F540-34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-7866 （2018） 02-039-006

工業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2018.02.005

Abstract： The PPP mode for Integration of Building and Raising provides an important channel for solving the problems of highway construction and maintenance. Starting with the related connotation of PPP model， the application principles， including the principle of reciprocity of risk and income， the principle of specification of operation and management， the principle of innovation of operation management and financing， are discussed. Based on the premise and application scope of the PPP mode for Integration of Building and Raising， the optimization on the building and raising targets and its payment ability evaluation， as well as the formulation of PPP model scheme and its bidding implementation， are put forward. The implementation of this mode needs to change the functions of government， strengthen the innovation， introduce the social capital and optimize the allocation of resources， as to further improve the relevant management mechanism， ensure the economic development of urban and rural economy and relieve the pressure of financial expenditure.

Key words： Main Highway； PPP Mode； Integration of Building and Raising； Building and Raising； Urban and Rural Economy

引言

干線公路作為連接高速公路和村鎮(zhèn)公路的關(guān)鍵通道，承載著大量客貨運(yùn)量，是公路路網(wǎng)的重要組成部分。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及全面深化改革的推進(jìn)，各地干線公路得到極大發(fā)展，同時(shí)也面臨建設(shè)難、養(yǎng)護(hù)難等問題?！敖B(yǎng)一體化”PPP模式的推進(jìn)，為干線公路建養(yǎng)問題的解決提供了較好的途徑，能夠滿足城鄉(xiāng)交通服務(wù)需求。同時(shí)，PPP模式能有效降低施工經(jīng)費(fèi)和優(yōu)化其使用效率，確保“建養(yǎng)一體化”有效運(yùn)行。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP即Public-Private-Partnership，是政府同社會(huì)資本的合作，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作的重要模式，此模式能夠促進(jìn)民營(yíng)資本、私營(yíng)企業(yè)同政府的合作，激發(fā)其對(duì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式

PPP模式主要是指政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采用競(jìng)爭(zhēng)性的手段選擇具有運(yùn)營(yíng)能力、投資能力的社會(huì)資本參與公共服務(wù)建設(shè)，政府按照其績(jī)效評(píng)估結(jié)果向其支付費(fèi)用。歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家不但在投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，如電廠、水廠的建設(shè)與管理等，而且在許多非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，如學(xué)校、監(jiān)獄等設(shè)施的建設(shè)與管理等，都應(yīng)用了PPP模式。我國(guó)在北京奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館的建設(shè)工程中也應(yīng)用了PPP模式，并認(rèn)為該模式的管理方式較好。奧運(yùn)場(chǎng)館的建設(shè)資金很難依靠其自身來平衡，需要政府的適當(dāng)投入，以確保項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)作的開展。同時(shí)，北京市大規(guī)模建設(shè)的城市鐵路也選擇了PPP模式，且應(yīng)用效果同樣非常理想。由此可見，PPP模式具有較為廣泛的應(yīng)用范圍，且應(yīng)用效果理想。

（二）公路“建養(yǎng)一體化”

公路“建養(yǎng)一體化”的體制符合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。交通運(yùn)輸部也提出了農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和運(yùn)營(yíng)等方面的意見。從2017年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》中，提出了深入開展建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好農(nóng)村公路工作，深化農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革的新思路[1]。國(guó)家明確鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)村公路的發(fā)展進(jìn)行建設(shè)養(yǎng)護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。公路改革的重任一方面是事權(quán)與責(zé)任相匹配的問題，另一方面是公路交通行政職能和行政機(jī)構(gòu)的改革。這意味著公路交通部門作為決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將更加突出其公益性和執(zhí)行力，也意味著公路發(fā)展的基本組織框架將發(fā)生一些重大的變化。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌好存量的公路資產(chǎn)，把現(xiàn)有的公路建設(shè)好、管理好、運(yùn)營(yíng)好。公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式從創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式開始，實(shí)行了公路建設(shè)PPP模式政府和社會(huì)資本合作，拓寬了公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。

二、公路建設(shè)PPP模式的應(yīng)用原則

公路交通是政府提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域之一。交通運(yùn)輸部印發(fā)的《“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》重點(diǎn)提及，加大普通國(guó)省道改造力度。2014年，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部等多部委相繼出臺(tái)一系列政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其PPP模式。與其他模式相比，PPP模式主要側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、運(yùn)營(yíng)及可參與周期三方面。特別在公路基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，多傾向采用政府和社會(huì)資本合作PPP模式，旨在利用社會(huì)資金和力量，進(jìn)行市（縣）際區(qū)域低等級(jí)路段升級(jí)改造，構(gòu)筑省轄市與下轄縣、相鄰縣之間的交通聯(lián)系，推進(jìn)國(guó)省道城鎮(zhèn)過境段改造，促進(jìn)干線公路與城市干道的有機(jī)銜接。

