中國城市基層治理研究：范式轉(zhuǎn)型與善治邏輯

陳輝

摘 要： 城市基層社會治理的范式變遷與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的變革相承相關(guān)。在不同的時段與空間，這些交錯因素的合力所產(chǎn)生的推動作用，形成了時代變遷的軌跡，從而需要我們以“綜合性”的視角，理解與審視三個問題：基層社會的變遷為何如此，將會如何，以及如何構(gòu)建現(xiàn)代性的國家與社會。本研究發(fā)現(xiàn)：城市基層治理的穩(wěn)定性取決于國家在基層社會建立健全有效的組織結(jié)構(gòu)，基層治理的活力取決于市場邏輯與社區(qū)自治在基層社會的發(fā)展，基層治理的善治取決于國家與市場在基層社會的合理邊界與良性互動。

關(guān)鍵詞： 范式轉(zhuǎn)型；基層治理；國家權(quán)力；城市空間

中圖分類號： D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-054-（10）

基于時間分析與空間研究的城市基層治理，有助于深入探究其演進(jìn)邏輯與善治路徑的真實世界，因為歷史是過去的現(xiàn)實，社區(qū)承載了城市居民生活的公共空間與傳統(tǒng)的延續(xù)變遷，將居民、空間與時段有機(jī)聯(lián)系。中國城市基層社會治理的結(jié)構(gòu)與變遷，邏輯與路徑，始終與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的變革相承相關(guān)。在不同時段的城市空間，這些交錯因素的合力所產(chǎn)生的推動作用，形成了時代變遷的軌跡，從而需要我們以“綜合性”的視角，理解與審視三個問題：基層社會的變遷為何如此？它將會如何？以及現(xiàn)代性的國家與社會如何構(gòu)建？本文研究發(fā)現(xiàn)：城市基層治理的穩(wěn)定性取決于國家在基層社會建立健全有效的組織結(jié)構(gòu)，基層治理的活力取決于市場邏輯與社區(qū)自治在基層社會的發(fā)展，基層治理的善治取決于國家與市場在基層社會的合理邊界與良性互動。

一、范式與范式轉(zhuǎn)型

范式與范式轉(zhuǎn)型是20世紀(jì)社會科學(xué)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)一種重要的理論規(guī)范和方法論。1962年，美國科學(xué)史家托馬斯·庫恩在其《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，首次從學(xué)術(shù)史的角度明確提出了關(guān)于范式（paradigm）的中心觀念。所謂范式，就是一組共有的方法、標(biāo)準(zhǔn)、解釋方式或理論，或者說是一種共有的知識體系①。

根據(jù)庫恩的理論，科學(xué)的成長并非直線積累的，相反地，它大體上是循著傳統(tǒng)與突破的方式在進(jìn)行著。庫恩在科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)中對“范式”有著詳細(xì)而復(fù)雜的討論。廣義的“范式”指一門科學(xué)研究中的全套信仰、價值和技術(shù)（entire constellation of beliefs， values， and techniques），因此又可稱為“學(xué)科的典范”（disciplinary matrix）。狹義的“范式”則指一門學(xué)科在常態(tài)情形下所共同遵奉的范例（shared examples），是“學(xué)科型范”中最重要的核心部分。在庫恩看來，所謂科學(xué)中的革命，就是這樣的一種范式向另外一種范式的轉(zhuǎn)換，他認(rèn)為，科學(xué)形勢中出現(xiàn)的危機(jī)使新的范式的產(chǎn)生成為必然，從而導(dǎo)致了這種范式的轉(zhuǎn)換。在一個公認(rèn)的范式中，科學(xué)家們的活動被稱之為“常態(tài)科學(xué)”（normal science）都是在一定的典范的指引之下發(fā)展的，這種活動通常是由“解難題”（puzzle-solving）的常態(tài)工作，也就是增加業(yè)已得到承認(rèn)的知識儲備。這種常態(tài)科學(xué)會一直延續(xù)下去，直到反常出現(xiàn)時為止。反常最終會導(dǎo)致“技術(shù)上的崩潰”（technical breakdown），亦即危機(jī)一詞的確切含義，隨之而來的就是一場將要產(chǎn)生的新范式的革命。庫恩基于“解難題”的“范式”說與“危機(jī)”說，這對于檢視城市基層治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)邏輯其實密切相關(guān)。

