重慶市三峽庫區(qū)土地流轉現(xiàn)狀及障礙因子分析

楊偉 張海珍 鄧軍 李冰杭 李玲

[摘要]采用問卷調查、實地調研等方法，對江津區(qū)農村土地流轉重點區(qū)域開展了實地調查和分析。調查表明：江津區(qū)農村土地流轉發(fā)展較快，采取了租賃、入股、轉包等多種形式，但流轉規(guī)模不大、障礙因素多，表現(xiàn)出農村土地流轉不規(guī)范、農民流轉土地顧慮較多等現(xiàn)狀特征；深入剖析發(fā)現(xiàn)，區(qū)域社會經濟發(fā)展程度、農戶家庭狀況、區(qū)域土地流轉政策等是影響農村土地流轉的主要障礙因素，因此，需挖掘農村土地流轉與資源整合互動邏輯，解決農村土地資源重新配置或整合過程中的一些關鍵性技術問題，從而暢通土地流轉路徑。

[關鍵詞]土地流轉；現(xiàn)狀特征；障礙因子；江津區(qū)

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

1 引言

重慶市是經國務院批準設立的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，根據(jù)國家對試驗區(qū)的建設發(fā)展戰(zhàn)略，需要大力促進城鄉(xiāng)土地資源的合理流動和結構優(yōu)化，從而使土地資源在城鄉(xiāng)建設發(fā)展中的基礎和支撐作用得到有效發(fā)揮。同時，相較于傳統(tǒng)農業(yè)，現(xiàn)代農業(yè)的的建設與發(fā)展也必然趨向于農村土地的集中規(guī)模經營和適度的流轉。為促進三峽庫區(qū)農村建設和產業(yè)發(fā)展，助推精準扶貧和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，重慶市在如何加快農村土地流轉方面進行了深入的探索，也取得了良好的成效。試驗區(qū)的建設和發(fā)展，使三峽庫區(qū)農村經濟發(fā)展和生產力水平都有較大的提高，且因為農村務農成本增高，非農就業(yè)的經濟收入明顯提升，于是城鎮(zhèn)的吸引和農村的外推使得很多農村勞動力從農村流出，從而為鄉(xiāng)村土地流轉提供了勞動力的可能性。與此同時，現(xiàn)有土地家庭承包格局下，西南山地丘陵區(qū)農戶地塊零碎分散、農業(yè)比較效益不高、自然災害多發(fā)，諸多原因導致了農村土地閑置、荒蕪、撂荒的普遍現(xiàn)象，這為土地流轉提供了資源條件。充足的勞動力和豐富的農村土地資源必然催生土地流轉，因此，在一定時期，重慶市的農村土地流轉區(qū)域及規(guī)模曾經快速拓展，有力地促進了農村三農問題的解決和農村經濟的發(fā)展。

但是，近年來，重慶市農村地區(qū)尤其是三峽庫區(qū)農村土地流轉明顯地表現(xiàn)出供需不暢。很明顯，山地丘陵區(qū)，由于受地形起伏多變、地類混合鑲嵌、地塊零碎分散等的影響，農業(yè)機械、農業(yè)科技推廣應用存在諸多困難，農地規(guī)模經營難以實現(xiàn)，成為了農村土地流轉的制約條件和障礙。鑒于三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)及工業(yè)發(fā)展對農村的帶動作用還不夠強，農村產業(yè)依然較為單一，土地流轉規(guī)模和速度還有待提升，且現(xiàn)有關于重慶市尤其三峽庫區(qū)土地流轉的研究尚不多見且成果零散，本文以位于三峽庫區(qū)的重慶市江津區(qū)為例，采用問卷調查、實地調研、對比分析等方法，對土地流轉的現(xiàn)狀特征予以歸納分析并對影響土地流轉的障礙因子進行剖析。

