省域高職教育管理體制的歷史、邏輯和變革路徑

[摘要]省域高職教育管理體制是20世紀(jì)90年代高教體制改革遺留的產(chǎn)物，存在政出多門(mén)、職能重疊、統(tǒng)籌乏力等弊端，被詬病為高職教育發(fā)展的體制性障礙。高職教育的根本屬性要求管理體制貼近行業(yè)企業(yè)，進(jìn)行地方化改革。省域高職教育管理體制應(yīng)進(jìn)行重塑，堅(jiān)持有“破”有“立”。重塑的策略是：在縱向政府層級(jí)安排上，實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)政府為主、地市政府為輔”的原則，借鑒德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議做法，提升省級(jí)治理能力；在橫向部門(mén)職能安排上，以資源依賴(lài)?yán)碚摵驼w性治理理論為指導(dǎo)，建構(gòu)兼容單一部門(mén)模式和多部門(mén)模式共同優(yōu)點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]省域 高職教育 管理體制 歷史 邏輯 路徑

[作者簡(jiǎn)介]湯敏騫（1969- ），男，河南南陽(yáng)人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院在讀博士，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授。（湖北 武漢 430074）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G718.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）06-0018-07

在教育管理體制中，高職院校與所隸屬的上級(jí)行政主管部門(mén)、政府及管理高職教育的職能部門(mén)等辦學(xué)者、舉辦者和管理者之間的組織架構(gòu)（即“體”）以及三者之間的相互關(guān)系（即“制”）組成了高職教育管理體制。上級(jí)行政主管部門(mén)與所屬高職院校形成了以行政命令與服從為內(nèi)容的行政隸屬關(guān)系（簡(jiǎn)稱(chēng)隸屬關(guān)系），前者有權(quán)決定后者的立廢變更、經(jīng)費(fèi)撥付、干部任免等重大事項(xiàng)。國(guó)家依托隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的政府行政體制，控制高職教育的宏觀規(guī)劃、布局結(jié)構(gòu)、資源分配，調(diào)節(jié)高職院校的服務(wù)面向、辦學(xué)定位等。在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)中，伴隨高職院校的發(fā)展，社會(huì)對(duì)管理體制的詬病日見(jiàn)增多。本文將追溯省域高職教育管理體制格局的起源，解析高職教育的根本屬性，挖掘管理體制的建基依據(jù)，廓清詬病癥結(jié)，提出管理體制的應(yīng)然內(nèi)涵和變革策略，以煥發(fā)高職教育的“體制”活力，增強(qiáng)高職院校的教學(xué)科研能力和社會(huì)服務(wù)能力。

一、省域高職教育管理體制結(jié)構(gòu)溯源

（一）成因：高教體制改革遺留

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立促使政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，中央業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)全國(guó)人、財(cái)、物的行業(yè)統(tǒng)管職能經(jīng)過(guò)分割整合后，難以繼續(xù)維持部門(mén)辦學(xué)體制。20世紀(jì)90年代前后，按照1998年時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李嵐清同志總結(jié)提出的“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針，國(guó)家形成了調(diào)整學(xué)校的隸屬關(guān)系、擴(kuò)大省級(jí)政府統(tǒng)籌決策權(quán)、變條塊分割為條塊結(jié)合等改革策略，由中央政府主導(dǎo)集中實(shí)施高等教育管理體制改革。根據(jù)這一改革思路，在全國(guó)各省級(jí)政府的配合下，于1998年7月、1999年3月、1999年12月三次在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)（單位）院校的隸屬關(guān)系集中進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整。調(diào)整后，中央部門(mén)隸屬高校的數(shù)量顯著下降，中央層面的部門(mén)辦學(xué)、中央與地方教育權(quán)限等問(wèn)題得到了改善，建立了中央和省兩級(jí)政府管理、以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主的高等教育新體制。

