職業(yè)教育改革的模式選擇及政府角色

主持人：喻忠恩

主持人按語：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立與完善的過程本質(zhì)上是一個(gè)政府與市場(chǎng)關(guān)系不斷演化的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如此，職業(yè)教育改革與發(fā)展亦是如此?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》的頒布，在頂層設(shè)計(jì)上為我國職業(yè)教育在新時(shí)代的新發(fā)展新改革指出了方向，繼續(xù)厘清職業(yè)教育改革與政府角色的關(guān)系，并由此建立職業(yè)教育改革與發(fā)展的中國模式，無疑是職業(yè)教育理論界和實(shí)踐界不能回避的問題。本欄目的兩篇文章從不同角度，就政府和職業(yè)教育改革發(fā)展的問題進(jìn)行了討論，希望有益于新時(shí)代職業(yè)教育改革的啟動(dòng)與深化。

摘? ? 要：長期以來，實(shí)行的誘導(dǎo)式改革無益于我國職業(yè)教育的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。只有從辦學(xué)體制入手實(shí)行倒逼式改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在職業(yè)教育資源配置中的基礎(chǔ)性作用，才能真正激發(fā)職業(yè)教育的辦學(xué)活力，才能發(fā)揮職業(yè)教育在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。在這個(gè)過程中，政府的作用不能缺位，但政府不應(yīng)作為職業(yè)教育的辦學(xué)主體，而是職業(yè)教育改革與發(fā)展的推動(dòng)者。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育;改革;政府角色;模式選擇

作者簡介：喻忠恩，男，專職副院長，副主任，副研究員，博士，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育、教育史。

中圖分類號(hào)：G710? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-7747（2018）15-0023-06

改革開放40年來，我國職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模得到了長足的發(fā)展，職業(yè)教育在高中教育階段和高等教育階段均實(shí)現(xiàn)了占比半壁江山的目標(biāo)。這是改革開放以來國家層面對(duì)職業(yè)教育極其重視和大力推動(dòng)的結(jié)果。但是，毋庸諱言，我國職業(yè)教育在規(guī)模發(fā)展的同時(shí)，質(zhì)量提高并不明顯，職業(yè)教育的社會(huì)吸引力并未增強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐與推進(jìn)作用也不顯著。我們不難發(fā)現(xiàn)，這個(gè)40年我們基本上是循著“先做大再做強(qiáng)”的思路來發(fā)展職業(yè)教育的。至于改革，尤其是以辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益為目標(biāo)的改革，我們一直奉行著一種政府主導(dǎo)下的誘導(dǎo)式改革。審視我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，這種改革模式的有效性值得懷疑。我們有理由認(rèn)為，基于現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)之上的方式方法去促進(jìn)職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展、推動(dòng)職業(yè)教育現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是行不通的，職業(yè)教育現(xiàn)代化還未走上正軌。這表明，我們需要對(duì)現(xiàn)行的職業(yè)教育改革模式進(jìn)行反思。本文結(jié)合2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，通過兩種改革模式的比較，并結(jié)合政府的角色定位，提出我國職業(yè)教育改革的模式選擇問題，期望能引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注與深入探討。

一、誘導(dǎo)式改革及其后果

在職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展到一定程度后，教育質(zhì)量的提升自然成為一個(gè)不可回避的問題。如何通過改革提升辦學(xué)質(zhì)量？結(jié)合我國改革開放以來的職業(yè)教育發(fā)展，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國職業(yè)教育改革屬于一種溫和的誘導(dǎo)式改革。那么，什么是誘導(dǎo)式改革？筆者認(rèn)為，誘導(dǎo)式改革是相對(duì)倒逼式改革而言的，是通過激勵(lì)、引導(dǎo)成員自覺、主動(dòng)開展的一種改革方式。這種改革的基本路徑是通過政策、資金等方式，鼓勵(lì)并引導(dǎo)部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校自行開展改革實(shí)踐探索，對(duì)主動(dòng)啟動(dòng)改革者實(shí)行重點(diǎn)建設(shè)，將探索的有效辦學(xué)實(shí)踐形成典型經(jīng)驗(yàn)或模式，再通過以點(diǎn)帶面的方式，推廣改革成功經(jīng)驗(yàn)與模式，帶動(dòng)職業(yè)教育整體改革。簡言之，這種改革是通過自下而上的方式啟動(dòng)部分改革，再通過自上而下的方式推動(dòng)整體改革。

