關(guān)于中國國有企業(yè)“政治關(guān)聯(lián)”的研究評述

高煒 黃冬婭

摘 要： 在政企關(guān)系這一議題中，私營企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)吸引了大量學(xué)者的研究，但國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)卻較少被關(guān)注。本研究對中國國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)進(jìn)行討論，嘗試?yán)砬鍑衅髽I(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的建立、政治關(guān)聯(lián)在國有企業(yè)內(nèi)部表現(xiàn)的差異性和對不同國有企業(yè)的影響，來更好地理解國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)，從而進(jìn)一步推動對政企關(guān)系中中國國有企業(yè)與政府關(guān)系的研究。

關(guān)鍵詞： 政企關(guān)系；政治關(guān)聯(lián)；國有企業(yè)層級

中圖分類號： D279.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-103-（9）

政企關(guān)系中“政治關(guān)聯(lián)”一直備受關(guān)注。2016年全國政協(xié)十二屆四次會議上習(xí)近平提出要建立“親”和“清”的新型政企關(guān)系，以規(guī)范政府和私營企業(yè)互動中的政治聯(lián)系。政治關(guān)聯(lián)在私營企業(yè)與政府關(guān)系中備受社會和學(xué)界關(guān)注，但國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)卻較少獲得關(guān)注，大多直接將國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)自然的視作社會主義制度下的制度保護(hù)或父愛主義，這種簡單化處理往往忽視了國企與政府政治關(guān)聯(lián)內(nèi)部的復(fù)雜性和特殊性，不利于理解新時期國企與政府的關(guān)系。本文通過對國有企業(yè)與政府間政治關(guān)聯(lián)的綜述，試圖描述清政治關(guān)聯(lián)的概念、國有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的建立形式、內(nèi)部差異性和對不同級別國企的影響，從而更好地理解國企與政府的政治關(guān)聯(lián)。

一、 政治關(guān)聯(lián)的概念界定

政治關(guān)聯(lián)（political-connection）作為一個經(jīng)常被用來描述企業(yè)與政府部門關(guān)系的術(shù)語，尚未有明確的界定。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)是企業(yè)通過有政治背景的股東或高管和政府建立的聯(lián)系。如Fan等在研究政治關(guān)聯(lián)對企業(yè)IPO影響時，將政治關(guān)聯(lián)定義為企業(yè)中是否有高管在、或曾在中央政府、地方政府或者軍隊(duì)中任職。同時Fan還將政治關(guān)聯(lián)分為來自中央政府、來自本轄區(qū)政府和來自其它轄區(qū)政府的三種類型來檢驗(yàn)不同政治關(guān)聯(lián)對企業(yè)IPO的影響。Eric Helland和Michael Sykuta的研究將企業(yè)董事會是否有成員來自華盛頓卸任官員、華盛頓律師或卸任監(jiān)管官員作為企業(yè)是否具有政治關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)。MaraFaccio也認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)指企業(yè)至少有一個大股東或一個高管是國會議員、部長或國家首腦，或者和國家首腦、政黨保持密切聯(lián)系。Raymond Fisman用企業(yè)與總統(tǒng)的私人聯(lián)系來測量政治關(guān)聯(lián)。他用總統(tǒng)依賴指數(shù)（Suharto Dependency Index（1995））來測量公司的政治關(guān)聯(lián)，進(jìn)而探討“Suharto總統(tǒng)的健康”傳言事件對有政治關(guān)聯(lián)的公司的股價和雅加達(dá)股票指數(shù)的影響。在此維度下，中國企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)為企業(yè)高管、股東擔(dān)任公共部門公職。學(xué)者將公司股東、高管擔(dān)任公職的情況，即企業(yè)家（股東/高管）擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員等作為企業(yè)是否具有政治關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)。大量研究表明，具有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)的確可以在維護(hù)自身產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益中獲得優(yōu)待。對中國企業(yè)主的研究也表明，私營企業(yè)主希望通過擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員來獲取政治關(guān)聯(lián)以促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)是企業(yè)基于所有制因素與政府產(chǎn)生的聯(lián)系。社會主義國家普遍存在國有企業(yè)，而國有企業(yè)的實(shí)際持有和控制人是政府，政府通過人事管控等手段實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)的干預(yù)和控制，同時國有企業(yè)也可以通過國資委和部委反映自身的訴求。唐松、孫錚的研究發(fā)現(xiàn)，政治關(guān)聯(lián)普遍存在于中國企業(yè)之中，國有企業(yè)和私營企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)存在顯著差異。劉慧龍等的研究也指出，只有通過區(qū)分國有企業(yè)和私營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來研究政治關(guān)聯(lián)，才能避免錯誤的發(fā)生。李文洲等提出，國有企業(yè)先天的產(chǎn)權(quán)特征、高管任命形式和與政府的密切聯(lián)系決定了國企在融資上比私企具有更大優(yōu)勢。綜上所述，政治關(guān)聯(lián)應(yīng)包括企業(yè)通過有政治背景的股東或高管和政府建立的聯(lián)系和基于所有制安排的國有企業(yè)與政府部門建立的聯(lián)系。

