基于預(yù)算管理機(jī)制的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效管理研究

林曉紅

摘要 從基本環(huán)節(jié)入手，分析了農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理存在的問題，并提出了改進(jìn)科技項(xiàng)目績效管理的途徑。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研；項(xiàng)目預(yù)算；績效管理

中圖分類號(hào) F320.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0157-02

Abstract Starting from the basic links， we analyzed the problems in performance budgeting system in agricultural research units. And the approaches to improve the performance management of science and technology project were put forward.

Key words Agricultural science and technology；Project budget；Performance management

早在二十世紀(jì)七八十年代，為了挖掘政府管理的內(nèi)部潛能，改進(jìn)政府管理目標(biāo)，突出鼓勵(lì)結(jié)果管理導(dǎo)向，增強(qiáng)管理責(zé)任，提高政府管理效率，將源于企業(yè)管理的績效管理理念引入政府管理領(lǐng)域，旨在作為一種全新的政府管理模式來評(píng)價(jià)和改進(jìn)政府工作管理的績效，其目的是通過建立與企業(yè)績效管理相類似的政府部門戰(zhàn)略目標(biāo)管理模式，即績效管理模式將政府部門的職能和戰(zhàn)略細(xì)分為不同層級(jí)的工作目標(biāo)、不同差異性的績效、不同評(píng)價(jià)方式的內(nèi)容以及不同職能改進(jìn)的措施等，不斷改進(jìn)與政府部門工作職能和發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的績效管理體系，使績效管理成為政府部門行政效能不斷提高的有效方法。

政府部門管理的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目是政府公共財(cái)政支出的重要組成部分，其效能的體現(xiàn)是政府工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容之一。近年來，國家對(duì)農(nóng)業(yè)科技工作的重視不斷提高，科研經(jīng)費(fèi)投入也逐年增加，經(jīng)費(fèi)的使用效益?zhèn)涫荜P(guān)注，原有的科研經(jīng)費(fèi)績效管理模式已不能適應(yīng)科研單位管理要求。因此，加強(qiáng)科研項(xiàng)目的績效管理顯得尤為重要。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的績效優(yōu)化，就需要建立與績效管理相適應(yīng)的預(yù)算設(shè)計(jì)方案、層級(jí)工作指標(biāo)、階段性或終極性目標(biāo)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方式、檔期或延伸性績效評(píng)價(jià)等機(jī)制，依法監(jiān)管，科學(xué)評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目運(yùn)行。農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的績效管理是建立在評(píng)價(jià)預(yù)算績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目的設(shè)立、實(shí)施、評(píng)價(jià)和反饋為基本環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接，形成一個(gè)完整循環(huán)體。鑒于此，筆者從基本環(huán)節(jié)入手，分析農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理存在的問題，并提出了改進(jìn)科技項(xiàng)目績效管理的途徑。

1 農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效管理存在的問題

1.1 樹立績效管理意識(shí)不強(qiáng) 在農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效管理方面，①偏重項(xiàng)目申立，輕視項(xiàng)目管理，特別是忽視了項(xiàng)目的績效管理；②偏重項(xiàng)目資金使用，輕視項(xiàng)目資金的預(yù)算與使用效能，特別是缺乏項(xiàng)目資金與績效相關(guān)聯(lián)的評(píng)價(jià)方式或方法；③偏重編制項(xiàng)目管理?xiàng)l例，輕視項(xiàng)目管理的立法，從而使績效管理出現(xiàn)法律法規(guī)缺失、評(píng)價(jià)目標(biāo)與指標(biāo)或輕或重、保障體系支撐能力匱乏等現(xiàn)象，項(xiàng)目產(chǎn)出與資金支出缺乏合理的或可供評(píng)價(jià)的邏輯關(guān)系。

1.2 設(shè)置績效目標(biāo)質(zhì)量不高 績效目標(biāo)是評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目執(zhí)行特點(diǎn)、結(jié)果和產(chǎn)出的指標(biāo)，績效目標(biāo)設(shè)計(jì)的多寡直接影響項(xiàng)目績效的大小。在績效目標(biāo)的設(shè)置上，為獲得項(xiàng)目的資助，科技人員經(jīng)常陷入項(xiàng)目績效考核指標(biāo)的多寡，忽視了項(xiàng)目設(shè)立的層級(jí)目標(biāo)與項(xiàng)目資金支持的關(guān)聯(lián)性，特別是青年科技人員表現(xiàn)的大目標(biāo)、高目標(biāo)、多結(jié)果的行為尤為突出。重大項(xiàng)目聯(lián)合設(shè)立中，受多學(xué)科、專業(yè)的研究領(lǐng)域交匯，項(xiàng)目的績效目標(biāo)具有多元化、不確定性，導(dǎo)致項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置不對(duì)稱，預(yù)算偏移，績效目標(biāo)設(shè)置或高或低，缺少較好適控度，形成項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的困惑圈。