在這種改革模式下，教育主管部門的政策雖然面向全體職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，但工作的著力點(diǎn)落在部分職業(yè)院校，改革的切入點(diǎn)在抓住典型，并發(fā)揮典型的輻射影響和示范帶動(dòng)作用。這種誘導(dǎo)式改革最典型的案例是“十一五”期間開始啟動(dòng)的職業(yè)院校示范校建設(shè)。2005年11月，國務(wù)院下達(dá)《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，明確提出了實(shí)施職業(yè)教育示范性院校建設(shè)計(jì)劃，要求重點(diǎn)建設(shè)高水平的培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的1 000 所示范性中等職業(yè)學(xué)校和100所示范性高等職業(yè)院校。其目的是“大力提升這些學(xué)校培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的能力，促進(jìn)它們?cè)谏罨母铩?chuàng)新體制和機(jī)制中起到示范作用，帶動(dòng)全國職業(yè)院校辦出特色，提高水平”。

誘導(dǎo)式改革之所以成為我國職業(yè)教育改革的基本特征，首先，與政府對(duì)職業(yè)教育的資金投入有限有關(guān)。由于我國職業(yè)教育規(guī)模龐大，在現(xiàn)行的政府主導(dǎo)辦學(xué)的體制之下，啟動(dòng)整體改革的資金需求量非常大，中央財(cái)政無力支付全國范圍內(nèi)的職業(yè)院校改革所需要的資金。同時(shí)，由于地方政府對(duì)發(fā)展職業(yè)教育的認(rèn)知水平、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平差異大等原因，多數(shù)地方政府在對(duì)發(fā)展職業(yè)教育的資金支持長期跟不上的情況下，通過這種改革方式，期望通過使用有限的中央財(cái)政資金撬動(dòng)改革，以點(diǎn)帶面，從而發(fā)揮最大的效益。因此，從這個(gè)意義上講，這種誘導(dǎo)式改革是現(xiàn)行管理和辦學(xué)體制下的一種相對(duì)合理并具有操作性的選擇。其次，這也與我國職業(yè)教育改革的思路不清晰有關(guān)。40年來，我們對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)越來越深刻，尤其是基于職業(yè)教育區(qū)別于普通教育的本質(zhì)特征，對(duì)于如何正確處理職業(yè)教育各要素之間關(guān)系的認(rèn)知越來越清晰。表現(xiàn)在職業(yè)教育實(shí)踐中，關(guān)于如何有效推進(jìn)企業(yè)深度參與職業(yè)教育，實(shí)現(xiàn)校企合作、產(chǎn)教合作培養(yǎng)人才，成為近10年來職業(yè)教育改革探索的重心。當(dāng)然，我們不得不承認(rèn)，囿于現(xiàn)行的職業(yè)教育辦學(xué)體制和管理體制，我們?cè)谛Ｆ笕绾紊疃热诤线@個(gè)關(guān)鍵性的問題上始終沒有探索出一條有效的路徑。很顯然，在國家頂層設(shè)計(jì)沒有清晰的職業(yè)教育改革思路，尤其是對(duì)現(xiàn)行辦學(xué)體制管理體制沒有實(shí)質(zhì)性變革政策導(dǎo)向的背景下，教育行政主管部門寄希望于示范校在不斷借鑒職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家人才培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?、在不斷嘗試的過程中實(shí)現(xiàn)本土化的人才培養(yǎng)新模式的突破，無疑也是不難理解的。

但是，這種誘導(dǎo)式改革真的可以發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”擴(kuò)散效應(yīng)嗎？事實(shí)上，以示范校建設(shè)為例，這種誘導(dǎo)式改革并沒有起到推動(dòng)這些職業(yè)院校辦學(xué)特色和辦學(xué)水平的明顯提升，也沒有發(fā)揮到示范引領(lǐng)其他職業(yè)院校發(fā)展的作用，反而引發(fā)了一系列的消極后果。