今天，高職教育管理體制逐漸成為改革遺留下來(lái)的突出問(wèn)題。改革之初，主事者設(shè)想省域遵循與中央層面高教體制改革同樣的思路，“廳屬的學(xué)校最后都應(yīng)由各省的教委來(lái)管，這是個(gè)發(fā)展方向”。①按照這一改革思路，教育部要求各省“廳局所管學(xué)校應(yīng)該調(diào)整其隸屬關(guān)系，徹底解決行業(yè)辦學(xué)的問(wèn)題”②。改革的具體做法是：將省級(jí)其他非教育部門(mén)舉辦的高校劃歸省級(jí)教育部門(mén)管理，原則上各省級(jí)行業(yè)廳局不再辦學(xué)，高校主要以省級(jí)教育部門(mén)管理為主。但是，省域?qū)用娴母母锝Y(jié)果與預(yù)定目標(biāo)大相徑庭，原來(lái)在中央層面出現(xiàn)的問(wèn)題重現(xiàn)在省域?qū)用?，出現(xiàn)了省級(jí)行業(yè)廳局高校數(shù)量超過(guò)省級(jí)教育部門(mén)高校數(shù)量、省級(jí)各政府部門(mén)和各地級(jí)市政府“條塊分割”的中觀格局，問(wèn)題域由改革前的中央層面普通高等教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)換為改革后的省域高職教育領(lǐng)域。時(shí)任教育部副部長(zhǎng)的周遠(yuǎn)清同志認(rèn)為，“管理體制改革在中央這一級(jí)已經(jīng)基本完成，各省市一級(jí)并沒(méi)有完成，并且也很不平衡”，希望“把已經(jīng)取得了重大突破的管理體制改革進(jìn)行到底”。③面對(duì)省域這一中觀層面存在的問(wèn)題，深入研判和準(zhǔn)確把握高職教育規(guī)律及要求，厘清全國(guó)省級(jí)各政府部門(mén)和各地級(jí)市政府之間舉辦和管理高職教育的責(zé)任和權(quán)力，理順高職院?！皸l塊分割”的格局，成為省域高職教育管理體制改革的重要課題。

（二）格局：條塊固化相互隔離

在2002年8月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕16號(hào)）中，中央第一次提出職業(yè)教育管理體制“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的完整表述。此后，職業(yè)教育管理體制始終圍繞這一頂層設(shè)計(jì)思路不斷進(jìn)行改革完善。根據(jù)這一頂層設(shè)計(jì)，中央、省、地（市）三級(jí)政府都安排教育部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、相關(guān)的行業(yè)主管部門(mén)建立高職教育管理體制，按照隸屬關(guān)系直接管理高職院校。

目前省域高職教育管理制度通常由省級(jí)教育部門(mén)草擬，提交省級(jí)政府認(rèn)可和發(fā)布，由省域各地級(jí)市政府在轄區(qū)、省級(jí)教育部門(mén)和省級(jí)行業(yè)廳局在各自的職責(zé)范圍內(nèi)結(jié)合各自的實(shí)際予以貫徹實(shí)施。省域高職教育“條塊”之間的基本關(guān)系是條塊并存，省級(jí)政府、各地級(jí)市政府之間的“塊塊”關(guān)系是“一塊對(duì)多塊”，實(shí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)、下級(jí)服從上級(jí)；省級(jí)教育部門(mén)、省級(jí)行業(yè)廳局之間的“條條”關(guān)系，省級(jí)教育部門(mén)、各地級(jí)市政府之間的“條塊”關(guān)系，是省級(jí)教育部門(mén)“一條對(duì)多條”指導(dǎo)省級(jí)行業(yè)廳局、“一條對(duì)多塊” 指導(dǎo)各地級(jí)市政府，省級(jí)行業(yè)廳局結(jié)合行業(yè)部門(mén)實(shí)際、各地級(jí)市政府結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，分頭落實(shí)省級(jí)教育部門(mén)的宏觀管理政策。不管是省級(jí)政府、各地級(jí)市政府“塊塊”之間的“一塊對(duì)多塊”關(guān)系，還是省級(jí)教育部門(mén)、省級(jí)行業(yè)廳局“條條”之間的“一條對(duì)多條”關(guān)系，以及省級(jí)教育部門(mén)、各地級(jí)市政府“條塊”之間的“一條對(duì)多塊”關(guān)系，都表現(xiàn)為以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的線性單向關(guān)系。在指導(dǎo)所屬高職院校辦學(xué)方面，省級(jí)教育部門(mén)、省級(jí)行業(yè)廳局之間“條條”分割，地級(jí)市政府之間“塊塊”分割，各個(gè)省級(jí)政府部門(mén)、各個(gè)地級(jí)市政府之間“條塊”分割，各自獨(dú)立研判教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，各自調(diào)動(dòng)部門(mén)和地方的優(yōu)勢(shì)資源，既平等共生又自由競(jìng)爭(zhēng)，力求實(shí)現(xiàn)部門(mén)、地方社會(huì)服務(wù)最優(yōu)化以及部門(mén)、地方利益最大化。縱向分級(jí)（條）管理與橫向分塊管理并存、縱向條內(nèi)多塊與橫向塊內(nèi)多條交織的網(wǎng)狀管理體制運(yùn)行，造成高職院校設(shè)置、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、資源配置無(wú)法統(tǒng)籌，隸屬關(guān)系取向的財(cái)政撥款體制有失公平等制度性弊病，阻礙了高職教育的良性發(fā)展。