2 研究區(qū)概況

重慶市江津區(qū)地處重慶西南，東與巴南和九龍坡區(qū)相鄰、西與四川省合江縣為界、北與璧山區(qū)和永川區(qū)相接、南與貴州省習水縣為鄰，長江要道貫通，區(qū)位條件良好；地勢北低南高，山地占31.8%、丘陵占65.1%、河谷平壩占3.1%，主要為亞熱帶季風氣候，降水豐富，年均降水量1034.7mm，年均日照時數(shù)1207.9小時，常年均溫度18.2℃，水熱條件良好，農業(yè)生產條件較為優(yōu)越。2017年，全區(qū)幅員面積3200.4km2，全區(qū)轄5個街道、25個鎮(zhèn)、總人口149.7萬人（農村人口78.2萬人）、共計184個行政村、44個社區(qū)，村集體經濟組織126個，占村級單位總數(shù)的56.3%；截止2016年6月，全區(qū)經工商注冊登記的家庭農場574家，其中7家市級示范場、60家區(qū)級示范場，并成立了江津區(qū)家庭農場協(xié)會，主要為土地流轉、農業(yè)科技及人才培養(yǎng)提供服務和支持；全區(qū)集體所有農用地面積20.24萬hm2（耕地11.29萬hm2、林地7.03萬hm2、園地1.18萬hm2、其它農用地0.27萬hm2、水域、0.47萬hm2）；從農村勞動力上看，全區(qū)農村勞動力共計62.56萬人（從事家庭經營26.81萬人，外出務工35.75萬人）。

3 研究區(qū)農村土地流轉現(xiàn)狀調查分析

重慶市江津區(qū)農村土地流轉開始于上世紀80年代末期，以零星、自發(fā)的狀態(tài)而呈現(xiàn)，規(guī)模很小，但是發(fā)展速度很快，至2009年10月，其流轉面積增加到2.01萬hm2，一度達到耕地總量的35.7%。農村土地流轉主要是耕地，并采取了租賃、互換、入股、轉包和轉讓等多種形式，其中，租賃達到1.49萬hm2、轉包有0.4萬hm2。土地流轉的主體也表現(xiàn)出多元化，諸如農民專業(yè)合作社、種糧大戶、種植能手、龍頭企業(yè)等。江津區(qū)政府也高度重視并通過組建農業(yè)擔保公司、建設現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)、扶持特色農業(yè)、實施農村集體建設用地置換方案等不同側面支持農村土地流轉，在2017年7月又發(fā)布了《重慶市江津區(qū)落實農村土地所有權承包經營權分置實施方案》，重在推動農村土地流轉，盤活農村土地資源。

在區(qū)政府及相關部門的大力推動下，江津區(qū)土地流轉也取得了較好的成效，帶動了農村相關產業(yè)的發(fā)展，增加了農民的經濟收入，并置換了較大數(shù)量的農村建設用地指標，促進了農村非農產業(yè)的發(fā)展。但是，與整個重慶市一樣，由于主客觀因素的影響，全區(qū)農村土地流轉無法滿足農村經濟發(fā)展的迫切需求，依然表現(xiàn)出流轉規(guī)模不大、流轉速度較慢、程序不規(guī)范且障礙因素較多的現(xiàn)狀，其中既有資源瓶頸也有經濟制約，致使土地流轉對農戶增收、農業(yè)增效以及農村發(fā)展的推動作用不佳。具體表現(xiàn)為：

3.1 農村土地流轉尚未規(guī)范有序

當前，同全國多數(shù)地方一樣，重慶市江津區(qū)規(guī)范統(tǒng)一的農村土地流轉程序也尚未建立。農村土地流轉形式主要以農戶之間的自發(fā)式流轉和基層政府主導的行政命令式流轉為主。在相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查的流轉戶中，近2/3的農戶表示農戶自發(fā)式流轉的價格過低，24%的農戶表示更愿意自己種地，主要是由于基層政府的強力推動才選擇隨大流流轉農村土地。