中國作為后發(fā)現(xiàn)代化的文明古國，19世紀(jì)中后期以來，面臨著分崩離析的社會危機(jī)。李鴻章曾言：“三千年未有之大變局?！苯橛谧诜ㄉ鐣c小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之間的基層治理體系保甲制，伴隨著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)，鄉(xiāng)土社會的解體，社會階層的流動性大大增強(qiáng)，其治理模式面臨了深刻的危機(jī)而日漸衰微，誠如政治學(xué)家蕭公權(quán)曾言：“在一個相對穩(wěn)定的農(nóng)村社會，只有極少數(shù)的農(nóng)村居民因絕望而走上危險道路的情況下，保甲制度才證明是有效的；但是在一個不太安定的時期，保甲也并不比其他的管控方式更為奏效。”②簡而言之，隨著中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的解體，城市社會高度流動性與異質(zhì)性的衍生使得保甲制在“解難題”（puzzle-solving）上失靈以至崩潰，危機(jī)導(dǎo)向變革，需要一種新的范式革命來替代之，以達(dá)有效整合社會。這就是無論國民黨還是共產(chǎn)黨皆“以俄為師”，效法蘇俄“集中制”的原因③。

由于國民黨本身是一個松散的聯(lián)盟，內(nèi)部派系林立，地方實力派的抵制，終未能建立起一整套嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，因此，在基層社會國民黨只能寄附于原有的體系之中，沒有創(chuàng)造出一個完善的治理結(jié)構(gòu)，換言之，國民黨未能完成此“解難題”工作④。蔣介石曾檢討國民黨失敗的原因在于：“我們的力量完全流于表面形式，而實際的內(nèi)容，則是空虛到了極點。我們黨和團(tuán)沒有基層組織，沒有新生的細(xì)胞，黨員和團(tuán)員在群眾間發(fā)生不了作用，整個黨的生存，差不多完全寄托在有形的武力上，這是我們真正的危機(jī)，也是我唯一的憂愁?！雹菡缑绹鴮W(xué)者亨廷頓所言：“蔣介石和國民黨則試圖把軍事的合法來源與現(xiàn)代的正統(tǒng)來源聯(lián)結(jié)起來。國民政府部分是黨治政府，部分是軍事獨裁。但是它卻沒有能在國民黨內(nèi)部創(chuàng)立一種有效的制度來使自己適應(yīng)變化中的參與方式。”⑥中國共產(chǎn)黨本身興起于草根，唯有上下合力，方可脫離困境，更是通過延安整風(fēng)，建立了一個高度嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的革命性政黨，憑借于此嵌入（embedded）進(jìn)社會的底層，充分發(fā)動群眾，經(jīng)過武裝斗爭，取得了革命勝利，1949年后通過自上而下的街居制進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)（state-making），達(dá)至有效地整合城市基層社會，完成了“解難題”工作。街居制則成為計劃經(jīng)濟(jì)時期，單位制框架下城市基層治理的范式，以封閉、同質(zhì)、固化與非流動性為其基本特征。當(dāng)然，由于國家權(quán)力強(qiáng)弱程度的不同，在政治變遷的不同階段，街居制運行的績效是有高低之分的，留待下節(jié)詳述之。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，單位改制，基于計劃經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計的街居制范式面臨著內(nèi)在危機(jī)：其一，社會流動階層的擴(kuò)大，街居制的逆向負(fù)責(zé)制難以滿足大量由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕钡亩喾N需求；其二，由于街居制的行政化色彩，難以有效承接好由單位剝離出來的各項社會服務(wù)職能。傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代國家的演進(jìn)突出體現(xiàn)在國家能力與民眾權(quán)利的雙重增長以及異質(zhì)性的增強(qiáng)，街居制面臨深刻的挑戰(zhàn)。由此可見，社區(qū)制應(yīng)運而生以替代街居制，在不斷的社會變革的背后仍然隱藏了深刻的歷史連續(xù)性。

本文在對城市基層治理范式轉(zhuǎn)換（paradigm shift）的回顧與反思基礎(chǔ)上，將其基本特征總結(jié)如下表：

二、 社區(qū)“空心化”與社區(qū)“實體論”