二、省域高職教育管理體制內(nèi)在理路

高職教育管理體制既然為高職教育服務(wù)，須由高職教育屬性決定并與之相適應(yīng)。要正確理解高職教育管理體制的邏輯，需要把握高職教育的根本性質(zhì)。

（一）前提：高職教育的本質(zhì)屬性

高職教育的根本屬性包括兩個(gè)方面：一是“職”；二是“高”。高職教育的基本屬性是“職”。按照“職業(yè)性”說(shuō)的理論主張，一個(gè)人必須掌握一定水平的技術(shù)技能，才能勝任職業(yè)技術(shù)崗位的要求。高職教育的使命在于：一要針對(duì)社會(huì)成員的成人立業(yè)需要，提供知識(shí)和技能教育服務(wù)；二要針對(duì)社會(huì)單位的用人需要，培養(yǎng)勝任職業(yè)技術(shù)工作的合格勞動(dòng)力。因此，教育教學(xué)既要求開(kāi)展分層次的文化與科學(xué)教育，也要求提供吸收和反映職業(yè)規(guī)范的工作內(nèi)容部類(lèi)和技術(shù)技能訓(xùn)練。鑒于職業(yè)性這一根本屬性，高職教育應(yīng)貼近和反映產(chǎn)業(yè)行業(yè)的教育需求，實(shí)行由行業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的舉辦體制和以產(chǎn)業(yè)行業(yè)行政主管部門(mén)為核心的管理體制；高職院校應(yīng)摒棄學(xué)校本位職教模式的不足，吸收企業(yè)本位職教模式的優(yōu)點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)行業(yè)要求前置融入教育教學(xué)過(guò)程。高職教育的第二個(gè)屬性是“高”。與普通高等教育不同的是，職業(yè)世界存在的知識(shí)和技術(shù)技能水平差異，要求職業(yè)教育、勞動(dòng)者、職業(yè)能力三者之間建立分層對(duì)應(yīng)關(guān)系。高職教育需要用人部門(mén)深度參與或主導(dǎo)培養(yǎng)過(guò)程，結(jié)合受教育者的教育心理學(xué)特征，造就勝任職業(yè)崗位群工作任務(wù)的應(yīng)用型技術(shù)人才，面向社會(huì)履行大學(xué)職能。鑒于高職教育的高教性這一屬性，政府應(yīng)參照《國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)法（2011）》所建構(gòu)的教育框架，將高職教育納入與普通高等教育互通互聯(lián)的現(xiàn)代高等教育體系，結(jié)合適齡青年成長(zhǎng)成才的教育心理學(xué)特征，在政府教育部門(mén)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，面向社會(huì)履行人才培養(yǎng)的基本職能。

（二）架構(gòu)：管理體制目標(biāo)模式

高職教育的根本屬性要求高職教育管理體制采取與之相適應(yīng)的目標(biāo)模式。在單一制國(guó)家的社會(huì)事務(wù)行政管理體制中，省域高職教育行政管理體系的分布既涉及縱向政府層級(jí)安排問(wèn)題，也涉及橫向政府部門(mén)配置問(wèn)題，相關(guān)的理論主張概括為“縱向政府層級(jí)說(shuō)”及“橫向部門(mén)職能說(shuō)”。在下文中所提到的政府均以我國(guó)為例，指狹義的單一制國(guó)家地方行政機(jī)關(guān)，既不包括地方立法機(jī)關(guān)，也不包括聯(lián)邦制國(guó)家。

一是“縱向政府層級(jí)說(shuō)”。該說(shuō)的理論依據(jù)是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論和科層制理論，本質(zhì)是國(guó)家高職教育管理權(quán)在中央、省、市地三級(jí)政府間的縱向分配關(guān)系問(wèn)題。在本研究中，省域主要涉及省、市地兩級(jí)政府由何者主導(dǎo)高職教育管理以及兩者間有關(guān)的行政、財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，理論對(duì)策包括地方集權(quán)型和地方分權(quán)型兩種思路。高職院校要貼近和服務(wù)駐地人才需求，管理體制理應(yīng)滿足地方性要求，或?qū)嵭械貐^(qū)層面的省級(jí)政府地區(qū)型管理模式，或?qū)嵭械胤綄用娴牡厥屑?jí)政府本地型管理模式。在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家對(duì)高職教育總體實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。就縱向?qū)蛹?jí)問(wèn)題而言，中央政府對(duì)全國(guó)范圍的高職教育進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)政府對(duì)一省范圍的高職教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在中央、省兩個(gè)縱向?qū)蛹?jí)上以一級(jí)行政區(qū)內(nèi)最高的省級(jí)政府為主。