（一）導(dǎo)致職教改革形式化

示范校本應(yīng)該是通過改革示范實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)質(zhì)量示范，但示范校的建設(shè)表明，這種示范作用沒有表現(xiàn)出來。對(duì)此，基層職業(yè)院校的校長有著清醒的認(rèn)識(shí)。據(jù)媒體報(bào)道：“不少校長反映，示范校應(yīng)當(dāng)更多地在產(chǎn)品技術(shù)含量、研發(fā)能力和對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)力上起引領(lǐng)作用，不能過于強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)模和數(shù)量的考量，關(guān)鍵要能為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)出過硬的技能型人才，中職學(xué)校改革發(fā)展的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更多放在內(nèi)涵建設(shè)上?！盵1]由于在較長時(shí)期我國職業(yè)教育的辦學(xué)模式、管理模式是參照普通教育來進(jìn)行的，導(dǎo)致職業(yè)院校整體辦學(xué)水平普遍較低。再加之示范校的遴選和建設(shè)屬于事前激勵(lì)的方式，導(dǎo)致在示范校試點(diǎn)改革過程中，建設(shè)資金并沒有得到合理的使用，許多職業(yè)院校并沒有在人才培養(yǎng)的方式方法上真正下功夫，而是為追求“政績”刻意創(chuàng)建“新”模式，改革發(fā)展行為表面化、形式化、短期化、功利化現(xiàn)象突出。

（二）導(dǎo)致職教發(fā)展資金浪費(fèi)

示范校建設(shè)的初衷是利用有限的資金發(fā)揮最大的效益。但事實(shí)上，這種以經(jīng)費(fèi)資助為手段的誘導(dǎo)式改革的做法實(shí)質(zhì)上是浪費(fèi)本不充足的辦學(xué)資金。這是因?yàn)?，被納入示范校建設(shè)的職業(yè)院校本身就是“優(yōu)質(zhì)”學(xué)校，即包括師資、設(shè)備在內(nèi)的基本辦學(xué)條件較好的學(xué)校。因此，也只有這些院校才有可能被遴選為作為重點(diǎn)建設(shè)的示范校。正因?yàn)椤安蝗卞X”，“示范校建設(shè)單位在使用項(xiàng)目資金時(shí)，普遍感到示范校建設(shè)需要花錢的地方很多，但花錢的時(shí)候，卻感覺到錢要花出去也不太容易”。[2]同時(shí)，這種試圖為這些“優(yōu)質(zhì)”學(xué)校注資以完善實(shí)訓(xùn)實(shí)驗(yàn)設(shè)施設(shè)備的做法，不僅不利于融合職業(yè)院校與企業(yè)行業(yè)的關(guān)系，反而由于在一定程度上“保證”了示范校人才培養(yǎng)過程的獨(dú)立性，使得這些職業(yè)院校更疏離了企業(yè)行業(yè)，沒有激發(fā)以行業(yè)、企業(yè)為核心的社會(huì)力量參與職業(yè)教育辦學(xué)及其人才培養(yǎng)。這顯然與示范校建設(shè)的初衷是相悖的。

（三）導(dǎo)致職教改革動(dòng)力缺乏

示范校建設(shè)沒有真正使這些示范校發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)作用，同時(shí)，這種做法對(duì)未能納入示范校建設(shè)的職業(yè)院校的消極影響極大。一方面，這種誘導(dǎo)式改革是以重點(diǎn)建設(shè)的方式來開展的，資金、政策向示范校傾斜，導(dǎo)致職業(yè)院校出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，缺乏啟動(dòng)改革的動(dòng)力;另一方面，由于我國公辦職業(yè)院校所實(shí)行的是事業(yè)單位管理體制，辦學(xué)效益和人才培養(yǎng)質(zhì)量并不會(huì)直接或短時(shí)期內(nèi)直接影響到職業(yè)院校的生存。這種政策“保底”的功能使得職業(yè)院校是否改革、改革成效如何，都不觸動(dòng)職業(yè)院校及其利益相關(guān)者的根本利益，這就使得絕大多數(shù)職業(yè)院校同樣缺乏變革的外部壓力和內(nèi)在動(dòng)力。

