鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主的實踐與探索

鄭普建

摘 要：當前，治理資源不足是基層社會治理面臨的最大困境。內(nèi)生性不足的農(nóng)村社會亟需引入優(yōu)質(zhì)治理資源并進行治理機制創(chuàng)新。浙江省臨海市在鎮(zhèn)——村級協(xié)商民主實踐中取得了豐富的經(jīng)驗，構建了三大平臺，進行了四種協(xié)商的分類和提供四大機制的保障。鄉(xiāng)賢作為一種治理主體，對于鄉(xiāng)土社會來說有一種外在性，這種外在性是其優(yōu)勢也是其局限和弊端所在。臨海市“鄉(xiāng)賢+治理”模式經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主必須堅持黨的領導，必須建立健全制度機制，以更好地發(fā)揮其作用。

關鍵詞：鄉(xiāng)賢;基層協(xié)商民主;村民自治;社會治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.010

[中圖分類號] D422.6;D621.5 [文獻標識碼]B [文章編號]1009-0339（2018）04-0055-04

推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，也是全面建成高質(zhì)量小康社會的重要保障。黨的十九大報告鮮明地提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務，2018年中央一號文件明確要求積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層[1]。發(fā)揮鄉(xiāng)賢的積極作用，推進基層社會治理現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義。浙江作為我國改革開放的先行地，在創(chuàng)新基層民主實踐方面進行了多種形式的探索，如溫嶺的“民主懇談”、天臺的“三環(huán)五步法”和近年來臨海的鎮(zhèn)——村協(xié)商民主實踐等。2016年以來，浙江省開展“萬名鄉(xiāng)賢幫千村”活動，吸引鄉(xiāng)賢回歸，在政策保障和落地方面做了大量具體的工作，涌現(xiàn)了許多鄉(xiāng)賢回歸、鄉(xiāng)賢輔治等鮮活案例，為鄉(xiāng)賢研究提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

一、鄉(xiāng)賢是推動基層協(xié)商民主創(chuàng)新發(fā)展的重要力量

（一）治理資源不足已成為當前基層社會治理的最大困境

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村的大量人口、資源和財富都流到了城市，治理資源不足是當前基層社會治理面臨的最大困境。在農(nóng)村流出的各種資源中，鄉(xiāng)村政治精英的流出對農(nóng)村基層社會治理的影響最大。留守在村莊的婦女、兒童、老人大不關心村莊公共事務。集體經(jīng)濟衰弱的一個原因是村莊中缺乏讓村民凝結在一起的平臺。目前我國的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右，以中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展為前提，即使未來 50 年內(nèi)城市化人口速度由 30% 增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口[3]?？梢?，在未來很長一段時間里，絕大多數(shù)農(nóng)民依然難以在城市定居，依然要周期性地往返于城鄉(xiāng)之間。內(nèi)生性不足的農(nóng)村社會亟需引入優(yōu)質(zhì)治理資源并進行治理機制創(chuàng)新。

（二）基層協(xié)商民主是治理機制的重大創(chuàng)新

村民自治作為我國基層民主政治制度的重要組成部分，也是當前農(nóng)村社會治理的主要形式。村民自治于1982年通過憲法和法律確定下來已有了30多年的歷史。村民自治在這30多年的發(fā)展過程中不斷探索創(chuàng)新，取得較好的經(jīng)驗，但也存在著一些新的問題。如民主選舉存在賄選現(xiàn)象，村委會選舉過程不規(guī)范，存在上頭指派，搞等額選舉，公開拉票，家族、宗族勢力操控選舉，當選者的代表性不強等情況[4]。在民主決策環(huán)節(jié)，涉及村級的重大事務，應該由村民會議或村民代表大會討論決定的，卻由村黨支部或村委決定，甚至由個人拍板[5]?？偟膩碚f，村民自治中村民的自治主體地位并沒有得到充分保障，村級組織行政化傾向較為嚴重。

作為決策形式的協(xié)商民主對村民自治問題中民主決策與民主管理欠缺的解決有著恰當?shù)耐苿幼饔茫瑹o疑是基層社會治理創(chuàng)新的方向。協(xié)商民主就是通過自由、平等的公民之間的討論進行決策[5]，決策過程是民主的。在協(xié)商民主模式中，決策是平等的公民之間理性的、審慎的公共討論的結果。協(xié)商民主可以讓來自不同階層的民眾平等地參與到公共事務的決策中，自由地表達觀點，而且可以傾聽和商議不同意見，從而作出有利于公共利益的決策。因此，基層協(xié)商民主是對當前治理機制的重大創(chuàng)新。

