宅基地退出機制

騰春月 李龍 高銘鞠 閆夢迪

[摘要]隨著經(jīng)濟的發(fā)展城市化進程不斷加快，農(nóng)民的生活水平也不斷提升，有更多的人口向城市轉移，因而出現(xiàn)大量的農(nóng)村住房閑置和轉讓需求，為解決城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農(nóng)村房屋及宅基地大量閑置浪費問題，我們對大慶市喇嘛甸鎮(zhèn)新華村的基本情況進行了調(diào)研，該村屬于城鄉(xiāng)結合部農(nóng)村地區(qū)，由于接近地價昂貴的城市，其宅基地流轉的現(xiàn)狀也較為典型，通過對其調(diào)研，了解現(xiàn)今存在的主要問題提出完善的宅基地退出機制，以提高土地利用率。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)結合部；宅基地；退出機制

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

農(nóng)村宅基地有償退出機制的缺失是造成農(nóng)村土地資源的大量空閑和浪費的重要原因，建立建全宅基地有償退出機制可以使土地充分得到利用

1 調(diào)研地區(qū)基本情況及實行宅基地退出機制的必

要性

1.1 人口流動性大，組成復雜

本文所調(diào)研的地區(qū)位于大慶市讓胡路區(qū)喇嘛甸鎮(zhèn)內(nèi)，為鎮(zhèn)內(nèi)中心村，距離讓胡路區(qū)市區(qū)約15分鐘車程，是典型的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)。由于大慶是典型的工業(yè)型城市，城中可以為外來打工人員提供大量的工作崗位，所以自從上世紀90年代開始有大量外來人口務工。本文所調(diào)研的村莊地處城郊，房價較低且交通便利，自然成了許多外來務工人員的理想居住地。與此同時，本村地處城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，受城市環(huán)境的各方面影響較大，村民的觀念也都比較開放，所以本村村民的的原有居民由于升學，外出務工等原因也有大量的流出。

據(jù)調(diào)查了解到，該村人口組成復雜，在全村的現(xiàn)有居民12000人中，有約一半的人口為外來務工人員，本村居民有2150戶，外來居民2003戶，具體見表1。

1.2 宅基地面積超標，一戶多宅現(xiàn)象嚴重

調(diào)研地區(qū)大慶市，在其市區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法中明確規(guī)定：農(nóng)村村民新建住宅的宅基地每戶不得超過350m2。城市近郊和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地的宅基地，每戶不得超過250m2。然而根據(jù)該文調(diào)查的150戶樣本，發(fā)現(xiàn)該農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用面積嚴重超標，而且一戶多宅也十分普遍，具體見表2。這種現(xiàn)象的主要成因有：（1）村民本身的宅基地周圍存在閑置土地，村民則占為己有。（2）一些村民在申請新的宅基地后，舊宅基地不交還給集體。（3）家中有老人去世，其擁有的宅基地自然就由其子女繼承。監(jiān)管和審查制度的不完善是種種原因的主要來源。

1.3 房屋空置，資源浪費嚴重

隨著當?shù)亟?jīng)濟的不斷發(fā)展，其村民的生活水平不斷提高，以及地處城郊，生活觀念受城市影響較大，本村村民尤其是年輕一代紛紛在鎮(zhèn)內(nèi)購買樓房或者干脆去市區(qū)買房生活，當然這不單單是對生活環(huán)境的追求。一方面，當?shù)卮迕裼绕涫悄贻p一代（約占80%）早已不從事農(nóng)耕生產(chǎn)，而是在市區(qū)內(nèi)工作，買房是為了工作方便。另一方面，有一部分的年輕父母（約占40%）為了孩子能上市區(qū)內(nèi)教育水平更好的學校，也到市區(qū)內(nèi)買房居住。由此，產(chǎn)生了大量的房屋空置現(xiàn)象。綜上，以及表1中所顯示的一戶多宅的情況，導致本村的房屋及宅急地的閑置率高達26%，造成了嚴重的土地資源浪費。

1.4 亂占亂建，宅基地使用不合理情況嚴重

由于調(diào)研地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入的不斷增加，農(nóng)民對居住環(huán)境、居住條件的要求也隨之提高，而村內(nèi)住房又缺乏統(tǒng)一的建設規(guī)劃，受傳統(tǒng)思想意識的影響，部分農(nóng)民在沒有拆除原來住房的情況下私自違規(guī)占地建房。在所調(diào)研的村莊中隨處都能見到這樣的情形——將舊的宅基地進行閑置甚至荒廢，而在新的宅基地上建房。有的農(nóng)民即使擁有新宅基地，但仍舊在舊宅基地上居住，將新宅基地放在一邊閑置。不僅如此，村民在新建房屋時無節(jié)制的將宅基地墊高，以防止道路上或別家雨水等流向自家住宅及院落。這種現(xiàn)象普遍存在，儼然形成了“一家更比一家高”的現(xiàn)象，嚴重影響村中雨水污水的排出及美觀。