綜合以上，筆者認(rèn)為，我國職業(yè)教育誘導(dǎo)式改革的初衷是好的，在現(xiàn)行辦學(xué)體制和管理體制下也是可以理解的。但毋庸諱言，這種改革在思維方式上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，是普通教育發(fā)展思維的產(chǎn)物。由于這種改革始終未能觸及體制改革，導(dǎo)致教育主管部門除了局限于在職業(yè)院校內(nèi)部進(jìn)行機(jī)械的、反復(fù)的調(diào)整和意義十分有限的、微觀層面的課程教學(xué)改革之外，無法真正啟動(dòng)深層次的變革。事實(shí)已經(jīng)證明，這種政府主導(dǎo)之下的重點(diǎn)扶持、以點(diǎn)帶面的誘導(dǎo)式改革除了浪費(fèi)資金之外，不能產(chǎn)生促進(jìn)我國職業(yè)教育現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的積極效果。

二、倒逼式改革及其切入點(diǎn)

發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育發(fā)展歷史表明，由于辦學(xué)體制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系背景和以企業(yè)為主體的辦學(xué)模式下運(yùn)行的，決定了職業(yè)院校的發(fā)展與改革首先是基于市場(chǎng)的競(jìng)爭壓力，進(jìn)而激發(fā)主動(dòng)改革的內(nèi)部動(dòng)力，整體上屬于自我改革與調(diào)整的范疇。如前所述，我國職業(yè)教育的情況有所不同。在當(dāng)下職業(yè)教育政府主導(dǎo)、職業(yè)院校辦學(xué)由政府兜底的背景下，職業(yè)教育改革缺乏來自職業(yè)教育的內(nèi)部動(dòng)力與來自市場(chǎng)競(jìng)爭的外部壓力，這種模式?jīng)Q定了“自改革”的有限性。因此，真正有效的職業(yè)教育改革在更大程度上取決于“外力”，即來自于市場(chǎng)競(jìng)爭的壓力。如果說，誘導(dǎo)式改革強(qiáng)調(diào)的是來自于政府激勵(lì)的改革動(dòng)力，那么倒逼式改革是源于職業(yè)院校自身生存與發(fā)展的壓力。與此相適應(yīng)，與誘導(dǎo)式改革使用鼓勵(lì)手段不同，倒逼式改革的價(jià)值取向是懲戒性的。其基本思路是：提出發(fā)展目標(biāo)，引入競(jìng)爭機(jī)制，職業(yè)院校自主改革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要者生存。簡言之，誘導(dǎo)式改革是鼓勵(lì)改革者主動(dòng)改革，而倒逼式改革則是逼迫辦學(xué)者主動(dòng)改革，否則，就會(huì)遭到淘汰。

職業(yè)教育作為高中階段教育，與義務(wù)階段教育最大的不同是，職業(yè)教育具備人力資源投資的屬性，因此，不應(yīng)由政府兜底。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼認(rèn)為：“職業(yè)和專業(yè)學(xué)校教育沒有上述的被認(rèn)為是一般教育所具有的那種鄰近影響。它是對(duì)人力資本進(jìn)行投資的一個(gè)方式，類似對(duì)機(jī)器、建筑物或者其他形式的非人力資本進(jìn)行的投資。它的功能是提高人類在經(jīng)濟(jì)上的生產(chǎn)力?！盵3]因此，弗里德曼認(rèn)為，政府不應(yīng)該為職業(yè)教育“埋單”，政府“埋單”的結(jié)果是必然造成這些教育機(jī)構(gòu)效率低下。關(guān)于這一點(diǎn)，也有學(xué)者明確忠告，“各國政府，特別是發(fā)展中國家的政府，無力迅速適應(yīng)急劇變化的技術(shù)要求，或無法培養(yǎng)出具有最新技術(shù)水平的人才”，而“制造業(yè)在80年代后期和整個(gè)90年代的發(fā)展趨勢(shì)清楚地表明，私營部門參與未來勞動(dòng)力的培訓(xùn)是當(dāng)務(wù)之急?！盵4]