1.3 實(shí)施績效管理深度不夠 科學(xué)管理是確保農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效合理表達(dá)的手段。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效科學(xué)管理則需要具有系統(tǒng)地、科學(xué)地、便捷地的績效管理與評(píng)價(jià)體系，其中支撐該體系存在的重要因素包括了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、信息采集、評(píng)價(jià)隊(duì)伍和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等。目前，表現(xiàn)在項(xiàng)目績效管理工作薄弱的癥狀有：績效評(píng)價(jià)指標(biāo)較為繁瑣，缺乏較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性；信息采集不完整，差異性較大；綜合性評(píng)價(jià)隊(duì)伍和專業(yè)機(jī)構(gòu)匱乏，受學(xué)科、專業(yè)獲取面的影響，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一。這些也是項(xiàng)目績效管理非理性表達(dá)的根源之一。

1.4 應(yīng)用反饋績效管理評(píng)價(jià)結(jié)果不足 預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的最大價(jià)值是將績效評(píng)價(jià)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，即將評(píng)價(jià)結(jié)論與預(yù)算編制相結(jié)合，以評(píng)價(jià)結(jié)果控制項(xiàng)目預(yù)算資金的再分配，督促項(xiàng)目執(zhí)行者積極探尋有效提高項(xiàng)目資金的使用效率的途徑。然而在項(xiàng)目實(shí)際預(yù)算管理中，由于評(píng)價(jià)工作反饋滯后，無法盡快形成實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)約束作用[1-2]；項(xiàng)目完成與評(píng)價(jià)的滯后使得項(xiàng)目執(zhí)行與預(yù)算安排的時(shí)間銜接不暢，制約了評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。因此，績效評(píng)價(jià)的結(jié)果難以對(duì)預(yù)算部門和項(xiàng)目實(shí)施單位形成較強(qiáng)的約束力。激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全，評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理的作用尚未有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn)。

2 改進(jìn)科技項(xiàng)目績效管理的途徑

2.1 建立科技項(xiàng)目績效管理機(jī)制 科技項(xiàng)目績效管理機(jī)制應(yīng)突出項(xiàng)目工作目標(biāo)與項(xiàng)目工作預(yù)算相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”，形成圍繞績效目標(biāo)控制、預(yù)算編制執(zhí)行、績效監(jiān)督反饋三位一體的運(yùn)行模式。

（1）預(yù)算績效目標(biāo)管理是農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。在預(yù)算編制階段，將所有納入預(yù)算管理的項(xiàng)目列為預(yù)算績效目標(biāo)對(duì)象，將項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)列入預(yù)算編制信息采集范圍，體現(xiàn)在部門預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目績效目標(biāo)要與項(xiàng)目合同對(duì)應(yīng)，做到依據(jù)合理，考核指標(biāo)層級(jí)分明，衡量適度；同時(shí)，要發(fā)揮項(xiàng)目績效目標(biāo)的先導(dǎo)作用，績效目標(biāo)的考核指標(biāo)要與預(yù)算編制同步申報(bào)、審核和批復(fù)，形成績效目標(biāo)與預(yù)算編制相互制約、相互激勵(lì)和相互促進(jìn)的運(yùn)行方式。

（2）預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控是農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目預(yù)算績效管理的保障。以預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)為核心，全程監(jiān)控項(xiàng)目預(yù)算績效。即在項(xiàng)目支出績效運(yùn)行監(jiān)控過程中，跟蹤管理和督促檢查項(xiàng)目資金支出進(jìn)度和績效目標(biāo)運(yùn)行情況，糾偏揚(yáng)長，確保項(xiàng)目績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算支出績效運(yùn)行軌跡與項(xiàng)目合同所規(guī)定的績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，應(yīng)及時(shí)發(fā)出示警報(bào)告，采取有效措施，予以糾正；當(dāng)運(yùn)行軌跡偏移嚴(yán)重時(shí)，應(yīng)及時(shí)暫緩或終止項(xiàng)目執(zhí)行；因政策變化、突發(fā)事件等因素影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)按照績效目標(biāo)管理要求和審核流程，及時(shí)調(diào)整績效目標(biāo)。要充分發(fā)揮項(xiàng)目績效監(jiān)督的作用，關(guān)注項(xiàng)目初期、中期和終期的績效評(píng)價(jià)，全程監(jiān)控農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目資金的運(yùn)行。

（3）充分利用項(xiàng)目決算數(shù)據(jù)，提高預(yù)算績效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和有效性。當(dāng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算部門或項(xiàng)目管理部門應(yīng)及時(shí)采集項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程層級(jí)目標(biāo)信息、階段任務(wù)完成信息和決算數(shù)據(jù)信息，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出的實(shí)際效能，公正評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效完成程度，提高項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和有效性。