（一）風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則

風(fēng)險(xiǎn)合理分配是PPP模式的基本特征之一[2]。隨著公路建設(shè)PPP模式的不斷深化，參與各方將愈加重視PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管控，PPP公私營(yíng)合作模式將致力于風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則，督促項(xiàng)目合作方履約守信，強(qiáng)化契約精神?；诟删€公路PPP項(xiàng)目應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，確定風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架[3]。按照國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部等相關(guān)文件及政策要求，鼓勵(lì)應(yīng)用PPP模式的最根本的原則是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分配在社會(huì)資本和政府之間。理論上，社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目建設(shè)，政府承擔(dān)最低需求及政策、法律調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不可抗力，如自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)。按照此風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，基本明確了社會(huì)資本與政府合作中雙方的權(quán)、責(zé)、利的劃分。也就是說，社會(huì)投資人需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、投融資及運(yùn)營(yíng)負(fù)主要責(zé)任，并享有其相應(yīng)收益。在融資及投資階段，政府授權(quán)其平臺(tái)專業(yè)企業(yè)參與該項(xiàng)目的部分股份，以監(jiān)管此項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，并確保其基本收益。

（二）運(yùn)營(yíng)與管理規(guī)范原則

公路建設(shè)是政府提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域。推廣PPP模式的另一重要原則就是運(yùn)營(yíng)與管理規(guī)范。通常情況下，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的管理模式中，不論是BT（建設(shè)—移交）模式還是競(jìng)爭(zhēng)性承包模式，社會(huì)資本多是在建設(shè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮作用，而項(xiàng)目完工后的運(yùn)營(yíng)則由政府部門管理及組織，由其所屬專業(yè)平臺(tái)企業(yè)實(shí)施運(yùn)營(yíng)。但在PPP模式下，對(duì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性及其參與周期等都進(jìn)行了明確規(guī)定。也就是說，社會(huì)投資者參與整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)周期。這樣，既符合政府職責(zé)定位需求，又能改變政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及管理中既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的身份，從而使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理更加合理和規(guī)范。此外，不管是項(xiàng)目建設(shè)過程還是其運(yùn)營(yíng)的整個(gè)生命周期中，社會(huì)資本都可以充分發(fā)揮其技術(shù)、資金及管理的優(yōu)勢(shì)參與其中，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

（三）運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新原則

圍繞PPP的探索創(chuàng)新很多。公路PPP基金的一個(gè)重要任務(wù)，是不斷規(guī)范PPP運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)PPP模式的可持續(xù)健康發(fā)展[4]。《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新公路投融資模式，社會(huì)投資者按照市場(chǎng)化原則出資，獨(dú)自或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目，政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，適時(shí)對(duì)價(jià)格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，支持社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高財(cái)政支出的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，拓寬社會(huì)資本發(fā)展空間，有效釋放市場(chǎng)活力。公路部門為積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)工作，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，積極開展政府和社會(huì)資本合作PPP模式[5]，通過采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交），可與EPC（Engineering-Purchase-Construction，建設(shè)工程總承包）模式相結(jié)合，或者采取與ABS（Asset Backed Securitization，資產(chǎn)證券化）相結(jié)合，體現(xiàn)運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新。

三、PPP模式在干線公路“建養(yǎng)一體化”中的應(yīng)用

干線公路的暢達(dá)促進(jìn)物流業(yè)和電商發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速引擎。然而，在干線公路發(fā)展缺乏動(dòng)力的狀況下，若要實(shí)現(xiàn)其持續(xù)發(fā)展則需不斷創(chuàng)新機(jī)制和激發(fā)起發(fā)展活力，進(jìn)而強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。為此，必須推行干線公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式，統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化公路設(shè)計(jì)、網(wǎng)絡(luò)、養(yǎng)護(hù)、施工及管理等，確保各環(huán)節(jié)有效銜接及融合起來，不斷創(chuàng)新公路建設(shè)投資融資體系、建設(shè)管理體系、建養(yǎng)技術(shù)機(jī)制等，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及環(huán)境效益的最大化。

（一）“建養(yǎng)一體化”PPP模式的實(shí)現(xiàn)前提

干線公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式的實(shí)現(xiàn)，需要上級(jí)財(cái)政部門對(duì)責(zé)任主體及縣域道路進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并依據(jù)道路環(huán)境來設(shè)計(jì)和規(guī)范其標(biāo)識(shí)線及構(gòu)建規(guī)范的服務(wù)監(jiān)管體系。鑒于國(guó)道省道干線公路建設(shè)項(xiàng)目投資大、涉及面廣，僅靠當(dāng)?shù)刈陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展難以支撐，需要財(cái)政進(jìn)一步加大投入。選擇“建養(yǎng)一體化”PPP模式可以達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)，提高收益的目的。例如，由政府選擇的公路公司承擔(dān)項(xiàng)目地公路建設(shè)項(xiàng)目的PPP模式資金籌集，總承包施工及交工驗(yàn)收后5年的養(yǎng)護(hù)服務(wù)工作（含2年質(zhì)量責(zé)任缺陷期養(yǎng)護(hù)和3年養(yǎng)護(hù)工作），緩解公路建設(shè)項(xiàng)目籌資壓力。同時(shí)，對(duì)權(quán)責(zé)分工進(jìn)行細(xì)化，如將統(tǒng)一招標(biāo)工作交由交通部門負(fù)責(zé)，使其代表政府組織和開展相關(guān)工作。公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)標(biāo)的主要是市場(chǎng)運(yùn)作方案、服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等，以充分發(fā)揮出社會(huì)資本作用和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的最大化。