3.2 農民流轉農村土地的顧慮較多

通過對典型區(qū)域的問卷調查結果顯示，受調查農戶的兼業(yè)化水平達到82%。出于“生活保障”和“財產安全”考慮，兼業(yè)戶將承包地視為外出務工的“根據(jù)地”，對流轉后的農村土地使用權歸屬、土地用途、租金收益及分配等系列問題存在諸多顧慮，相當部分農戶不愿意愿長期流轉農村土地，在流轉協(xié)議簽訂中普遍實行一年一簽，最長時限也不過3～5年。

3.3 農村土地流轉收益分配欠公平

問卷調查及農戶訪談發(fā)現(xiàn)，農村土地流轉后，地塊的生產技術效率損失平均下降35%，勞動、土地、資本三要素的單位面積平均產出率分別高出流轉前33倍、10倍、3倍。但土地流轉價格是按年均糧食畝產量確定的，通常以固定的200kg/667m2、300kg/667m2或400kg/667m2的黃谷計算租金。由于絕大多數(shù)農戶不能參與土地流轉后增值收益的再分配，流轉農戶中有62%的農戶表示不滿意，未流轉農戶中30%的農戶因此表示不愿流轉農村土地。

3.4 新型農業(yè)經營主體發(fā)育不良

研究區(qū)多數(shù)農村基層干部認為，由于僵化的農戶兼業(yè)經營模式致使現(xiàn)代農業(yè)經營模式和生產要素輸入受阻，導致新型農業(yè)經營主體發(fā)育困難。受訪的農業(yè)經營大戶對此趨于一致認同。調查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)種糧大戶均不同程度地面臨資金、技術、擴大經營規(guī)模、銷售渠道和經營管理水平提高上的困難和問題；而由種糧大戶牽頭成立的合作社中，約30%呈現(xiàn)私人化、企業(yè)化，有組織無合作，運行效果不容樂觀。

3.5 政府相關職能部門監(jiān)督服務缺位

隨著農村土地流轉規(guī)模的不斷擴大，農村土地經營方式正在由農戶“家庭承包經營”向農戶“家庭承包”、大戶“流轉經營”等方式轉變。通過與基層干部和經營大戶的座談，認識到由于政府職能轉變相對滯后，當前農村土地流轉經營管理仍處在一種部門交叉管理的狀態(tài)，對推進農村土地流轉管理的規(guī)范化、加強農村土地流轉市場的有效監(jiān)管和服務極為不利。

4 研究區(qū)農村土地流轉的障礙因子剖析

研究區(qū)近年來農村土地流轉規(guī)模不大，發(fā)展較慢，究其原因是由于農村土地流轉實施過程中存在較多的主客觀障礙因素，從而制約了農村土地流轉的推進，因此，擬清農村土地流轉障礙因素的主次，有的放矢的采取針對性措施化解土地流轉的障礙，才能推進農地有序有效流轉。通過對江津區(qū)典型區(qū)域的調研結果分析，發(fā)現(xiàn)社會經濟發(fā)展程度、農戶家庭情況、土地流轉政策措施、農業(yè)生產基礎設施和土地資源稟賦是土地流轉不暢的主要限制因素。

4.1 區(qū)域社會經濟發(fā)展程度

社會經濟發(fā)展程度是農戶土地功能依賴變遷的重要驅動力，區(qū)域經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率、非農就業(yè)率低是影響農地流轉的重要因素。以非農就業(yè)率為例，非農就業(yè)率低導致農戶農業(yè)生產過密化和對土地依賴的加強，阻礙農地流轉的進行。問卷調查和訪談發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)2017年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率2.8%，比上年上升0.67個百分點，農戶非農就業(yè)率為27.93%，表明有大量勞動力滯留農村，無法轉移就業(yè)，即使實現(xiàn)就業(yè)也面臨較大的失業(yè)風險，缺乏替代農業(yè)活動的就業(yè)活動以及穩(wěn)定可持續(xù)的就業(yè)預期，導致農戶將土地視為其重要的生計來源而不愿流轉。