二是“橫向部門(mén)職能說(shuō)”。該說(shuō)的理論依據(jù)是政府職能理論和整體性治理理論，實(shí)質(zhì)是政府的高職教育行政管理權(quán)力按照政府部門(mén)的職能分工進(jìn)行部門(mén)的數(shù)量配置和權(quán)限劃分問(wèn)題。理論對(duì)策有兩個(gè)：一是實(shí)行單一部門(mén)管理型模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“一”型模式）；二是實(shí)行多部門(mén)管理型模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“多”型模式）。在現(xiàn)實(shí)中，就橫向職能問(wèn)題而言，在中央一級(jí)，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)對(duì)高職教育進(jìn)行綜合管理，相關(guān)的中央業(yè)務(wù)主管部門(mén)根據(jù)各自的業(yè)務(wù)分工負(fù)責(zé)有關(guān)的高職教育事務(wù)；在省一級(jí)，各相關(guān)管理部門(mén)的一般職能分工是：高職院校的領(lǐng)導(dǎo)班子正職配備歸口省委組織部負(fù)責(zé)，思想政治工作由省委高校工委負(fù)責(zé)，主管部門(mén)負(fù)責(zé)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子副職配備、人事調(diào)配和基建經(jīng)費(fèi)管理，省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)核撥事業(yè)經(jīng)費(fèi)，省級(jí)教育部門(mén)分別會(huì)同省級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)管理規(guī)模層次、專(zhuān)業(yè)布點(diǎn)、招生就業(yè)、教育教學(xué)業(yè)務(wù)、教師職稱(chēng)評(píng)聘等審批事項(xiàng)。從形式上看，中央和省級(jí)政府內(nèi)部各自對(duì)高職教育管理的橫向部門(mén)安排主要采取多部門(mén)型管理模式（即“多”型模式），同時(shí)帶有單一部門(mén)型管理模式的特點(diǎn)（即“一”型模式）。

三、省域高職教育管理體制功能阻滯

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將一個(gè)主權(quán)國(guó)家的教育管理分作國(guó)家、地區(qū)、地方和機(jī)構(gòu)四個(gè)層級(jí)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)教育管理層級(jí)的劃分與我國(guó)高職教育管理體制中的中央政府及其所屬各職能部門(mén)、省級(jí)政府及其所屬各職能部門(mén)、地級(jí)市政府和高職院校自身四個(gè)層級(jí)可一一分別對(duì)應(yīng)。由于各國(guó)中央與地方的關(guān)系不同，教育管理層級(jí)關(guān)系也有所不同。與聯(lián)邦制國(guó)家各層級(jí)政府間的縱向分權(quán)和地方自治不同，單一制國(guó)家實(shí)行中央集權(quán)制，中央與地方各層級(jí)政府之間為隸屬關(guān)系，中央政府掌握最高權(quán)力和最終權(quán)力，下級(jí)政府權(quán)力來(lái)自中央政府和上級(jí)政府授權(quán)委托。省級(jí)政府作為地方最高行政體被授予較大靈活性，權(quán)力的效力和范圍自上而下逐級(jí)遞減。我國(guó)政府系統(tǒng)中的中央政府、省級(jí)政府、地級(jí)市政府三個(gè)政府層級(jí)各自進(jìn)行高職教育綜合管理，與英國(guó)比較教育學(xué)者弗農(nóng)·馬林森（Vernon Mallinson）依據(jù)因素分析法所作的中央集權(quán)型、地區(qū)管理型和本地管理型三種體制類(lèi)型大致對(duì)應(yīng)。在實(shí)踐中，我國(guó)的高職教育管理體制按照現(xiàn)行政府間縱向關(guān)系實(shí)行跨層級(jí)職責(zé)同構(gòu)，而且政府層級(jí)間權(quán)力授受邊界模糊，引發(fā)了省級(jí)政府與地級(jí)市政府何者宜于統(tǒng)籌管理高職教育的爭(zhēng)議。