市場化改革的推進(jìn)與深入，單位所具有的社會保障、組織與服務(wù)功能漸行喪失，相應(yīng)地本應(yīng)由社區(qū)來承擔(dān)。從財力、物力與人力情況看，社區(qū)難以承接好上述職能，沒有形塑自主管理、自主服務(wù)、自我優(yōu)化的共同體?？傮w而言，在壓力型體制之下，政府投入增多、控制加強(qiáng)，但是社區(qū)治理的績效并未隨之優(yōu)化，出現(xiàn)了“治理的內(nèi)卷化”（involution）⑦，城市基層社會形成了“空心化社區(qū)”（the hollow community）?！翱招幕笔侵干鐓^(qū)的自我管理、自我服務(wù)功能欠缺，居民對于社區(qū)組織如居委會缺乏內(nèi)心的歸屬感，社區(qū)組織只是在被動地完成上級所交辦的各項行政任務(wù)，缺少植根于社區(qū)民眾切身需求的合作與建設(shè)，難以因地制宜著眼于本社區(qū)的內(nèi)部事務(wù)的解決與公共服務(wù)的提供。社區(qū)事務(wù)皆有賴于政府的統(tǒng)一規(guī)劃，社區(qū)的沖突亦需要政府直接插手方可有效處理，社區(qū)民眾形成了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”抑或“會哭孩子有奶喝”的行動邏輯，從而使得過多的矛盾與責(zé)任集中于政府之身，社區(qū)組織本身缺乏權(quán)威性、服務(wù)性與自治性。為什么有的社區(qū)治理會成功，而有的卻失??？簡·雅各布斯將其原因歸納為兩點，成功的街區(qū)治理能植根于本地（localized）的特色，且能夠?qū)崿F(xiàn)自治（self-government），即地方化與自治性⑧。希爾斯認(rèn)為成功運行的社區(qū)在于“不僅僅是一群具體和特定的人，更根本地說，它是一群通過超越自身的價值體現(xiàn)和對他們賴以獲得尊嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的遵從來獲取自身意義的人”⑨。當(dāng)前我國社區(qū)的弱化與政府的強(qiáng)化，兩者間相互作用使得政府的微觀管理日漸強(qiáng)勢，但也只能被動應(yīng)付各種沖突。就國家治理結(jié)構(gòu)而言，社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生性機(jī)制不足，民眾間自治、自律、互助、參與的公民意識尚未養(yǎng)成。近年來，因“車位門”“物業(yè)糾紛”以及鄰避事件導(dǎo)致居民之間、居民與企業(yè)甚至居民與政府間的沖突不斷增多，顯示了介于國家與市民之間的公共領(lǐng)域未能有機(jī)生長，缺乏有效的社會中介組織，社區(qū)的細(xì)碎性產(chǎn)生了社區(qū)的空心化。社區(qū)空心化的應(yīng)對之道在于從街居制轉(zhuǎn)向社區(qū)制，其基本過程在于以社區(qū)治理促進(jìn)社會資本的不斷提升，其核心在于植根于居民實際需求的社區(qū)自組織建設(shè)，即社區(qū)實體化的構(gòu)建。

城市治理基于社區(qū)，課題組以社區(qū)滿意度（S）為測量指標(biāo)，在南京市選取了8個社區(qū)分為三種類型，代表社區(qū)實體化演進(jìn)的不同階段，橋西苑型（無社區(qū)自組織），天山路型（中社區(qū)自組織），竹林園型（多社區(qū)自組織）⑩，如下表所示：

課題組以實驗研究的方法在上述三類8個社區(qū)分別發(fā)放100份結(jié)構(gòu)化問卷，有效回收623份，回收率為78%，實驗量表設(shè)計如下所示：

如下表所示：

由此可見，社區(qū)實體化程度與社區(qū)滿意度呈正相關(guān)，實體化程度愈高，社區(qū)滿意度亦高。課題組在竹林園社區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，社區(qū)“無敵少兒團(tuán)”“明志童書屋”“小小建筑師”“社區(qū)體育健身俱樂部”“彩虹屋”“社區(qū)沙龍”“社區(qū)學(xué)院”“居家養(yǎng)老”“社區(qū)幫扶”等項目涵蓋了包含公共事務(wù)類18個、教育類19個、體育類17個、扶貧幫困類5個、健康養(yǎng)老類14個等超過70個社區(qū)自組織，通過有組織的社區(qū)活動滿足居民的認(rèn)同感以及多樣化、不均衡的需求。相較而言，橋西苑社區(qū)雖地處繁華的市中心且鬧中取靜，但由于缺乏有組織的社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)治理，曾經(jīng)是“明星社區(qū)”的橋西苑社區(qū)環(huán)境每況愈下，富裕階層紛紛搬離，未搬離的主要是老年群體，新搬進(jìn)的主要是租房戶以及帶孩子入學(xué)的年輕夫婦。由于缺乏有效的組織，難以形成社會資本，社區(qū)的認(rèn)同感低，環(huán)境變差，橋西苑社區(qū)的保潔員Z阿姨說：“以前社區(qū)有居委會、業(yè)委會組織的活動，大家都比較熟悉，也很自覺，我每天打掃一次就干凈了。原先的居委會合并以后搬到了別的社區(qū)，老業(yè)委會的人也走了。社區(qū)居民換了一茬又一茬，小區(qū)居民誰也不認(rèn)識誰，亂扔垃圾，不守規(guī)矩也沒人管，現(xiàn)在每天掃兩次也不干凈?！睒蛭髟飞鐓^(qū)的居民W先生說：“原先我們樓棟的14戶居民，現(xiàn)在只剩下了4戶，其他的都將房子給賣了，新來的居民我們也不認(rèn)識，現(xiàn)在這個社區(qū)沒人管?！痹诨卮稹案鶕?jù)我的預(yù)期，小區(qū)會越來越好”選項時，兩個社區(qū)的比較結(jié)果如下所示：