在現(xiàn)有研究中，政治關(guān)聯(lián)和非正式關(guān)系都被用來描述個體如何借助關(guān)系來從體制謀取和交換利益。但相比之下，政治關(guān)聯(lián)不僅包括基于個人政治背景的私人關(guān)系，還包括基于所有制因素產(chǎn)生的政治關(guān)系。如與官員建立私人關(guān)系、在政府、政黨中擔(dān)任公職和直接由黨政部門對企業(yè)進(jìn)行人事任命所建立的政治關(guān)系；而非正式關(guān)系則指個體通過建立私人關(guān)系來和體制內(nèi)個體進(jìn)行價值或利益交換，即私人性的政治關(guān)系。非正式關(guān)系主要表現(xiàn)為對既有政治制度的超越和對基于個人關(guān)系的社會網(wǎng)絡(luò)的重視，其最早被用來解釋中國的精英政治。黎安友用派系政治（factional politics）來解釋中國改革開放前精英政治中的合作與沖突，他認(rèn)為這種派系主要是通過領(lǐng)導(dǎo)-隨從關(guān)系（leader-follower relationship）來維系，即進(jìn)行利益和服務(wù)交換的私人網(wǎng)絡(luò)，是個人關(guān)系而非正式的科層制。Lowell Dittmer則認(rèn)為，非正式政治的核心是關(guān)系，而這種關(guān)系是根植于中國傳統(tǒng)文化之中的基于某種認(rèn)同的特殊共享體系，其中包括了基于價值的關(guān)系和基于利益的關(guān)系，非正式關(guān)系往往通過嵌入正式政治中來發(fā)揮作用。隨后學(xué)者也開始用非正式關(guān)系（或非正式政治）來解釋中國國家與社會關(guān)系。如lily Tsai在農(nóng)村公共物品供給研究中發(fā)現(xiàn)宗族關(guān)系在政府對村莊公共物品供給中起著非常重要的作用。張緊跟、莊文嘉在草根NGO的研究中發(fā)現(xiàn)，決定草根NGO能否生存與繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素在于業(yè)主聯(lián)合會與人大代表、政府人員的私人關(guān)系。由此可見，非正式關(guān)系和政治關(guān)聯(lián)存在諸多關(guān)聯(lián)和區(qū)別。

現(xiàn)有對政治關(guān)聯(lián)的研究主要局限于企業(yè)高管或股東擔(dān)任公職這一面向，但其表現(xiàn)更為豐富。政治關(guān)聯(lián)的最終目的在于幫助企業(yè)“向上要資源”和維護(hù)企業(yè)利益。Lowell Dittmer認(rèn)為，在改革開放的中國精英政治中存在價值理性關(guān)系（value-rational relationship）和目的理性關(guān)系（purpose-rational relationship）。而在中國的政企關(guān)系下，企業(yè)與政府建立政治聯(lián)系的主要目的在于建立能夠獲取和維護(hù)企業(yè)利益的關(guān)系。邊燕杰也認(rèn)為，企業(yè)的社會資本包括三個方面：橫向與企業(yè)的聯(lián)系、與社會的聯(lián)系和縱向與政府的聯(lián)系。其中縱向的聯(lián)系在中國主要體現(xiàn)為幫企業(yè)“向上級要資源”，這種縱向聯(lián)系廣泛存在于國有企業(yè)中，也存在于眾多私營企業(yè)之中。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國市場，除了大量渴望通過擔(dān)任公職來獲取政治關(guān)聯(lián)的私營企業(yè)，還有大量與政府存在著諸多聯(lián)系的國有企業(yè)，它們與政府的政治關(guān)聯(lián)在“向上要資源”中表現(xiàn)的更為強(qiáng)勁，在建立形式、特征和影響上和私營企業(yè)存在巨大差異，值得我們關(guān)注。