21世紀(jì)前后，普通高等教育體制改革結(jié)束后，高職教育作為高等教育的組成部分，被納入中央（國(guó)家層級(jí)、中央集權(quán)型）、省兩級(jí)管理，以省級(jí)政府（地區(qū)層級(jí)、地區(qū)管理型）為主進(jìn)行統(tǒng)籌的新體制框架。高職教育同時(shí)屬于職業(yè)教育類(lèi)型的重要組成部分，處在職業(yè)教育類(lèi)型中的高等層次。按照國(guó)務(wù)院頒布的有關(guān)職業(yè)教育政策要求，高職教育還應(yīng)被納入地級(jí)市政府（地方層級(jí)、本地管理型）主持的本地職業(yè)教育規(guī)劃中。從中華人民共和國(guó)成立到現(xiàn)在，國(guó)家對(duì)高職教育的管理權(quán)經(jīng)歷了兩次放權(quán)過(guò)程，第一次是從中央集權(quán)管理過(guò)渡到中央、省級(jí)政府管理，第二次是在前一次的基礎(chǔ)上演變?yōu)槟壳暗闹醒搿⑹?、中心城市三?jí)政府管理。經(jīng)過(guò)兩次分權(quán)后，國(guó)家的高職教育行政權(quán)力和管理重心逐次下移，管理結(jié)構(gòu)從中央一級(jí)集權(quán)管理的金字塔形演變?yōu)橹醒胝y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的兩級(jí)地方政府分權(quán)管理的扁平形。目前高職院校（機(jī)構(gòu)層級(jí)）主要由地方政府舉辦和管理，隸屬關(guān)系主要在省、地級(jí)市兩級(jí)，舉辦主體包括省級(jí)政府教育部門(mén)和省級(jí)政府行業(yè)廳局（這兩種省級(jí)部門(mén)高職院校稱(chēng)為省屬高職院校）、地級(jí)市政府（所辦高職院校稱(chēng)為市屬高職院校）以及少數(shù)大型國(guó)有企業(yè)（依企業(yè)從屬的政府層級(jí)確定所辦高職院校的隸屬關(guān)系，或?yàn)槭俑呗氃盒?，或?yàn)槭袑俑呗氃盒＃Ｊ∮蚋呗氃盒Ｅe辦體制和管理體制整體呈網(wǎng)格狀格局，橫向職能安排上既具有以教育部門(mén)為主導(dǎo)的單一部門(mén)模式的特點(diǎn)，又存在多部門(mén)模式的特點(diǎn)。但是，教育部門(mén)作為單一部門(mén)進(jìn)行高職教育管理顯得疲軟無(wú)力，從而使多部門(mén)管理模式的特點(diǎn)和問(wèn)題得以凸顯。在這種模式下，政府對(duì)高職教育的管理政出多門(mén)，致使院校地區(qū)布局、專(zhuān)業(yè)布點(diǎn)等重復(fù)配置，人才供求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾難以消除，區(qū)域辦學(xué)效益整體低下。高職院校面對(duì)多部門(mén)管理格局，需要逐一打通“各管一段”的各個(gè)政府部門(mén)，分別爭(zhēng)取來(lái)自不同方面的政策、資金、人力、物力等教育資源。這不僅影響辦學(xué)者自主行使辦學(xué)自主權(quán)，而且分散辦學(xué)者的辦學(xué)精力，最終影響整體辦學(xué)效率，造成有失公平的教育環(huán)境，也使高職教育終難擺脫“劣質(zhì)教育”的陰影。

在一項(xiàng)針對(duì)全國(guó)30個(gè)省120所高職院校黨委書(shū)記、校長(zhǎng)進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查中，收集到近200條書(shū)面建議，其中約有30%是關(guān)于改進(jìn)管理體制方面的建議。“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙?！雹苷{(diào)研說(shuō)明，相當(dāng)一部分高職教育辦學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的高職教育管理體制弊大于利，亟待進(jìn)行改革。

為回應(yīng)對(duì)省域高職教育管理體制的詰難，本文提出兩種改革思路。一種思路是繼承普通高等教育管理體制改革目標(biāo)，延續(xù)普通高等教育管理體制改革的既有路徑，以省級(jí)政府為省域主導(dǎo)、地級(jí)市政府參與，打破現(xiàn)有的部門(mén)辦學(xué)格局，將少部分高職院校從原由省級(jí)行業(yè)廳局舉辦轉(zhuǎn)由省級(jí)教育部門(mén)主管，大部分下放由地級(jí)市政府舉辦或者實(shí)行市省共建、以市為主。另一種思路是凸顯高職教育規(guī)律的內(nèi)在要求，凸顯行業(yè)企業(yè)的舉辦權(quán)與管理權(quán)，探索與普通高等教育體制改革完全不同的獨(dú)特路徑。對(duì)這兩種思路的抉擇，既關(guān)系到對(duì)高職教育規(guī)律的準(zhǔn)確把握，也關(guān)系到高職教育的辦學(xué)實(shí)踐需要。