相較于竹林園社區(qū)，橋西苑社區(qū)治理績效不高的原因在于社區(qū)的高度原子化與碎片化，影響了國家與社會之間的有效銜接與良性互動，基層社會有效治理的關(guān)鍵在于社會的組織化。那么，當(dāng)前社會的再組織化過程和保甲制、街居制的不同之處在于，它不僅僅是外在的、強(qiáng)加的（imposed），而是注重內(nèi)在的自發(fā)（spontaneous）秩序與社區(qū)自組織的內(nèi)生性生長。正如黨的十九大報告所指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！?/p>

國家的基層組織對社區(qū)持有包容性的尊重與培育，例如，竹林園社區(qū)構(gòu)建了居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)互助會形成四方平臺，共同協(xié)商社區(qū)的大事、急事與難事。經(jīng)四方平臺協(xié)商，將“會所”改為“社區(qū)服務(wù)中心”，實現(xiàn)了社區(qū)職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)移走垃圾中轉(zhuǎn)站，有效化解了鄰避沖突。在社區(qū)治理中，四方協(xié)同互助，居委會負(fù)責(zé)審批社區(qū)文體活動計劃、管理社團(tuán)組織、發(fā)布宣傳信息等；物業(yè)負(fù)責(zé)發(fā)布活動告示及意見反饋，并無償提供場地；業(yè)委會安排專人主管文體活動，由各俱樂部負(fù)責(zé)實施社區(qū)文體活動等；互助會負(fù)責(zé)招募社區(qū)居民參與活動，滿足居民多樣化需求，促進(jìn)社區(qū)的有機(jī)生長。

因此，基層治理以人民為中心，重視居委會對社會組織的培育，構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)，從而提升社區(qū)的認(rèn)同感、合作信任與自治互助的整體性治理。城市社會治理是一個系統(tǒng)工程，高層體現(xiàn)為公共政策的制定層面，中層是政策的傳輸與管理階段，基層則是日常生活的層面。基層社會治理是社會治理的出發(fā)點與落腳點，這其中所出現(xiàn)的問題，日積月累會影響到社會治理的整體效能。改革的思路在于構(gòu)建實體化社區(qū)（substantial community），形成基于網(wǎng)絡(luò)的治理（governing with and through networks）。哈貝馬斯將城市界定為“一種市民公共領(lǐng)域的機(jī)制”，即咖啡館、社區(qū)沙龍和社交聚會等將交談、協(xié)商與爭論完美地融合。實體化社區(qū)與市民公共領(lǐng)域之間構(gòu)成了緊密的聯(lián)系。社區(qū)實體論的核心植根于社區(qū)民眾的內(nèi)在要求，民眾學(xué)會運用自身的力量解決自身存在與發(fā)展所存在的問題，國家在社區(qū)的作用在于規(guī)劃、協(xié)商與引導(dǎo)，形成以社區(qū)參與和合作網(wǎng)絡(luò)為核心的社區(qū)治理體系?；鶎又卫硪詽M足公眾的需求，促進(jìn)社區(qū)與市民之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而將居民的信任植入社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)之中，社區(qū)成為化解諸如鄰避沖突與提供服務(wù)的公共平臺與第三方機(jī)制，從而推動社會的進(jìn)步與居民幸福。社區(qū)實體化的有效運作，造就自洽的邏輯體系，依賴于兩個基本條件：

首先，社區(qū)自治性組織比如居委會、業(yè)委會向社區(qū)居民負(fù)責(zé)，對其考核權(quán)，滿意度的測量應(yīng)是自下而上的，將憲法所提出的“基層群眾性自治組織”的建設(shè)落到實處，重視社會組織的培育與發(fā)展。