（三）鄉(xiāng)賢是推動基層協(xié)商民主的重要力量

一般來說，國家、市場和社會是總體性的三大治理資源來源。從實踐來看，行政力量的介入和干預對農(nóng)村社會的改變具有不可持續(xù)性。一方面中國國情的復雜和村務的瑣碎使得政府在制定相關政策的時候不得不慎之又慎，即便如此也難免“一刀切”的情況發(fā)生;另一方面村莊數(shù)量之多使得行政成本高，政令下行根本無法如臂使指。市場力量則具有極強的逐利性，關于“資本下鄉(xiāng)”的種種弊端，已有很多學者指明。鄉(xiāng)賢作為一種社會力量，在情感上與鄉(xiāng)土社會具有親密性，畢竟生于斯、長于斯。在治理能力和治理資源上，能成為鄉(xiāng)賢或能被稱為鄉(xiāng)賢的人在鄉(xiāng)村社會中必然具有一定的社會影響力，他們對農(nóng)村社會的復雜性和特殊性有著天然的耦合。顯然，鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主非常必要也十分合適，是推動基層協(xié)商民主的重要力量。

二、浙江省臨海市“鄉(xiāng)賢+治理”模式的主要做法

（一）臨海已有的鎮(zhèn)——村級協(xié)商民主實踐

2014年以來，浙江省臨海市著力推動基層協(xié)商民主建設，在基層協(xié)商民主制度設計、制度建設方面進行了探索，如圖1所示。

1. 搭建三大平臺。一是搭建基層民主協(xié)商議事會議平臺，體現(xiàn)代表性。建立基層民主協(xié)商議事會，從個人品行、社會影響力、服務理念等方面篩選，鎮(zhèn)級議事會成員由鎮(zhèn)黨委聘請，廣泛吸收社會各方面人士組成（包括黨外知識分子、非公有制經(jīng)濟人士、各基層社團組織負責人以及轄區(qū)內(nèi)部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員、企事業(yè)單位負責人、村組織負責人、老干部代表等，與鄉(xiāng)賢的選取范圍基本重合），人數(shù)為30—60人，由鎮(zhèn)黨委副書記擔任議事會主任。村級民主協(xié)商議事會在村黨組織的領導下開展工作，村議事會成員由村黨組織、村委會、村監(jiān)會和村經(jīng)濟合作社等村級各組織負責人以及部分村民代表和在外代表人士、老干部代表等組成，人數(shù)為20—50人，由村黨組織書記擔任議事會主任。設立“民主日”制度，每月確定一日為村鎮(zhèn)事務民主日，每月定期召開基層協(xié)商民主協(xié)商議事會議。二是搭建圓桌會商平臺，體現(xiàn)靈活性。依托圓桌會商平臺，真情請進門、主動走上門，切實加強與協(xié)商對象的溝通交流，及時會商解決鎮(zhèn)、村群眾反映的熱點、難點問題。三是搭建網(wǎng)絡互動平臺，體現(xiàn)廣泛性。順應互聯(lián)網(wǎng)新媒體發(fā)展和網(wǎng)民參政議政趨勢，通過設立網(wǎng)絡e政廳、開通微信、建立QQ群等，拓寬社會公眾參與民主政治渠道，使社會各界人士利益訴求和意見建議得以充分表達。

2. 梳理四種協(xié)商類型。一是決策性協(xié)商，主要討論鎮(zhèn)—村兩級內(nèi)相關重大公共事務的決定。二是執(zhí)行性協(xié)商，主要對在執(zhí)行上級或本級決定過程中遇到的問題進行協(xié)商。三是監(jiān)管性協(xié)商，主要指對重大事務如鎮(zhèn)、村財務等進行監(jiān)督管理并開展廣泛的討論協(xié)商。四是調(diào)處性協(xié)商，主要指利用協(xié)商的方式對本區(qū)域內(nèi)或村際之間的事務進行調(diào)解處理。