四、歧路抉擇：延續(xù)抑或重塑

面對(duì)省域高職教育管理體制遭受的理論爭(zhēng)議和現(xiàn)實(shí)詬病，將上文所及的兩種思路換一種說(shuō)法，即省域高職教育管理體制改革是再走舊路，承襲普通高等教育體制改革目標(biāo)和原有路徑，還是凸顯高職教育本質(zhì)屬性的要求，開(kāi)出新路？延續(xù)之路原是中央層面針對(duì)普通高等教育管理體制存在的問(wèn)題而設(shè)計(jì)和實(shí)施的，并未聚焦高職教育的根本屬性要求，因而不應(yīng)作為省域高職教育管理體制改革的選擇。應(yīng)從歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，回應(yīng)高職教育根本屬性的內(nèi)在要求，采用公平和效率的雙重考量標(biāo)準(zhǔn)，“破”“立”結(jié)合，重塑省域高職教育管理體制縱向?qū)蛹?jí)安排和橫向職能設(shè)計(jì)格局。

（一）縱向?qū)蛹?jí)：省級(jí)政府直管

根據(jù)省級(jí)政府和地級(jí)市政府各自依托的制度基礎(chǔ)、資源稟賦，省域高職教育管理體制改革實(shí)行“以省為主，以市為輔”的原則。

省域在處理中央、省、市地三級(jí)政府關(guān)系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持在法律框架內(nèi)，延續(xù)國(guó)家管理高等教育采取的中央和地方兩級(jí)“中央領(lǐng)導(dǎo)，以省為主”的基本結(jié)構(gòu)，尊重中央政府對(duì)國(guó)家層級(jí)高職教育的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，繼續(xù)實(shí)行“以省為主”，明確省級(jí)政府直接承擔(dān)管理省域高職教育的職責(zé)，堅(jiān)持省級(jí)政府對(duì)地區(qū)層級(jí)的省域高職教育進(jìn)行地區(qū)管理，硬化省級(jí)政府在省域的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，處在地方層級(jí)的地級(jí)市政府，應(yīng)承擔(dān)對(duì)駐地各種隸屬關(guān)系的高職院校進(jìn)行輔助性本地化管理的職責(zé)，向駐地高職院校提供輔助性的經(jīng)濟(jì)、人力和物資等服務(wù)，支持駐地高職院校面向地方辦學(xué)。概括而言，省域高職教育實(shí)行“中央領(lǐng)導(dǎo)，以省為主，以市為輔”的原則，建構(gòu)政府層級(jí)間縱向分權(quán)管理體制。

為了提升省域高職教育治理能力，應(yīng)將省級(jí)職業(yè)教育工作廳局聯(lián)席會(huì)議制度加以改進(jìn)，使該項(xiàng)制度發(fā)揮有效作用。職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度于2004年6月4日經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)文批準(zhǔn)建立，由教育部牽頭，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)保障部、農(nóng)業(yè)部、扶貧辦公室共7個(gè)部門(mén)組成負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)職業(yè)教育工作，協(xié)調(diào)解決職業(yè)教育工作有關(guān)問(wèn)題。此后，國(guó)務(wù)院在2005年10月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出“縣級(jí)以上地方政府也要建立職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度”的針對(duì)性要求，由此，該項(xiàng)制度成為我國(guó)各級(jí)政府協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作的基本制度。根據(jù)一項(xiàng)將聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)施效果分為顯著、較好、一般以及較差或基本沒(méi)有效果四個(gè)等級(jí)的研究，該項(xiàng)制度被評(píng)價(jià)為“效果一般”⑤，應(yīng)該加以改進(jìn)。

在與我國(guó)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度較為接近的外國(guó)實(shí)踐中，本文選擇德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度作為參照樣本。德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度建立于1948年，運(yùn)行時(shí)間至今長(zhǎng)達(dá)70年，地位清晰，權(quán)能明確，機(jī)構(gòu)健全，規(guī)則穩(wěn)定，作用顯著有效，可供我國(guó)借鑒。