其次，社區(qū)須擁有一定的人力、物力、財力資源，具備提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力，包括民生保障與社會兜底，能夠因地制宜地回應(yīng)好民眾的需求，重視內(nèi)生性因素的生長，以政府購買社區(qū)服務(wù)的方式促進(jìn)社會組織的發(fā)育，使得公眾利益社區(qū)化。事實也證明這種回應(yīng)力是低成本與高效率的（low cost and high efficiency），從而有能力將社會矛盾與沖突有效化解在基層與民間。

當(dāng)前制約實體化社區(qū)有效運行的瓶頸在于基層社會管理仍然延續(xù)了街居制范式的逆向負(fù)責(zé)制，忙于行政事務(wù)，無暇顧及社區(qū)發(fā)展與民眾現(xiàn)實性需求，社區(qū)組織如居委會的資源有限，難以提供有效的公共服務(wù)，基層社會是離散性與碎片化的，陷入治理困境。

在這里，本文所提出的“社區(qū)實體化”，作為基層社會的治理機(jī)制，其要旨在于國家與社區(qū)之間的相互嵌入，國家作為制度性的結(jié)構(gòu)體系對社區(qū)公民的合法權(quán)益能夠有效維護(hù)與切實尊重，倡導(dǎo)樂善好施的社區(qū)公共精神，形塑信任合作的社會資本。國家的行為方式體現(xiàn)著仁愛的公共精神，在此“樂善好施”是社區(qū)公共精神的基石。因此，社區(qū)作為自治性的共同體得以明確自身的責(zé)任、義務(wù)與道德規(guī)范，通過公眾參與公共事務(wù)的治理，有效構(gòu)建合作、對話、信任以及問題消解機(jī)制。這既是建設(shè)現(xiàn)代性國家的應(yīng)有之義，也是讓基層社會煥發(fā)出公民意識，實現(xiàn)自主治理、自我服務(wù)、有機(jī)成長的基本要旨。社區(qū)實體化的發(fā)展是規(guī)避政府失敗與市場失靈的路徑選擇。

三、基層治理與國家權(quán)力

現(xiàn)代化是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型（transition），就基層社會而言，體現(xiàn)為國家權(quán)力與公共權(quán)利的雙重提升，這主要表現(xiàn)為組織力量與產(chǎn)權(quán)機(jī)制的發(fā)展，以歷時性眼光檢視1949年以來城市基層治理的實踐，亦充分印證了這層面。

治理體現(xiàn)著權(quán)力的互動機(jī)制。對于權(quán)力的考察，在?？驴磥?，應(yīng)當(dāng)是在微觀層面，在權(quán)力運作的末梢，在一種權(quán)力與另一種權(quán)力交界的地方，只有在這里我們才能真正了解權(quán)力是如何實現(xiàn)的。街居制對于保甲制的取代，摧毀了傳統(tǒng)社會的基層組織網(wǎng)絡(luò)，執(zhí)政黨通過發(fā)動基層民眾，同他們建立與維系相互交流、相互信任的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)了國家權(quán)力對基層社會的有效整合。上世紀(jì)五十年代中期，在新生的人民政府的倡導(dǎo)和支持下，城市居民選舉產(chǎn)生了居委會，城市自上而下街居制的創(chuàng)設(shè)營造了有利于現(xiàn)代化發(fā)展的社會空間，亦有利于構(gòu)建人民政府的合法性基石。然而，1957年以后的實踐亦證明：國家權(quán)力的過度擴(kuò)張，只會帶來相反的結(jié)果。隨著大躍進(jìn)和人民公社化運動的興起，以政治掛帥為核心的政治全能主義思潮的泛濫，政社合一，政企合一，國家權(quán)力深入到社會的各角落，擴(kuò)大控制面，使社會喪失自身的活動空間和組織能力。只有國家，沒有獨立于國家權(quán)力之外的市民社會。無論是基層社區(qū)組織——居委會，還是社會的基本成員——工農(nóng)商學(xué)兵，都變成國家控制下的一體化成分，成了統(tǒng)一機(jī)器上的固定點，社會自主性、積極性和創(chuàng)造性嚴(yán)重缺失。這種強(qiáng)國家—弱社會的治理模式，其結(jié)果只能是社會的停滯不前，管理質(zhì)量的貧困化。1982年起，隨著簡政分權(quán)與市場經(jīng)濟(jì)的興起，政社合一與政企合一的消解，就是要把以往的固定點化為自由點，以市場機(jī)制為動力的基層治理一方面有力提升了社會的活力，社會從國家中開始分離出來，另一方面亦導(dǎo)致了管理的碎片化與公共服務(wù)極大的差別化。