（二）“建養(yǎng)一體化”PPP模式的適用范圍

對(duì)PPP模式“建養(yǎng)一體化”的適用范圍進(jìn)行規(guī)范和明確。因國(guó)道省道沿線城鄉(xiāng)公路有著較大的存量，應(yīng)對(duì)縣域內(nèi)的干線道路進(jìn)行劃分，如其通向居住地、景區(qū)、度假山莊、村村通等干線公路。政府在建設(shè)公路項(xiàng)目時(shí)可以考慮“建養(yǎng)一體化”PPP模式，吸引更多社會(huì)資本參與。在許多PPP案例中，建筑工程項(xiàng)目相關(guān)資源的綜合開發(fā)商，往往也以專業(yè)投資者身份參與項(xiàng)目公司股權(quán)投資。不過，他們出資參股項(xiàng)目的主要目的并不是獲取項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行后的運(yùn)營(yíng)收益分紅，而是更加看重參股項(xiàng)目帶來的自身主業(yè)方面的協(xié)同綜合收益[6]。所以，PPP模式還應(yīng)對(duì)“建養(yǎng)一體化”設(shè)定合理的合同期限，例如，當(dāng)前的合同期限設(shè)定為13年，也就是建設(shè)期3年和養(yǎng)護(hù)期10年。在這13年中，社會(huì)投資參與者同享有一定的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利。

（三）建養(yǎng)目標(biāo)優(yōu)化和支付能力評(píng)估

公路“建養(yǎng)一體化”目標(biāo)要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通公路及市級(jí)公路的建養(yǎng)目標(biāo)高。在劃分和設(shè)計(jì)好公路干線后，對(duì)其建養(yǎng)資金進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。如某縣在1600公里干線公路的基礎(chǔ)上，經(jīng)測(cè)算得出，13年合同期限總共需要建設(shè)資金約26億元，其中，建設(shè)資金8億元、養(yǎng)護(hù)資金18億元。13年內(nèi)，有效的資金供給約19億元，包括省級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政等轉(zhuǎn)移支付的資金。通過支付能力評(píng)估，計(jì)算財(cái)政資金為19億元，需求達(dá)到26億元，資金缺口是7億元。根據(jù)財(cái)政資金額、資金需求額及資金缺口額，制定招投標(biāo)方案提供依據(jù)。

（四）“建養(yǎng)一體化”PPP模式方案制定及招標(biāo)實(shí)施

招標(biāo)方案原設(shè)計(jì)通過政府付費(fèi)的“建養(yǎng)一體化”PPP模式進(jìn)行，在明確績(jī)效考核及產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等體系的前提下，將政府付費(fèi)額作為競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的。通過政府每年固定投入的財(cái)政資金來撬動(dòng)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)合同期間所需的資金供給，國(guó)省干線升級(jí)改造，著力提高二級(jí)及以上高等級(jí)公路比重，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的普通干線公路網(wǎng)絡(luò)。在實(shí)施招標(biāo)過程中，其標(biāo)的應(yīng)為公路建養(yǎng)總需求資金的市場(chǎng)份額，選擇服務(wù)最好者中標(biāo)。同時(shí)，也可將現(xiàn)有公路干線量作為標(biāo)的，投標(biāo)企業(yè)自行設(shè)計(jì)方案，選擇價(jià)格低且服務(wù)好的企業(yè)中標(biāo)；此外，以資金缺口額為標(biāo)的，在提檔升級(jí)城鄉(xiāng)公路后，其養(yǎng)護(hù)管理水平也相應(yīng)提高，能夠有效地推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府支付經(jīng)費(fèi)的方式主要為考核，通過社會(huì)團(tuán)體考評(píng)、社會(huì)第三方考評(píng)及專業(yè)考評(píng)等來實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

實(shí)行“建養(yǎng)一體化”PPP模式是公路改革的全新模式，要求干線公路改革實(shí)行多方供應(yīng)和提質(zhì)增效。這就必須大力發(fā)展公路交通和轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)對(duì)資源配置進(jìn)行優(yōu)化，引入社會(huì)資本來緩解財(cái)政壓力，以便更好地激發(fā)公路市場(chǎng)活力。發(fā)展農(nóng)村交通，必須轉(zhuǎn)變政府職能。盡管“建養(yǎng)一體化”PPP模式仍在探索期，但其在應(yīng)用中已經(jīng)發(fā)揮出較大的優(yōu)勢(shì)，有力地推動(dòng)了國(guó)道省道干線建設(shè)及養(yǎng)護(hù)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩解了財(cái)政支出的壓力。

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