二、國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)

現(xiàn)有政治關(guān)聯(lián)的研究主要集中在私營企業(yè)與政府部門建立的政治聯(lián)系，而對于社會主義國家政治與經(jīng)濟(jì)組織中天然的政治關(guān)聯(lián)關(guān)注不夠。與私營企業(yè)相比國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)更加密切，國有企業(yè)股東和高管擔(dān)任了諸多公職。2017年召開的黨的十九大中，央企系統(tǒng)（北京）產(chǎn)生了53名黨代表，2012年召開的黨的十八大，共有111名代表來自于國有企業(yè)和銀行系統(tǒng)。但事實(shí)上，國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)并非僅僅依靠企業(yè)股東和高管擔(dān)任黨政公職來實(shí)現(xiàn)，國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)更多是通過國有企業(yè)與隸屬層級政府的聯(lián)系來獲取資源，并且在不同時期的制度安排下有不同的體現(xiàn)。

1.計劃經(jīng)濟(jì)與國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)

國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)最早源于國家政治經(jīng)濟(jì)的制度安排。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑經(jīng)典論述，作為社會主義國家的中國其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必須是公有制經(jīng)濟(jì)，表現(xiàn)形式以國有經(jīng)濟(jì)為主體。這種基于國家制度安排的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系使得國有企業(yè)和政府之間具有天生的政治關(guān)聯(lián)，這種政治關(guān)聯(lián)常常被描述成政府對企業(yè)的軟預(yù)算約束?？茽柲螌⑸鐣髁x經(jīng)濟(jì)體系下政府與企業(yè)的關(guān)系稱之為“父愛主義”，即企業(yè)的經(jīng)營建立在軟預(yù)算約束之上，主要表現(xiàn)為政府通過“稅收減免、優(yōu)惠貸款、財政撥款、承擔(dān)虧損、允許漲價”等方式幫企業(yè)脫困。他提出通過父母與子女間純粹的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來理解社會主義國家政府與企業(yè)的關(guān)系。父愛主義主要分為五層：實(shí)物給予——被動接受型（新生兒期）、實(shí)物給予——主動表達(dá)愿望型（幼兒期）、貨幣補(bǔ)貼型（獨(dú)立生活期）、自立有助型（成年獨(dú)立且父母健在）和自立無助型（成年獨(dú)立但父母過世），其父愛主義程度是逐漸遞減。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下中國遵循著社會主義制度下的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府與國有企業(yè)的關(guān)系主要體現(xiàn)為父愛主義，即企業(yè)根據(jù)政府的要求進(jìn)行采購、生產(chǎn)和回購。與私營企業(yè)相比，政府對國有企業(yè)存在諸多融資貸款、稅收的優(yōu)惠政策。大量研究表明，中國國有企業(yè)在融資方面能夠通過隸屬的層級政府獲取銀行貸款，即使企業(yè)經(jīng)營困難、資不抵債；劉力通過對兩家國有企業(yè)10年的負(fù)債研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)過度依賴銀行貸款而不是所有者投入，導(dǎo)致企業(yè)短期債務(wù)率過高難以發(fā)展起來。其主要原因在于國家財政投入有限和政府過度索取。同時政府、國企和銀行在此過程中也形成了扭曲的非市場關(guān)系，企業(yè)為政府在解決就業(yè)和社會問題上發(fā)揮重大作用，從而換取政府的“撥政貸”軟預(yù)算投入。這也是中國早期國有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)最主要的表現(xiàn)形式。