基于治理的兩難困境，元治理在于國家“行使其元治理職權(quán)時提供了治理的基本規(guī)則，保證不同治理機(jī)制與規(guī)則的兼容性”，從而“促進(jìn)建立共同的遠(yuǎn)景，鼓勵新的制度安排和新的活動，以補(bǔ)充現(xiàn)有治理模式之不足”，實現(xiàn)國家、市場與社會之間的協(xié)調(diào)。國家在基層社區(qū)中的治理應(yīng)是主要把握方向，提供服務(wù)，通過規(guī)范政府行為，提升政府公共服務(wù)質(zhì)量。居委會等城市基層組織以法治化與民主化作為發(fā)展的動力支撐。城市基層治理的實踐表明：國家對于社會發(fā)展的作用是一柄“雙刃劍”，一方面，現(xiàn)代社會的許多功能需要國家的著力推動；另一方面，國家權(quán)力的無限延伸亦會抑制社會的自治與活力。城市基層治理須以居民自治為核心，更好地回應(yīng)公民需求，構(gòu)建扁平化的國家與社會良性互動的治理模式。從組織體制上培育基層社會的自主性，將基層民眾的信任網(wǎng)絡(luò)融入治理之中。國家不應(yīng)以其行政職能直接插手社區(qū)事務(wù)，而是通過居委會的平臺予以進(jìn)行，雙方形成合作伙伴關(guān)系，這樣既有助于精簡政府機(jī)構(gòu)，又有利于調(diào)動社區(qū)治理的自主性。民主治理以社區(qū)為依托，循序漸進(jìn)而有效地不斷推進(jìn)，亦如查爾斯·蒂利所言：“國家和它公民之間的關(guān)系呈現(xiàn)出廣泛的、平等的、有保護(hù)的和相互制約的協(xié)商。”徹底破除國家與社會零和博弈的困局（dilemma of zero-sum game），“歷史上成功的事業(yè)使我們有理由相信許多要求能完美地實現(xiàn)都是長時期中經(jīng)過一系列的妥協(xié)而后取得的，并不一定是在每一步上都頑固地堅持按自己的方式才取得的?！?/p>

組織自中央至地方是由顯性與隱性的制度所形塑的，在這里“中央”與“地方”是制度層面的，而非地理意義的。制度的建構(gòu)在于契合人性：若能將人性的善的一面得以張揚(yáng)，惡的一面加以有效遏制，則為好的制度；反之，則為壞的制度。傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，其基本路徑在于建立起植根于本土并且順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展，具有“內(nèi)生性”的社會治理制度，充分調(diào)動各階層的積極性與創(chuàng)造性，才能真正實現(xiàn)國家與社會的良性互動，進(jìn)而促成中華民族的長治久安與繁榮發(fā)展。那么如何實現(xiàn)“內(nèi)生性”的優(yōu)化？其基石在于國家能夠?qū)鶎由鐣氖讋?chuàng)精神與民眾實踐持有善意的尊重。例如，1978年安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民通過按手印自發(fā)地進(jìn)行了“包產(chǎn)到戶”，拉開了中國改革開放的序幕。1980年廣西宜州屏南鄉(xiāng)合寨村85戶村民以無記名方式選舉產(chǎn)生了新的管理組織——村民委員會，開創(chuàng)了農(nóng)村基層民主的先河。浙江溫嶺民主懇談會以及參與式預(yù)算的深入展開。上述經(jīng)濟(jì)與政治行為并非中央或地方政府的預(yù)先設(shè)計或者有意規(guī)劃，而是基層民眾自身在社會生活中的理性嘗試與自主行為。這些試驗性的改革措施隨后得到地方政府或者中央政府的認(rèn)同，并得以推廣。從國際視角來看，大國發(fā)展與繁榮之道的制度安排在于：統(tǒng)一與法治的框架下，對多樣性包容（tolerate diversity）的實現(xiàn)。只有這樣，方可阻止社會的斷裂與政府失敗。經(jīng)濟(jì)效率的提升與民主政治的實踐可以不斷優(yōu)化政府合法性基石，進(jìn)而達(dá)成社會共識與政府善治，有助于徹底走出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律。

四、 組織、結(jié)構(gòu)與治理網(wǎng)絡(luò)