德國(guó)在教育主權(quán)由各聯(lián)邦州行使的聯(lián)邦制下，為增進(jìn)各聯(lián)邦州之間文化教育事務(wù)的共同性和協(xié)調(diào)性，聯(lián)邦一級(jí)成立了各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議組織，全部16個(gè)聯(lián)邦州的文化教育部長(zhǎng)代表本州參加；組織機(jī)構(gòu)設(shè)置全體代表大會(huì)、主席團(tuán)及主席，下設(shè)若干個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的文教事務(wù)，附設(shè)分駐柏林和波恩的兩個(gè)辦事處組成常設(shè)的秘書(shū)處負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)；職能劃分為在國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦州之間具體文教事務(wù)的對(duì)內(nèi)職能，在國(guó)際上代表德國(guó)參與與外國(guó)、國(guó)際組織之間文教事務(wù)合作的對(duì)外職能；決議的效力根據(jù)提交表決事務(wù)的性質(zhì)設(shè)置全體一致同意、絕對(duì)多數(shù)同意和簡(jiǎn)單多數(shù)同意三種前提，決議對(duì)各聯(lián)邦州僅具有建議的性質(zhì)，但各州的文化教育部長(zhǎng)有義務(wù)使其成為本州的法律。根據(jù)治理理論的要求，各國(guó)政府在行政過(guò)程中，都注意打破層級(jí)、職能，吸收政府部門(mén)、社會(huì)行業(yè)組織等利益相關(guān)者共同構(gòu)建社會(huì)合作機(jī)制，發(fā)揮民主化決策的實(shí)際作用。我國(guó)在研究改進(jìn)省一級(jí)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度時(shí)，應(yīng)針對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施狀況，確定和解析影響實(shí)施效果的各種因素，并比較和借鑒德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度做法，結(jié)合已有研究提出的政策建議，綜合形成可行的改進(jìn)方案，以擴(kuò)大該項(xiàng)制度在省域高職教育發(fā)展方面的實(shí)際貢獻(xiàn)度。

綜上所述，省域在建立和運(yùn)行職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度時(shí)，應(yīng)打破政府層級(jí)限制、部門(mén)職能限制和社會(huì)行業(yè)組織資格準(zhǔn)入限制，吸納各方面的利益相關(guān)者參加聯(lián)席會(huì)議，提升會(huì)議代表的廣泛性，增強(qiáng)會(huì)議決議的影響力和吸引力。對(duì)省一級(jí)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度可做以下方面的改進(jìn)：第一，規(guī)范與會(huì)主體范圍、代表資格及其數(shù)量、權(quán)利和義務(wù)。除上文所及7個(gè)政府部門(mén)之外，主管或者舉辦高職院校的省級(jí)其他業(yè)務(wù)廳局、地級(jí)市政府和國(guó)有企業(yè)，職司管理高職教育事務(wù)的同級(jí)黨的機(jī)構(gòu)、同級(jí)其他相關(guān)政府部門(mén)，與高職教育相關(guān)的行業(yè)組織，高職院校（同時(shí)代表學(xué)生）均應(yīng)派出代表正式參加會(huì)議。官、產(chǎn)、學(xué)各方參會(huì)代表數(shù)量對(duì)等、地位平等、表決權(quán)同等。第二，建立健全組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，制定和施行會(huì)議規(guī)則，嚴(yán)格遵照預(yù)定議程，形成易于操作的會(huì)議決議。決議必須付諸無(wú)彈性的表決機(jī)制，呈現(xiàn)各方意見(jiàn)協(xié)調(diào)的最終成果，保證決議的共同標(biāo)準(zhǔn)性，也留存各方立場(chǎng)的差異。決議中須設(shè)置匹配完成期限的進(jìn)度控制措施，保證決議不致落空。第三，將會(huì)議決議制成規(guī)范性的建議制度文本，各方將建議制度文本納入內(nèi)部程序，并使之在通過(guò)后成為正式制度。

（二）橫向職能：行業(yè)部門(mén)分工

高職教育管理體制的橫向職能部門(mén)配置問(wèn)題包括兩個(gè)層次：第一個(gè)層次的問(wèn)題是“一”型管理模式和“多”型管理模式的選擇問(wèn)題；第二個(gè)層次的問(wèn)題是在“多”型管理模式下各個(gè)橫向部門(mén)之間的職能分工與協(xié)調(diào)合作問(wèn)題。

對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，“一”型管理模式或“多”型管理模式何者為宜，取決于該國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、政治體制等多重復(fù)雜因素。我國(guó)現(xiàn)下的省域高職教育橫向部門(mén)配置在職能上實(shí)行“一主多元”的原則，以教育部門(mén)的“一”為主、以業(yè)務(wù)部門(mén)的“多”為輔，多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)服從教育綜合部門(mén)，與國(guó)家設(shè)計(jì)的多元化舉辦體制相契合，凸顯對(duì)高職教育必須貼近行業(yè)企業(yè)才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的規(guī)律性要求的響應(yīng)。這是我國(guó)對(duì)第一個(gè)層次的問(wèn)題給出的答案。