在改革開放以來的地方政府競爭中，制度激勵和計劃經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合進(jìn)一步激發(fā)了國有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的活力，軟預(yù)算約束以更有創(chuàng)造力的形式展現(xiàn)出來。改革開放初期，雖然市場經(jīng)濟(jì)在慢慢取代計劃經(jīng)濟(jì)，但計劃經(jīng)濟(jì)的因素仍然深刻地影響著國有企業(yè)與政府關(guān)系，并與市場化改革結(jié)合起來發(fā)揮作用。國有企業(yè)和政府都從自身的利益出發(fā)通過政治關(guān)聯(lián)為對方提供便利，即企業(yè)為地方政府提供額外的財政稅收，政府為企業(yè)提供政策性保護(hù)和軟預(yù)算約束。1978年十一屆三中全會以來，中國將國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上并實(shí)施改革開放政策，GDP增長成為各級政府工作的首要任務(wù)，國家與企業(yè)的關(guān)系也明顯不同于計劃經(jīng)濟(jì)時代。地方政府通過扶持企業(yè)來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而企業(yè)也希望借助政府來獲取庇護(hù)和占領(lǐng)市場，在此情況下政府與國企政治關(guān)聯(lián)的活力再次被激發(fā)。第一，官員晉升制度激勵地方政府為企業(yè)提供軟預(yù)算約束，帶來地方經(jīng)濟(jì)的重復(fù)性建設(shè)和惡性競爭。為了在科層制的晉升中獲得競爭力，地方官員依賴轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)與其他轄區(qū)進(jìn)行惡性競爭和重復(fù)投資來推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政治晉升目的，而這一動機(jī)正是改革開放以來新時期軟預(yù)算約束的根源。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，政府為企業(yè)競爭提供各種便利，地方政府間通過不合作設(shè)立地方保護(hù)，同時重復(fù)設(shè)立開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)大戰(zhàn)來推動經(jīng)濟(jì)競爭。第二，分稅制改革下的稅收激勵促進(jìn)地方政府為國企提供軟預(yù)算約束與保護(hù)。中國分稅制改革帶來中央與地方財政分權(quán)，也激勵地方政府進(jìn)一步加劇對企業(yè)的軟預(yù)算約束。周飛舟認(rèn)為，20世紀(jì)80年代中國調(diào)整了央地財權(quán)關(guān)系，地方實(shí)行財政大包干制度，即中央放權(quán)給地方，地方繳納足夠稅款給中央后剩余全歸地方。這一政策極大地促進(jìn)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，大包干從中央到地方的層層發(fā)包使得各級政府作為利益相關(guān)體大辦經(jīng)濟(jì)。同時，地方政府主要以商品稅為稅基，在此財稅制度下只要企業(yè)繼續(xù)運(yùn)營，不論效益好壞、虧損與否都能穩(wěn)定提供稅收，從而進(jìn)一步激勵了地方政府對企業(yè)的軟預(yù)算約束。這一時期地方政府和國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為利益共同體，普遍采取“銀行放貸、企業(yè)用款、政府還款”的模式大肆發(fā)展經(jīng)濟(jì)，由此也帶來了二十世紀(jì)八九十年代國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的旺盛。

2.市場轉(zhuǎn)型與國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)

20世紀(jì)90年代以后，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)、管理方式和政企關(guān)系上進(jìn)行了一系列改革。國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)不再是傳統(tǒng)政企不分下的相互嵌入的結(jié)合體，國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)也開始根據(jù)企業(yè)的具體情況依托在不同層級、不同區(qū)域的政府之上，隨著市場化和監(jiān)管體系的完善其政治關(guān)聯(lián)也展現(xiàn)出內(nèi)部的差異性和復(fù)雜性。

國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)和私營企業(yè)相比在建立方式上更為直接，除了企業(yè)高管或股東在黨政部門擔(dān)任公職外，主要通過與政府部門直接建立制度性聯(lián)系來獲取政府的政治和經(jīng)濟(jì)資源。1978年十一屆三中全會以后，中國進(jìn)行了市場經(jīng)濟(jì)改革，國有企業(yè)為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，也在人事、資產(chǎn)和管理上進(jìn)行了一系列改革。朱恩濤、華桂宏認(rèn)為國有企業(yè)改革主要經(jīng)歷了四個階段：第一階段，1978-1987年十一屆三中全會到十三大之前，向國企下放人事權(quán)和管理權(quán)，國企獲得自主性；第二階段，1987-1992年十四大之前，國企推行承包責(zé)任制，擴(kuò)大自主經(jīng)營權(quán)；第三階段，1992-1997年十五大前，探索以法人為中心的現(xiàn)代企業(yè)制度；第四階段，1997年至今，國企現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展，企業(yè)干部改為任命、選舉和聘任相結(jié)合的制度并且有任期限制，對企業(yè)干部進(jìn)行合理區(qū)分，區(qū)分黨政干部和管理干部。