1.5 房屋及宅基地的交易行為混亂

查閱相關地區(qū)部門政策法規(guī)得知《大慶市區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》第13條明確規(guī)定：非本村村民或城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村宅基地。申請宅基地的，不予批準。然而在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)政策歸政策，現(xiàn)實中非本村村民購買本村宅基地的現(xiàn)象普遍存在。上文中提到過由于調(diào)研村莊處于城鄉(xiāng)結合部的特殊地理位置，外來人口較多，該部分人口中有一大部分已經(jīng)在本村居住十多年之久，自然有購買房屋及宅基地的需求。故在本村房屋及宅基地的流轉普遍存在，其交易方式有口頭形式也有書面形式。其中書面形式的格式也不一樣，有的比較規(guī)范、內(nèi)容比較詳細，有的則非常簡單，只注明房屋價格和坐落位置，甚至僅僅幾句話而已。據(jù)調(diào)查在該村房屋買賣交易中約60%沒有履行登記手續(xù)。而且大部分村民也根本不清楚該如何登記，去哪兒登記。這種交易不受法律保護，許多外來人口在購買宅基地之后在其上建造房屋，但是無法取得房屋產(chǎn)權證，在以后例如土地征收等情況中存在著許多的隱患，權益得不到有效保護。

2 實行宅基地退出機制所面臨的問題

2.1 村民對于宅基地退出機制并不了解，也沒有明顯的退出

意愿

在調(diào)研時通過與村干部的談話了解到，即使是村干部這樣的村中工作人員對于宅基地退出制度僅是知之甚微，并不了解具體的實行機制，在我們抽樣調(diào)研的150戶中，村民對于宅基地退出機制的了解情況如圖1。

2.2 宅基地的退出機制在法律層面面臨的障礙。

2.2.1 宅基地產(chǎn)權模糊。主要體現(xiàn)在：宅基地使用權登記制度不完善。宅基地確權登記工作進展十分緩慢，健全的宅基地確權登記制度并未建立起來，原因在于有關宅基地使用權登記的立法規(guī)定不完善，無法滿足農(nóng)村發(fā)展改革的現(xiàn)實需要。

2.2.2 缺失宅基地有期使用制度。目前我國的宅基地使用權并沒有期限的限制，而且是無償獲取的，這是導致宅基地閑置浪費的又一重要原因。正如有學者所說“宅基地的福利性與使用的無期限性沒有必然聯(lián)系，且無期限的使用也超出了使用權和福利性的應有之意”。

2.2.3 在退出后續(xù)保障方面，宅基地退出面臨著保障機制不完善的問題。一方面退出宅基地后定居在城市的農(nóng)民與城市居民在社會公共服務的待遇方面有所不同。例如，定居到城市的農(nóng)民無法同城市居民一樣，在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面享有同等待遇。另一方面城鄉(xiāng)社會保障體系存在差異，宅基地本身具有社會福利性與保障性，因此要減少農(nóng)民對土地的依賴，順利推進宅基地退出工作，需要完善社會保障體系，這也是完善宅基地退出機制的一個重要方面。

3 完善宅基地退出機制的主要對策

3.1 加大對宅基地退出機制的宣傳推廣

讓農(nóng)民了解宅基地退出政策，對于有意愿有想法想退出宅基地的村民要做好配合工作并加強指導。讓農(nóng)民切實感受到權益被保護，實現(xiàn)宅基地對于農(nóng)村居民應有的福利性質。

3.2 完善宅基地使用權的登記制度

制定專門的宅基地使用權登記規(guī)定，考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村改革實際，對于以登記有困難的，可以由各個地方根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況以制定地方性法規(guī)的方式進行變通規(guī)定。

3.3 建立宅基地有期使用制度

保障宅基地使用的公平，確定宅基地的使用期限，期限自申請宅基地被批準之日開始，到期時可以繼續(xù)申請，對于長時間閑置無人續(xù)期的宅基地，村集體有權收回，避免土地資源浪費。

3.4 可采用現(xiàn)金補償方式，并完善后續(xù)保障機制

目前，對于宅基地有償退出機制補償政策并不完善，具體的獎勵資金和補償資金都是根據(jù)當?shù)卣徒M織規(guī)定的，國家沒有根據(jù)實際情況進行統(tǒng)一要求，農(nóng)民退出土地的積極性沒有被帶動起來。當今現(xiàn)金補償還是農(nóng)民比較能夠接受的，長期生活在城市的大部分農(nóng)民是在城里買不起房子的。而現(xiàn)在如果農(nóng)民在自愿退出宅基地的情況下，能夠獲得一定的經(jīng)濟補償，既解決了農(nóng)村宅基地閑置的問題，還滿足了農(nóng)民進城買房的愿望，一舉兩得。進一步完善對于進城買房農(nóng)民的社會保障機制，讓農(nóng)民在放棄了宅基地之后，生活仍然有一定的保障，解除后顧之憂。

3.5 減少不必要的人口流動

我國當前的社會已不再是只依靠土地致富的時代了，農(nóng)民開始外出謀求更好的生活，同時這種大規(guī)模人群變動情況給農(nóng)村帶來了一系列問題，首先，人口大量遷移，農(nóng)村留守人員較少，致使農(nóng)村發(fā)展緩慢，甚至有些地區(qū)是零增長，減慢了現(xiàn)代化進程。應把當前人口規(guī)模流動下出現(xiàn)的農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織通過發(fā)揮集體組織的作用，把千家萬戶的小生產(chǎn)與萬千變化的大生產(chǎn)聯(lián)系起來。避免外出務工導致土地荒廢現(xiàn)象，既增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，又促進了農(nóng)村大量剩余勞動力的流動。

[參考文獻]

[1] 于霄.宅基地使用權“福利性”法律解析[J].清華法制論衡，2014（01）.

[2] 胡龍君.論我國農(nóng)村宅基地退出機制的完善[D].長沙：湖南師范大學，2016.

[3] 魏長凱.農(nóng)村人口流動與村莊治理研究[D].大連：東北財經(jīng)大學，2010.