4.2 農戶家庭狀況

農戶家庭情況對土地流轉是否順暢有著重要的影響，主要表現(xiàn)在：

（1）農戶的家庭規(guī)模對農戶農地流轉決策有顯著影響。調查分析結果表明家庭規(guī)模在2人以下的有76%的農戶都不愿意流轉，家庭規(guī)模在3～4人的農戶有32%不愿意流轉，家庭規(guī)模在5～6人有54%的農戶不愿意流轉，6人及以上的有58%的農戶不愿意流轉，可能原因是由于家庭人數(shù)和構成不同會影響農戶的意愿。

（2）農戶的非農收入比重對農戶是否進行流轉有顯著影響。調查分析結果表明非農收入比重小于0.3的農戶有80%不愿意流轉，非農收入比重介于0.3～0.6的農戶有65%不愿意流轉，非農比重介于0.6～0.8有56%的農戶不愿意流轉，非農比重大于0.8有29%不愿意流轉。

（3）恩格爾系數(shù)對農戶是否流轉也有較大影響，調查結果統(tǒng)計表明：恩格爾系數(shù)小于20%的農戶有24%不愿意流轉，恩格爾系數(shù)介于20%～30%的農戶25%不愿意流轉，恩格爾系數(shù)介于30%～50%的農戶54%不愿意流轉，恩格爾系數(shù)大于50%的農戶65%不愿意流轉農村土地。

4.3 區(qū)域土地流轉政策和土地流轉市場

農村土地流轉是鞏固和完善我國家庭聯(lián)產承包責任制的重要舉措，具有極強的政策性。問卷調查及訪談發(fā)現(xiàn)，67%的農戶認為隨著國家政策的優(yōu)化，土地具有很大的升值空間和福利，所以寧愿將土地撂荒拋荒也不愿意流轉給專業(yè)公司或種糧大戶。同時，82.6%的農戶家庭承包地的與家庭人員的數(shù)量不對等，“生不添，死不抽”成為土地承包權30年不變政策在農村的具體實踐。調查發(fā)現(xiàn)，許多村社干部反映，目前農村土地權屬調整越來越難，村社集體組織修路、修溝或引入規(guī)模特色農業(yè)，經常由于個別農戶的反對而無奈地放棄。二級市場遵循市場和經濟原則，強調按“自愿、有償、依法”原則引導農地適度規(guī)模經營，以發(fā)揮市場對資源優(yōu)化配置的效應。但是具體實踐中卻由于農地流轉市場發(fā)育程度低、缺乏農地流轉中介組織以及村社干部違背農戶意愿的強制流轉而使得農戶權益受損。調查中發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)雖然成立了農村土地承包流轉管理中心，一些鎮(zhèn)街成立了土地流轉服務中心，40多個社區(qū)成立了農村土地流轉服務站，但大多屬于空架子，機構不健全，人員不穩(wěn)定，工作機制不成熟等問題突出。

4.4 區(qū)域土地流轉扶持措施

研究區(qū)不同鎮(zhèn)街利用差別化的土地流轉獎勵扶持制度，對不同流轉規(guī)模的流轉大戶進行資金獎勵，例如對在研究內連續(xù)多年從事園林綠化、花卉苗木、藥材等特色經濟作物種植面積在6.67hm2、20hm2、33.33hm2以上的規(guī)模經營業(yè)主，區(qū)財政分別按150元/667m2、200元/667m2、300元/667m2給予獎勵。雖然獎勵扶持制度起到了一定作用，但是仍然沒有解決流轉大戶融資難的問題，77.8%的流轉大戶都認為制約其擴大規(guī)模、調整經營方式的最大障礙在于融資難。且獎勵扶持制度門檻較高，難以解決滿足規(guī)模剛起步但又急需資金的流轉大戶的需要。另外，研究區(qū)土地流轉市場發(fā)育緩慢，調查顯示有76.4%的農戶愿意流轉部分土地，但是沒有人來流轉，導致農戶不得不拋荒撂荒部分耕地。