在90年代的國企改革中，國家對國企建立了分級管理模式。為了適應(yīng)市場化改革和管理創(chuàng)新，國家依據(jù)“國家所有、分級管理”的原則，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)需要和區(qū)域管理便利將國有企業(yè)按主管部門進(jìn)行劃分，由中央政府下設(shè)中央國家資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會（國資委）主管的中央管屬國有企業(yè)（央企）、由省政府下設(shè)省國資委主管的省屬國有企業(yè)、由市政府下設(shè)市國資委主管的市屬國有企業(yè)和由縣政府下設(shè)的縣國資委（有的是縣國資局）主管的縣屬國有企業(yè)。同時，省市縣政府部門、事業(yè)單位自身直接設(shè)立、持股或管理的國資企業(yè)也被歸為該級政府所屬國有企業(yè)。由此，國有企業(yè)根據(jù)其歸屬政府國資委的行政級別劃分為：央屬國有企業(yè)、省屬國有企業(yè)、市屬國有企業(yè)和縣屬國有企業(yè)。

國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)也隨著分級管理發(fā)生變化。國有企業(yè)經(jīng)歷了一系列改革后都有了隸屬政府部門，原來源自政府的軟預(yù)算約束也主要體現(xiàn)為隸屬的層級政府對國有企業(yè)的包容性政策、融資貸款和政策性扶持的輸入。由于不同層級政府所掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源不同，隸屬于不同層級政府的國有企業(yè)在政治關(guān)聯(lián)及其產(chǎn)出中也存在諸多差異。在市場化改革中，政治關(guān)聯(lián)開始展現(xiàn)出“善”與“惡”的兩個面向影響著國有企業(yè)的日常經(jīng)營。

3.國有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的層級差異性

政治關(guān)聯(lián)對不同層級國有企業(yè)的影響。不同層級的國有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的差異性直接影響到國有企業(yè)的經(jīng)營。由于不同層級的國有企業(yè)所隸屬的政府層級不同，由此產(chǎn)生的政治關(guān)聯(lián)為其帶來的資源和影響力不同，因此不同層級國有企業(yè)在企業(yè)融資、經(jīng)濟(jì)績效、激勵模式上都存在諸多差異。但政治關(guān)聯(lián)對國有企業(yè)的影響究竟如何，學(xué)界尚未達(dá)成共識并存在諸多爭議。

央企和地方國企的政治關(guān)聯(lián)存在差異。學(xué)界普遍認(rèn)為，央企和地方國有企業(yè)（尤其是市屬和縣屬國企）在政治關(guān)聯(lián)中存在巨大差異，主要體現(xiàn)在兩方面：

第一，政府和國資委為不同層級國企提供的政治關(guān)聯(lián)存在巨大差異。中央政府能為央企謀取更多的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而地方政府隨著層級的下降手中的資源更少，能為地方國企提供的幫助更加有限。如代光倫對2004-2007 年 A 股上市國有企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)雖普遍擁有政治關(guān)聯(lián)，但在融資上卻存在不同程度的約束。國有企業(yè)的融資約束隨著國有企業(yè)的行政級別降低而增強(qiáng)，但央企和省屬國企在融資約束上沒有顯著區(qū)別，原因在于高級別的國企更能通過潛在的政治資源和社會資源獲得融資等隱性支持。他認(rèn)為央企和省屬國企之所以在融資上受到的約束少，其主要原因是高級別的國企能夠憑借政治關(guān)聯(lián)獲得更多幫助，而非依靠良好經(jīng)濟(jì)績效所帶來的商業(yè)信譽(yù)。高級別國企之所以在融資中約束較少是因?yàn)槠渌`屬的中央政府和國資委手中有更多的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而級別較低的地方國企之所以在融資中約束更多是因?yàn)槠渌`屬的地方政府和地方國資委擁有的政治、經(jīng)濟(jì)資源太少，能為國企提供的幫助太少。方明月的研究也持同樣觀點(diǎn)，通過對1999-2007年中國國有制造業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)的行政級別與企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（TFP）存在正相關(guān)關(guān)系，國有企業(yè)的行政級別越高，該企業(yè)全要素生產(chǎn)率越高。其中央企能夠利用自身先天政治級別優(yōu)勢獲取貸款，又能通過自身治理來節(jié)約行政成本；而省級國企只有政治級別優(yōu)勢而未能通過自身治理來節(jié)約成本。此外，國有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率提高主要依賴來自政府部門的稅收補(bǔ)貼優(yōu)勢而非創(chuàng)新效應(yīng)。