3. 構建四項機制。（1）民主提事機制。一是明確重大議題。每年年初，由鎮(zhèn)、村民主協(xié)商議事會辦公室根據(jù)鎮(zhèn)、村年度工作計劃，提出重點議題。二是收集相關議題。通過民主協(xié)商議事會議、圓桌會商、網(wǎng)絡互動等平臺，收集相關協(xié)商議題。三是確定協(xié)商議題。由鎮(zhèn)、村黨委根據(jù)形勢發(fā)展需要和實際情況，審核確定民主協(xié)商議事相關議題和年度協(xié)商計劃。（2）民主議事機制。一是擬定協(xié)商方案。由鎮(zhèn)、村民主協(xié)商議事會辦公室根據(jù)議題性質(zhì)，確定協(xié)商類型，選擇合適的實施平臺和協(xié)商的對象，制定具體議事方案。二是做好商前調(diào)研。按照擬定的協(xié)商方案，通過多種方式提前告知參加協(xié)商的對象，提供相關議題資料，并支持他們做好協(xié)商前的相關調(diào)研工作。三是組織協(xié)商活動。由議事會辦公室組織相關人員開展協(xié)商議事活動，協(xié)商過程中應最大限度保障參與人的話語權，爭取達成共識。協(xié)商議事過程由專人負責記錄，記錄內(nèi)容要準確詳實，協(xié)商結果形成文字形式協(xié)商紀要。（3）民主理事機制。一是協(xié)商結果視情公開。鎮(zhèn)、村黨組織對協(xié)商紀要及時作出是否采納的結論，對協(xié)商一致并采納的協(xié)商結果，原則上按協(xié)商議事確定的內(nèi)容和要求公開，接受群眾監(jiān)督。二是理事過程陽光操作。對于采納的協(xié)商結果，嚴格按照協(xié)商要求執(zhí)行，制定具體實施辦法，明確責任人、完成時間等。三是落實程度及時通報。對于已執(zhí)行可公開的事項，要以適當形式及時通報落實程度。（4）民主監(jiān)事機制。一是落實專項監(jiān)督。設立專項監(jiān)督小組，對協(xié)商過程、結果和落實情況進行監(jiān)督。二是開展民主評議。對于涉及重大公共事務的，可運用實施平臺采取評議的方式進行監(jiān)督，并作出相應整改。三要做好解釋反饋。對于執(zhí)行落實過程中出現(xiàn)的問題或因客觀原因無法執(zhí)行落實的，應及時做好解釋工作。

（二）“鄉(xiāng)賢+治理”模式的具體實踐

1. 協(xié)商民主治理員。在已有協(xié)商民主制度的基礎上，臨海市將鄉(xiāng)賢組織作為鄉(xiāng)村治理主體之一加以培育。協(xié)商民主制度的實施要充分考慮鎮(zhèn)—村級協(xié)商民主議事會成員的精英性和代表性，使鄉(xiāng)賢以協(xié)商議事會成員的身份參與基層社會治理。

2. 民主選舉輔治員?；卩l(xiāng)賢在“視野”和“資源”上的優(yōu)勢，鄉(xiāng)賢可以更直接地參與村莊治理。具體來說，一方面，鄉(xiāng)賢可以直接參與農(nóng)村換屆選舉。由于鄉(xiāng)賢在經(jīng)濟、政治等方面有較高的威望，在本村的換屆選舉中，如果鄉(xiāng)賢下決心參選，基本上都會成功當選村干部。如臨海Y鎮(zhèn)，在2017年換屆選舉中有40余名鄉(xiāng)賢進入農(nóng)村干部隊伍。另一方面，在村級換屆選舉工作中鄉(xiāng)賢可以承擔輔治員的角色，在人選舉薦、選舉醞釀、投票計票等環(huán)節(jié)，保障選舉工作順利進行，發(fā)揮補位、輔治的作用。

3. 社會矛盾調(diào)解員。鄉(xiāng)村的糾紛往往涉及村莊的歷史遺留問題或者村民之間的矛盾，調(diào)解工作難度大。鄉(xiāng)賢由于其特殊的身份，既熟悉村莊情況，又超脫于村莊之外，在解決鄉(xiāng)村糾紛中能發(fā)揮獨特作用。在臨海B鎮(zhèn)活躍著一支由鄉(xiāng)賢組成的“和合顧問團”，他們充分發(fā)揮自身威望、對村情熟悉、社會關系廣泛等優(yōu)勢，專門調(diào)解鎮(zhèn)—村兩級的矛盾糾紛。如臨海鄉(xiāng)賢葉姓老師退休后回鄉(xiāng)成立村莊糾紛調(diào)解工作室，一年接待村民上千人，解決矛盾糾紛數(shù)百件，受到廣泛好評。