組織是現(xiàn)代社會運行與發(fā)展的基本形態(tài)，社會是高度組織化的，組織亦是城市基層治理的主體。為什么有的組織會成功，而有的卻失?。繛槭裁从械慕M織在某一階段非常成功，而另一階段卻并非如此？這其中組織結(jié)構(gòu)對于環(huán)境變遷的適應(yīng)性至關(guān)重要。結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含了兩個基本環(huán)節(jié)：組織內(nèi)部以及組織間相互關(guān)系，社會權(quán)力的歸屬及分配體系；支配個體及組織行為的精神觀念與價值認(rèn)知。顯性的制度是隱性結(jié)構(gòu)的展現(xiàn)，制度現(xiàn)代化蘊(yùn)含了結(jié)構(gòu)的深度變革。我們需要追問的是什么樣的組織結(jié)構(gòu)有助于推進(jìn)基層社會的秩序、自治與活力。

面對著社會主體日益多元化、利益群體的紛繁復(fù)雜化，政府壟斷性的制度安排，往往導(dǎo)致顧此失彼而疲于應(yīng)付。治理之道在于如何降低交易成本，因勢利導(dǎo)構(gòu)架以公共利益為價值取向的城市基層治理結(jié)構(gòu)，以及與之相適應(yīng)的溝通與合作網(wǎng)絡(luò)，這是基層社會實現(xiàn)善治的中心議題。建立基于公意基礎(chǔ)上的權(quán)力，才能得到民眾廣泛的認(rèn)可和服從，政府也可以從中獲得充足的合法性資源，也不會由于小的過失而引發(fā)民眾對體制性不滿的“塔西佗效應(yīng)”。

基層治理結(jié)構(gòu)的彈性機(jī)制在于提升社會的活力與創(chuàng)造性，促進(jìn)社會發(fā)展，這也是組織與環(huán)境相適應(yīng)的平衡點。避免組織僵化亟須結(jié)構(gòu)化的調(diào)整，將職能類似的機(jī)構(gòu)予以精簡合并，以信息技術(shù)發(fā)展構(gòu)建整體性治理的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了公共服務(wù)中政府和社會的合作。

事實上，我們的研究仍需回到居委會，當(dāng)前城市街道辦事處所承擔(dān)的主要職能：民政、殘聯(lián)、人口和計劃生育、勞動和社會保障以及婦聯(lián)，其落腳點皆在居委會環(huán)節(jié)。以課題組調(diào)研的南京市X區(qū)生活困難居民醫(yī)療救助為例，其辦理程序如下：

這其中具體受理部門為申請者戶籍所在地的社區(qū)居委會，辦理時限在30日之內(nèi)，審核部門為街道辦，審批部門為區(qū)政府民政部門。不僅如此，申請綜合醫(yī)療補(bǔ)助、慈善救助、公共租賃房等程序亦如上所述。城市社會治理結(jié)構(gòu)的變革在于分權(quán)化與扁平化，以社區(qū)為依托，關(guān)注和解決現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，培養(yǎng)受社區(qū)歡迎的組織者，推進(jìn)社區(qū)治理的實體化，這有必要將街道的行政職能歸位給區(qū)政府的相關(guān)部門，街道辦事處承擔(dān)的社會職能劃歸到植根于社區(qū)的居委會，直接面對居民提供“一站式”公共服務(wù)，優(yōu)化服務(wù)效能與行政的層級，提升公眾滿意度?；鶎由鐣卫韽摹吧厦媲l線，下面一根針”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧厦媲l線，下面一張網(wǎng)”，即社會治理形塑三維互動的結(jié)構(gòu)模型。居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司的合作共治、良性互動以此實現(xiàn)制度鑲嵌，這三類組織分別承擔(dān)社會、自治以及物業(yè)管理職能，推進(jìn)基層社會的活力與秩序相互平衡，在此基礎(chǔ)上亦充分尊重與推進(jìn)社區(qū)的組織網(wǎng)絡(luò)有效運行，治理結(jié)構(gòu)如下所示：