第二，央企和地方國企對政治關(guān)聯(lián)的依賴度存在顯著差異。央企和地方國企誰更依賴來自政府的政治關(guān)聯(lián)，不同學(xué)者的研究給出截然不同的結(jié)論。有學(xué)者認(rèn)為央企的經(jīng)營狀況好更多是依賴商業(yè)資源而非政治資源。鄒朋飛通過對2006-2015年A股上市國企的研究發(fā)現(xiàn)，不同層級政府下的國企在商業(yè)信用融資和銀行信貸中存在巨大差異。央企更傾向通過商業(yè)信用獲取資金，地方國企更傾向于通過銀行信貸獲取融資。主要原因在于地方政府層級越低越有動機(jī)通過干預(yù)銀行來為國企爭取資金，而央企商業(yè)信用較好更容易通過商業(yè)信用獲取融資。由此可見，央企融資主要依賴于自身良好的經(jīng)濟(jì)績效所帶來的商業(yè)信譽(yù)而非政治關(guān)聯(lián)，而地方國企更依賴于基于政治關(guān)聯(lián)的政府干預(yù)型銀行貸款。但也有學(xué)者的研究給出截然相反的答案，如代光倫的研究發(fā)現(xiàn)，央企之所以比地方國企較少受到融資約束，主要原因在于央企能憑借中央政府獲取更多潛在的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而這些資源會幫助央企獲得更多的貸款。方明月的研究也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為國有企業(yè)的行政級別越高企業(yè)全要素生產(chǎn)率越高的主要原因在于，級別越高的國企能夠獲得更多基于政治級別優(yōu)勢的貸款。

三、政治關(guān)聯(lián)對國有企業(yè)的影響

政治關(guān)聯(lián)對國有企業(yè)來說是福還是禍，其為國有企業(yè)的經(jīng)營提供了制度性保護(hù)還是成為國企發(fā)展的阻礙，目前學(xué)界尚無定論。一方面，國有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)使其享受來自政府的父愛主義關(guān)懷。政治關(guān)聯(lián)能使國有企業(yè)更加便利地獲取政府融資和銀行貸款，在企業(yè)經(jīng)營困難時政府也會提供軟預(yù)算防止企業(yè)走向破產(chǎn)；另一方面，政治關(guān)聯(lián)扭曲企業(yè)的經(jīng)營行為。國有企業(yè)作為社會主義國家特有的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面作為一般經(jīng)濟(jì)組織有提高生產(chǎn)率追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，同時作為社會主義制度下的特殊經(jīng)濟(jì)組織，也承擔(dān)維護(hù)政治制度、實(shí)現(xiàn)政府的政治目標(biāo)和社會建設(shè)任務(wù)，這種多重目標(biāo)也在某種程度上扭曲了國企的經(jīng)營行為。因此如何理解政治關(guān)聯(lián)對國企的影響也存在諸多爭論。

1.政治關(guān)聯(lián)對不同層級國有企業(yè)的影響

首先，政治關(guān)聯(lián)為企業(yè)提供了制度性保護(hù)，但對不同層級的國企影響不同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)對國有企業(yè)的扶持作用在地方國企上更為顯著，在央企和省屬國企上作用并不明顯。其主要原因在于央企和省屬企業(yè)的規(guī)模普遍較大，經(jīng)營狀況好，能夠應(yīng)對來自市場的競爭?？梢酝ㄟ^自身的商業(yè)信譽(yù)獲取銀行融資，通過改進(jìn)管理來提升企業(yè)經(jīng)營狀況。相比之下，地方國企在規(guī)模和經(jīng)營狀況上都不如央企，面臨更大的市場競爭壓力，更依賴政府的扶持之手來獲取融資和救助。因此政治關(guān)聯(lián)的保護(hù)性作用在地方國企身上強(qiáng)于中央國企。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)的扶持之手主要依賴政治關(guān)聯(lián)的強(qiáng)度，即高級別國企比低級別的地方國企更能獲得幫助，原因在于國企級別越高越能獲得更多政府的扶持力量。代光倫對國企融資的研究和方明月對國企生產(chǎn)效率的研究都表明，高級別國企的政治關(guān)聯(lián)能為企業(yè)提供更多的扶持性力量，從而推動企業(yè)的融資和生產(chǎn)效率提高。