4. 鄉(xiāng)風文明宣傳員。鄉(xiāng)賢文化是對中國傳統(tǒng)文化的一種傳承，又是當代優(yōu)秀文化的體現(xiàn)。人是文化的載體，一方面從主觀來說，鄉(xiāng)賢本身就符合社會主義核心價值觀的要求，自身有著較高的文化修養(yǎng)和道德品質(zhì);另一方面，從客觀來說，有著鄉(xiāng)賢光環(huán)的人回到農(nóng)村，一言一行必然要對得起“鄉(xiāng)賢”這一稱呼，這一稱號無形中也是一種監(jiān)督。自然地，鄉(xiāng)賢在農(nóng)村中就起到了鄉(xiāng)風文明宣傳員的作用。

三、進一步發(fā)揮鄉(xiāng)賢在基層協(xié)商民主建設中作用的途徑

（一）堅持黨的領導

鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村社會中起到了很多積極的作用，但也應該看到，也有一些鄉(xiāng)賢造成了不良的影響。鄉(xiāng)賢的外在性是其優(yōu)勢所在，同樣，外在性也是其與鄉(xiāng)土社會融入過程中被排斥的原因。由于農(nóng)村社會內(nèi)生性不足，自身的治理資源十分有限，所以鄉(xiāng)村社會自身是比較脆弱的。鄉(xiāng)賢作為一種外來的力量或者資源，由于其本身與鄉(xiāng)土社會有著緊密聯(lián)系，可以對鄉(xiāng)村原有的治理格局、治理秩序產(chǎn)生較大的影響，因而容易成為基層社會治理的主導者。如果基層社會治理由鄉(xiāng)賢完全主導，即便在短期內(nèi)可能會取得不錯的效果，但從根本上是對村民自治和基層民主的破壞?，F(xiàn)在一些地方，鄉(xiāng)賢好心干壞事，大干快上留下爛攤子，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象，應引起我們高度重視。所以，鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主必須堅持黨的領導，必須將鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)賢組織納入到鎮(zhèn)——村級黨組織的領導框架內(nèi)，正確地發(fā)揮鄉(xiāng)賢的力量。比如臨海市提出的堅持“三在前、三在先、三不得”原則。堅持尊重民意、廣泛參與、求同存異、增進共識原則，就比較好地在程序上完善了黨的領導與鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用之間的關系。

（二）建立健全運行有序的制度機制

臨海市“鄉(xiāng)賢+治理”模式的一條實踐經(jīng)驗就是將鄉(xiāng)賢放入制度性的規(guī)范體系中，從而更好地發(fā)揮其作用?；鶎诱谝M鄉(xiāng)賢或者成立鄉(xiāng)賢組織時，應對鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用的方式方法有清晰的認識。根據(jù)鄉(xiāng)賢的外在性，其發(fā)揮作用時具有盲目性，更多時候是憑著一腔熱情和對鄉(xiāng)土的回饋急著做一些事情，在情感上固然是好的，但是就理性和現(xiàn)實而言很有可能碰壁甚至造成不良的影響。這樣的結果既不利于推進基層社會治理，也容易挫傷廣大鄉(xiāng)賢的積極性。因此，應建立健全運行有序的制度機制。臨海市建立協(xié)商民主制度，規(guī)范治理方式、形式、途徑等制度，將鄉(xiāng)賢資源納入到基層協(xié)商民主制度中去。

（三）明確法律地位

任何一種新鮮事物或者社會現(xiàn)象想要獲得人們長期的認可都必須在法律的框架內(nèi)予以明確。目前，縣市區(qū)鄉(xiāng)賢組織得到了民政部門的認可，并注冊獲得法人地位，有了自己獨立的銀行賬戶和登記號碼。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的鄉(xiāng)賢組織還未明確法律地位，村一級的鄉(xiāng)賢組織更無從談起。法律地位的不明確以及財務管理制度的混亂，使得鄉(xiāng)賢組織游走在法律邊緣，不利于鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)賢組織發(fā)揮作用。此外，一些鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)賢組織已經(jīng)事實違法，比如在農(nóng)村宅基地向鄉(xiāng)賢傾斜行為上，在村規(guī)民約制定中違反上位法等。對于這樣事實違法的行為必須予以糾正。因此，對于經(jīng)過實踐檢驗并且治理效果好的鄉(xiāng)賢組織和鄉(xiāng)賢制度，民政等相關部門應予以法人資格的明確，在財務制度上提供應有的條文解釋，保障其正常運行，發(fā)揮其積極作用。

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責任編輯：楊緒強