（4）應(yīng)用預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果是解決項(xiàng)目預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。采用合理的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式，可以充分利用優(yōu)勢績效管理信息，根據(jù)不同類型農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的運(yùn)行特點(diǎn)，建立有效的評(píng)價(jià)方式和途徑，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理發(fā)揮實(shí)效。①績效管理部門根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行部門下達(dá)績效評(píng)價(jià)意見，提出項(xiàng)目存在的主要問題及整改意見，被評(píng)價(jià)部門根據(jù)結(jié)果反饋意見認(rèn)真整改，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將整改落實(shí)情況反饋至評(píng)價(jià)部門。②建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算支出對(duì)接制度，評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)優(yōu)，限期整改，多策并舉。

2.2 完善科技項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系 完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系就必須規(guī)范項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的主體范圍，建立合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，選擇適度的績效評(píng)價(jià)方式和方法，才能保證科技項(xiàng)目績效科學(xué)評(píng)價(jià)。

（1）規(guī)范績效評(píng)價(jià)主體。強(qiáng)化預(yù)算部門績效評(píng)價(jià)主體功能，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的主管部門在項(xiàng)目執(zhí)行單位自評(píng)的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)項(xiàng)目支出績效的內(nèi)部評(píng)價(jià)，探索引入第三方評(píng)價(jià)，在項(xiàng)目主管部門委托的情況下第三方可以獨(dú)立開展績效評(píng)價(jià)。

（2）不斷改進(jìn)績效評(píng)價(jià)方法。根據(jù)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的類型，選擇適度的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方式是客觀解讀項(xiàng)目運(yùn)行過程中預(yù)算支出合理性的必要條件。評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性時(shí)，可以考察項(xiàng)目所耗費(fèi)資源的獲取或購買成本是否最低；評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效率性時(shí)，可以依據(jù)投入和產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)度，考察資源耗費(fèi)數(shù)量與產(chǎn)出數(shù)量之間的比例關(guān)系，最小投入量可以獲得最大產(chǎn)出量；評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效益性時(shí)[3]，以達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)、其他預(yù)算結(jié)果等為約束因子，考察農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的產(chǎn)出與成果的關(guān)聯(lián)度，綜合活動(dòng)的實(shí)施能否形成合力，促成預(yù)算成果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在多種評(píng)價(jià)目標(biāo)的選擇中，各類績效評(píng)價(jià)方法可以相互貫通，形成適宜主體目標(biāo)績效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)方式。

（3）改進(jìn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)體系。財(cái)政部將績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，其中共性指標(biāo)適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的績效考核指標(biāo)，包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等[4]。個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)預(yù)算單位或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的適用于不同單位項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，針對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目受氣候條件制約、受病蟲害影響、受研究瞬間靈感的影響而發(fā)生的探索性試驗(yàn)等特殊性，可能出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤而產(chǎn)生的費(fèi)用及成本支出，需要逐步改進(jìn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的個(gè)性指標(biāo)體系。

2.3 健全項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)智庫和信息平臺(tái) 農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)綜合智庫包含專家學(xué)者資源庫、中介機(jī)構(gòu)資源庫和監(jiān)督指導(dǎo)資源庫。農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)綜合智庫實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，為預(yù)算績效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督[5-8]。

（1）建立農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目績效專家資源庫。建設(shè)涵蓋生物育種、植物保護(hù)、微生物、農(nóng)業(yè)機(jī)械、質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)工程、財(cái)務(wù)管理等不同學(xué)術(shù)專業(yè)的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)專家?guī)欤桓鶕?jù)專家的工作能力、工作態(tài)度、業(yè)務(wù)專長等，實(shí)行分類管理，優(yōu)勝劣汰；特別要高度關(guān)注項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)專家的誠信度，建立專家誠信檔案，實(shí)行誠信績效評(píng)價(jià)制度。

（2）建立中間方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資源庫。匯集會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估、行業(yè)咨詢等社會(huì)中介力量，確立符合預(yù)算績效管理工作需要的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，納入資源庫中；建立第三方績效評(píng)價(jià)監(jiān)控機(jī)制，委托第三方評(píng)審項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的考核，確保項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，營造“真評(píng)價(jià)、評(píng)實(shí)價(jià)”的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)氛圍。

（3）建立項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督資源庫。建立紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、群眾代表參加的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)監(jiān)督資源庫，積極接受紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、群眾代表等監(jiān)督，規(guī)范項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的工作行為。

3 結(jié)語

建立行之有效的項(xiàng)目績效管理體系就必須直觀體現(xiàn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，整合項(xiàng)目預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)才能提高科研項(xiàng)目的資金使用效率和科研成果質(zhì)量，從而創(chuàng)造出更多的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

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