其次，政治關(guān)聯(lián)阻礙國企正常發(fā)展。國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)使得國企在日常經(jīng)營中更容易受到政府干預(yù)，國企往往為了實(shí)現(xiàn)政府的政治和社會目標(biāo)而改變經(jīng)營行為，導(dǎo)致國企經(jīng)營行為扭曲，但對于不同層級的國有企業(yè)影響不同。有學(xué)者認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)更容易扭曲地方國企的經(jīng)營行為。曹春方的研究表明地方政府會為了政治和財政目的而扭曲國有企業(yè)的經(jīng)營行為。他通過對2001-2008年A股上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，財政壓力、晉升壓力導(dǎo)致地方國企的過度投資，官員任期對地方國企過度投資的影響呈倒U型，官員主要通過影響企業(yè)長期貸款來影響企業(yè)投資。同時，曹的研究發(fā)現(xiàn)，面對來自財政和官員晉升的壓力，市縣級國企的過度投資影響是省級國企的兩倍。但逯東的研究卻得出截然相反的結(jié)論，他認(rèn)為隨著行政級別的下降，地方政府和地方國企的利益更為一致，這種政治關(guān)聯(lián)更能保護(hù)企業(yè)的利益而不是傷害。通過對2004-2010年地方上市國有企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府控制國有企業(yè)的主要目標(biāo)訴求是經(jīng)濟(jì)增長和財政盈余，隨著行政層級的下降，地方政府與國有企業(yè)的目標(biāo)訴求更加一致，政府控制對企業(yè)利益的損害效應(yīng)逐漸減小。

2.政治關(guān)聯(lián)對國有企業(yè)高管激勵的影響

國有企業(yè)負(fù)責(zé)人和高管與一般企業(yè)高管相比存在著不同的激勵模式：政治激勵和薪酬激勵。國有企業(yè)高管作為由國資委任命或提名的企業(yè)高管，在滿足目標(biāo)考核的情況下可以獲取政治晉升，去更好的國企或政府部門工作；同時國有企業(yè)高管也會從績效考核中獲取更高的薪酬。而來自不同層級政府的政治關(guān)聯(lián)能為國企高管提供不同的職業(yè)發(fā)展機(jī)會和薪酬增長空間，從而影響國企高管的激勵措施選擇。政治激勵和薪酬激勵在不同級別的國企高管中有不同的表現(xiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，央企高管更容易通過政治激勵替代薪酬激勵。黃福廣通過對2002-2006年我國滬深兩市A 股上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)的行政級別越高，代理費(fèi)用越低；同時國有企業(yè)的行政級別越高，其潛在的晉升激勵越能形成對薪酬激勵的替代。但劉靜的研究卻給出相反的結(jié)論，他認(rèn)為政治級別越低的國企負(fù)責(zé)人越希望通過支持政府來獲取政治晉升而不是通過政治關(guān)聯(lián)為企業(yè)謀利。劉靜通過對2008-2009年國有上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，通過對國有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)稅負(fù)關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)負(fù)責(zé)人政治級別越高越能獲得稅收優(yōu)惠，在央企和省屬國企中更明顯，原因在于承擔(dān)更多社會責(zé)任能幫國企從政府爭取更多優(yōu)惠政策。國有企業(yè)負(fù)責(zé)人政治級別越低，其政治晉升欲望越強(qiáng)，更多表現(xiàn)為政治晉升成本付出而非為企業(yè)爭取稅收優(yōu)惠。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治激勵對薪酬激勵的替代更多體現(xiàn)在高管是否有政治工作背景，擁有政治工作背景的國企高管更傾向政治激勵。李文貴通過對2003-2010年上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)管理者與普通員工的薪酬差能夠影響公司的創(chuàng)新能力；但是如果管理者有來自政府的工作經(jīng)歷，這種薪酬激勵創(chuàng)新作用就會消失，潛在的政治晉升激勵也在一定程度上替代了國企高管的薪酬激勵。