4.5 農業(yè)生產基礎設施

農業(yè)生產基礎設施是土地流轉的重要保障，土地規(guī)?；洜I離不開與之配套的道路、電力設施、農田水利等基礎設施條件。調查和訪談發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)農業(yè)生產基礎設施配套較差，已有設施或由于沒有管護而破損，或由于設計時間太久而不能滿足規(guī)模經營的需求。據(jù)調查，研究區(qū)公路等級偏低，此外農村道路硬化率、道路網密度以及道路連接度均較低，存在許多真空地帶。全區(qū)小型水庫數(shù)量僅為222座，數(shù)量偏少，且空間布局不均，灌排設施覆蓋面積僅為38.86%，不少區(qū)域還是停留在“靠天吃飯”的局面。調查結果顯示，研究區(qū)78.62%的流轉大戶表示基礎設施現(xiàn)狀無法滿足他們日常生產管理的需要。某種植大戶流轉12.67hm2農地準備種植獼猴桃，實地查看后發(fā)現(xiàn)通往基地道路未硬化造成車輛通行十分困難，流轉區(qū)域雖經過土地整治但溝渠寬度深度不足，無法滿足獼猴桃種植對灌溉的要求而不得不放棄。農業(yè)基礎設施的匱乏，難以滿足規(guī)模經營的需求，導致無人愿意流入或擴大農地經營規(guī)模，致使農地難以實現(xiàn)資本、人才以及城鄉(xiāng)資源聚集。

4.6 區(qū)域土地資源稟賦

土地資源稟賦方面，研究區(qū)地貌以淺丘為主，地形起伏較大，坡耕地比重大，坡度<2°、2～6°、6～15°、15～25°的耕地分別占研究區(qū)耕地總面積的3.46%、30.39%、45.87%、20.28%；當?shù)厝司氐陀谌珖娜司孛娣e約0.092hm2的水平，但戶均卻擁有耕地的塊數(shù)多達10.92塊，平均田間耕作半徑約為591.93m；地形地貌復雜、耕地坡度大、規(guī)模小、地塊破碎分散，致使土地資源整合成本高、難度大，流轉困難。

5 結語

農村土地流轉與資源整合是當前研究的熱點問題，是區(qū)域土地資源重新配置與整合的重要抓手，國內外大量學者從土地流轉與資源整合的理論到實踐開展了富有成效的工作，為農村土地流轉的開展提供了有力的支撐和良好借鑒。近幾年，土地流轉的開展促進了勞動力資源整合，化解了約60%～70%的農村剩余勞動力。促進了管理和技術資源整合，農業(yè)科技“產、學、研、用”鏈條有效整合。農村土地流轉能有效促進農村土地資源整合，打破原有的產權權屬限制，實現(xiàn)地塊的產權和物理整合，規(guī)模經營成為“流行”。促進資金資源整合，財政補貼資金、項目建設資金以及各類惠農政策傾斜精準對接，協(xié)同發(fā)力。促進社會化服務資源整合，農業(yè)生產“跳出”小農家庭，社會化分工嶄露頭角。

但是，受地理條件不佳、人均耕地少、農業(yè)基礎設施建設滯后、社會經濟發(fā)展程度不高等條件的約束，農村土地流轉與資源整合高效互動仍存在不少障礙。農村土地流轉供需“不暢”，扭曲的人地關系，仍然制約著農村土地流轉的有序進行。城鄉(xiāng)資源配置不均衡，生活、生產與生態(tài)三大空間融合受阻，仍是土地資源流轉與整合的主要障礙。城鄉(xiāng)二元結構下的體制機制“慣性”，致使農村土地流轉與資源整合互動路徑不暢?；诖耍钊胪诰蜣r村土地流轉與資源整合互動邏輯，攻克農村土地資源重新配置或整合過程中的一些重大或關鍵性技術問題顯得尤為重要。

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