五、結(jié)語與討論

馬克思曾言：“我們僅僅知道一門唯一的科學(xué)，即歷史科學(xué)?！币虼耍茖W(xué)研究的基本目的在于探究事實、描述解釋、知往鑒今。城市基層治理的邏輯表現(xiàn)為國家的邏輯與市場的邏輯。國家邏輯以科層制為核心，通過公共權(quán)威的理性分配與政策設(shè)計，實現(xiàn)治理的公平正義，其不足在于可能擠壓基層社會的自治空間與活力；市場邏輯以價格競爭為核心，通過合約實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效，但是其不足在于個體的理性策略往往導(dǎo)致了集體非理性，甚至碎片化的結(jié)局。如前所述，有效的組織網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)有效治理的前提，其核心在于構(gòu)建相互信任與合作的公共空間與互動機(jī)制。社區(qū)的組織化是基層治理規(guī)避國家失敗與市場失靈的重要機(jī)制。當(dāng)然，創(chuàng)建一個新的組織結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)比摧毀一個舊的組織結(jié)構(gòu)要困難得多。多中心的社會網(wǎng)絡(luò)讓自治與發(fā)展的原則充分發(fā)揮其效能，單一中心的社會往往將自治與發(fā)展予以扼殺?；鶎由鐣卫硇枰鰢乙只蚴袌觯谴思幢说摹耙辉卫怼边壿?，通過組織發(fā)展實現(xiàn)“合作治理”的善治邏輯：在組織文化層面體現(xiàn)以法治理性與契約精神規(guī)范社區(qū)不同主體的權(quán)力與責(zé)任，在組織結(jié)構(gòu)層面將科層制與市場結(jié)構(gòu)實現(xiàn)復(fù)雜性融合，在組織體系層面充分發(fā)揮居委會在城市基層治理體系中的自治、服務(wù)與創(chuàng)新能力，形塑居委會與周遭組織之間的良性合作關(guān)系。

因此，城市基層治理的善治路徑在于以社區(qū)組織發(fā)展為平臺，將政府（公共服務(wù)）與市場（競爭優(yōu)勢）雙重邏輯有機(jī)結(jié)合的治理網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化基層社會與中層組織之間制度性協(xié)作以及包含信任、責(zé)任、互助與尊重要素在內(nèi)的公共性有機(jī)生長，涵養(yǎng)善治的社會資本，在基層社會的活力與秩序之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，從而實現(xiàn)合作治理的美好城市。

注釋：

① Thomas S. Kuhn， The Structure of Scientific Revolution.Chicago，1970，pp.36.

② Hsiao Kung-ch'uan， Rural China： Imperial Control in the Nineteenth Century. Seattle University of Washington Press， 1960，pp.55.

③ 列寧認(rèn)為：“集中制要求中央和黨的最遙遠(yuǎn)、最偏僻的部分之間沒有任何壁障……我們的中央有直接掌握每一個黨員的絕對權(quán)力?！睂O中山在革命屢次失敗的基礎(chǔ)上提出了“以俄為師”的政策主張。《列寧全集》（第六卷）人民出版社，1959年，第441頁。

④ 黃仁宇認(rèn)為：“缺乏組織與結(jié)構(gòu)”是國民黨政府失敗的根本原因，儲安平則認(rèn)為，民國時代“社會的基礎(chǔ)益更變得游蕩漂浮而不著實”，兩者見解實有相通之處。黃仁宇：《關(guān)系千萬重》，三聯(lián)書店，2001年，第61頁；儲安平：《英人 法人 中國人》，遼寧教育出版社，2005年，第10頁。

⑤ 易勞逸：《蔣介石與蔣經(jīng)國》，中國青年出版社，1989年，第266頁。

⑥ 塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店，1989年，第287頁。

⑦ 克利福德·格爾茨在研究爪哇農(nóng)業(yè)的集約化到邊際報酬遞減現(xiàn)象，邊際收益持續(xù)低于勞動力的投入，因此，提出了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”（agricultural involution）的概念。Clifford Geertze. Agricultural Involution. University of California Press，1963.

⑧ Jane Jacobs， The Death and Life of Great American Cities. Vintage Books. 1992，pp.114.

⑨ 喬爾·米格代爾：《社會中的國家》，江蘇人民出版社，2013年，第6頁。

⑩社區(qū)名稱已作了技術(shù)化處理。

習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第49頁。

哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社，1999年，第39-41頁。

《中華人民共和國憲法》，法律出版社，2007年，第35頁。

Michel Foucault：Power/Knowledge，轉(zhuǎn)引自蘇力《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學(xué)出版社，2000年，第36頁。

Bob Jessop. The Rise of governance and the risks of failure： the case of economic development. International Social Science Journal， vol.155，1998，pp.29-45.

查爾斯·蒂利：《民主》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009年，第12頁。

科恩：《論民主》，商務(wù)印書館，1988年，第185頁。

馬克思進(jìn)一步認(rèn)為歷史事實可以從兩方面來考察，即自然史和人類史。這兩方面是不可分割的，只要有人存在，自然史和人類史就彼此相互制約，需要深入研究人類史，“因為幾乎整個意識形態(tài)不是曲解人類史，就是完全撇開人類史。意識形態(tài)本身只不過是這一歷史的一個方面”。參閱《德意志意識形態(tài)》，《馬克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社，1960年，第20頁。

阿蘭·佩雷菲特：《官僚主義的弊害》，東方出版社，2014年，第282頁。