四、評述和研究不足

在國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)中，國有企業(yè)獲取政治關(guān)聯(lián)的方式體現(xiàn)為計劃經(jīng)濟(jì)下基于制度安排的父愛主義和市場轉(zhuǎn)型下國家對國有企業(yè)的管控與扶持，但二者并無清晰界限，在市場轉(zhuǎn)型期政治制度安排依然是政企關(guān)系的基礎(chǔ)，仍然深刻影響著國有企業(yè)與政府的關(guān)系。

計劃經(jīng)濟(jì)下政府與國有企業(yè)關(guān)系的研究中，國家對國有企業(yè)是全面管控下的父愛主義。政治與經(jīng)濟(jì)間缺乏明晰的界限，政府直接干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)營和生產(chǎn)，政府與國有企業(yè)的關(guān)系體現(xiàn)為計劃經(jīng)濟(jì)的父愛主義和國家對國有企業(yè)的全面控制。市場轉(zhuǎn)型期政府與國有企業(yè)的關(guān)系研究中，一方面國家仍然延續(xù)了政府對企業(yè)的父愛主義，并在新的官僚激勵制度下以更加創(chuàng)造性的方式表現(xiàn)出來。另一方面學(xué)者更側(cè)重對政府與國有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)內(nèi)部的差異性和對不同國有企業(yè)影響的研究。在市場轉(zhuǎn)型期，國家與市場的界限開始變得清晰，但國家并未放棄對國有企業(yè)的管控，國家將國有企業(yè)隸屬于各級政府，以“國家內(nèi)部人”的形式來繼續(xù)維系國有企業(yè)與政府的密切聯(lián)系。但由于國有企業(yè)隸屬的政府層級差異，國企的政治關(guān)聯(lián)體現(xiàn)出更多的差異性。

國有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的差異主要體現(xiàn)在國企融資、薪酬的研究。關(guān)于央企與地方國有企業(yè)融資和薪酬的研究中，和地方國企相比央企良好的經(jīng)營狀況可以獲得商業(yè)融資，使其免受于來自政治關(guān)聯(lián)的融資約束，而地方國企則受到更多融資約束；但相反的研究卻認(rèn)為央企之所以經(jīng)營狀態(tài)好并不是經(jīng)營有方，而是中央政府能夠?yàn)槠涮峁└嗟恼魏徒?jīng)濟(jì)資源來改善經(jīng)營狀況。究竟是央企更依賴來自政府的政治關(guān)聯(lián)還是地方國企更依賴來自政府的政治關(guān)聯(lián)，現(xiàn)有的研究并不能提供充足的證據(jù)，還需要進(jìn)一步的研究來論證。政治關(guān)聯(lián)究竟是在扶持國有企業(yè)還是在阻礙國有企業(yè)的發(fā)展，作為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要問題引來林毅夫、張維迎等大批學(xué)者的討論，但現(xiàn)有基于政治關(guān)聯(lián)對國有企業(yè)經(jīng)營狀況的研究并沒有給出足夠的解釋。國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)下都給出了不同解釋，尚未有定論，仍需我們進(jìn)一步研究。

本文對國有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)研究中，主要集中在制度性政治關(guān)聯(lián)，即在社會主義制度和國企改革下，國有企業(yè)依賴其所隸屬的層級政府為其提供的政治關(guān)聯(lián)來展開討論，沒有對基于非制度性政治關(guān)聯(lián)的私人關(guān)系、政商旋轉(zhuǎn)門等進(jìn)行關(guān)注，這也是本文的研究不足，需要在后續(xù)研究中推進(jìn)。本研究立足于中國國企與政府的政治關(guān)聯(lián)。關(guān)注在中國社會主義制度和國企改革背景下，政治關(guān)聯(lián)在中國國企中的表現(xiàn)、對中國不同國企的影響，沒有涉及對其他社會主義國家和其他社會制度下國企與政府間政治關(guān)聯(lián)的比較研究，這也是未來需要增強(qiáng)的方向。

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