省域高職教育橫向部門(mén)配置在數(shù)量上主要體現(xiàn)的是“多”型管理模式的特點(diǎn)。在這種橫向職能部門(mén)體制中，管理高職院校的多個(gè)部門(mén)之間容易導(dǎo)致部門(mén)利益壁壘、政策矛盾沖突、互相協(xié)作困難等問(wèn)題，第二個(gè)層次的問(wèn)題在我國(guó)成為現(xiàn)實(shí)和難題。中央政府對(duì)于這一問(wèn)題采取的解決辦法是“三令五申”，通過(guò)召集會(huì)議、印發(fā)專(zhuān)文、立法明定等形式對(duì)涉及部門(mén)進(jìn)行職權(quán)范圍界定，效果不夠明顯。盡管?chē)?guó)務(wù)院曾經(jīng)在1991年10月、2002年8月和2005年10月先后發(fā)布過(guò)三份關(guān)于職業(yè)教育的專(zhuān)門(mén)文件，全國(guó)人大于1996年9月制定和施行《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，其中都強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育管理各政府部門(mén)之間的職能分工，但政策法規(guī)疊加實(shí)施的結(jié)果照舊是“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”，現(xiàn)行管理格局不免受到詬病。

資源依賴(lài)?yán)碚摓樾姓块T(mén)堅(jiān)守壁壘的內(nèi)在邏輯提供了解釋?zhuān)砻鞑块T(mén)打破利益壁壘走向協(xié)作存在現(xiàn)實(shí)可行性。該理論認(rèn)為，組織網(wǎng)絡(luò)整體內(nèi)部各個(gè)行政部門(mén)之間的表面關(guān)系取決于隱藏其間的深層的資源分配和占有關(guān)系。盡管行政部門(mén)會(huì)因維護(hù)行政自主權(quán)而回避合作，但或出于競(jìng)爭(zhēng)資源的需要，或出于共同利益和目標(biāo)，或出于維持相互依存關(guān)系的需要，各個(gè)行政部門(mén)將與其他行政部門(mén)產(chǎn)生資源依賴(lài)關(guān)系，與其他行政部門(mén)主動(dòng)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。整體性治理理論提出系統(tǒng)的理論主張和應(yīng)對(duì)機(jī)制改進(jìn)職能部門(mén)效能推進(jìn)行政協(xié)調(diào)。整體性治理理論主張?jiān)诳v向?qū)蛹?jí)、橫向職能和跨界公私部門(mén)三種治理環(huán)境中，針對(duì)政府服務(wù)碎片化、機(jī)構(gòu)職能分散化等低效失序現(xiàn)象，建立與部門(mén)化和碎片式方向相逆的職能關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)和大部門(mén)制治理結(jié)構(gòu)等整體主義運(yùn)作格局，提高政府治理效率，改善政府部門(mén)與社會(huì)公眾的關(guān)系。

根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚摵驼w性治理理論的要求，高職教育管理體制與“橫向職能說(shuō)”的結(jié)合點(diǎn)可確定為以下幾個(gè)方面：一是在認(rèn)識(shí)上，回歸公共治理理念，各行政部門(mén)彼此自立與合作協(xié)調(diào)相結(jié)合，提供優(yōu)質(zhì)公共管理；二是在舉辦體制上，政府部門(mén)辦好示范性職業(yè)院校，行業(yè)組織立足行業(yè)企業(yè)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)職能，政府、社會(huì)共同辦好高職院校；三是在管理結(jié)構(gòu)上，突出省級(jí)教育部門(mén)的綜合管理地位，廓清省級(jí)管理部門(mén)的權(quán)力邊界，形成推進(jìn)高職教育發(fā)展的整體性行政力量。

[注釋]

①周遠(yuǎn)清.關(guān)于我國(guó)高等教育改革與發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題[J].吉林教育科學(xué)·高教研究，1997（7）：8.

②③周遠(yuǎn)清.完善體制改革 深化教學(xué)改革 強(qiáng)化教育思想改革[J].中國(guó)大學(xué)教學(xué)，2002（11）：5，5.

④佛朝暉，邢暉.轉(zhuǎn)型期高職院校發(fā)展的政策期待——基于對(duì)120名高職院校書(shū)記、校長(zhǎng)的調(diào)研分析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2013（1）：17.

⑤陳喆.中國(guó)部際聯(lián)席會(huì)議制度的實(shí)施效果研究——以2003—2014年間48個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議制度為例[D/OL].上海：華東政法大學(xué)，2016[2017-12-16].http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFD&dbname=CMFD201602&filename=1016718712.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldTTEYzVnB3ZDE0YkdTSFZGbmVQQm5zeU9xS0kweGhlbz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MjQ5NTREa1ZiL0pWRjI2R0xTNUZ0Yk5yWkViUElSOGVYMUx1eFlTN0RoMVQzcVRyV00xRnJDVVJMS2ZadVJxRmk=.