事實(shí)上，對(duì)于政府主導(dǎo)型職業(yè)教育存在的弊端，政府高層也十分重視。在2014年2月26日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育時(shí)指出：“完全由政府主導(dǎo)的職業(yè)教育，很可能偏離社會(huì)需求?！?[5]這表明了中央高層對(duì)于我國現(xiàn)行職業(yè)教育改革與發(fā)展的模式所進(jìn)行的深刻反思，對(duì)這種模式存在的弊端有著清醒的認(rèn)識(shí)，并為我們明確了未來職業(yè)教育進(jìn)一步深化改革的切入點(diǎn)。而在當(dāng)年6月國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）則明確提出了職業(yè)教育體制性變革的改革方向。

很顯然，作為我國職業(yè)教育改革的頂層設(shè)計(jì)，《決定》為我國職業(yè)教育的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提出了一個(gè)新的思路?！稕Q定》所提出的“政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)”的辦學(xué)原則表明，職業(yè)教育資源的配置應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用;職業(yè)教育改革的根本出路在辦學(xué)體制、管理體制的改革，打破目前政府主導(dǎo)學(xué)校辦學(xué)的職業(yè)教育發(fā)展模式。這是因?yàn)?，在現(xiàn)行辦學(xué)體制和管理體制之下，企業(yè)、行業(yè)無法真正深度參與職業(yè)教育。盡管我國出臺(tái)了一大批校企合作、產(chǎn)學(xué)結(jié)合的政策、法規(guī)，但是由于企業(yè)沒有被真正納入并作為職業(yè)教育發(fā)展的基本要素，這些政策、法規(guī)的實(shí)際意義并不大。就企業(yè)參與職業(yè)教育而言，單純的法規(guī)約束企業(yè)參與是最低層次的，以利益來激勵(lì)企業(yè)參與次之，而讓企業(yè)作為職業(yè)教育的辦學(xué)主體才是根本之道。惟其如此，企業(yè)才能真正介入到職業(yè)教育中來，職業(yè)教育人才培養(yǎng)才能真正與企業(yè)自身發(fā)展融為一體。因此，根據(jù)《決定》，新一輪職業(yè)教育改革的方向是，推動(dòng)包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)力量舉辦職業(yè)教育，建立開放多元的中國特色的職業(yè)教育體系。這種體系簡而言之，就是職業(yè)教育的社會(huì)化、市場(chǎng)化。如是，職業(yè)教育會(huì)因?yàn)橥獠?、?nèi)部的競(jìng)爭而激發(fā)生機(jī)與活力，包括辦學(xué)資金、人才培養(yǎng)質(zhì)量等在內(nèi)的許多問題會(huì)迎刃而解。

顯然，這種改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，沿用原有的誘導(dǎo)式改革是行不通的。只有通過辦學(xué)體制、管理體制的倒逼式改革，主動(dòng)讓企業(yè)、行業(yè)參與乃至舉辦職業(yè)教育，與現(xiàn)有職業(yè)院校形成平等競(jìng)爭的態(tài)勢(shì)，進(jìn)而迫使這些職業(yè)院校主動(dòng)進(jìn)行改革以求生存，提升自身的發(fā)展能力，從而形成促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，發(fā)揮職業(yè)教育應(yīng)有的作用。職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，只有倒逼式改革，才能激活職業(yè)教育的生命，也只有倒逼式改革，才能激發(fā)職業(yè)教育應(yīng)有的活力。這種改革較之于誘導(dǎo)式改革的優(yōu)點(diǎn)在于：從政府的角度來看，可以避免資金浪費(fèi);從社會(huì)的角度來看，可以提高教育效益;從個(gè)人的角度來看，有益于滿足對(duì)高質(zhì)量教育的需求。

那么，從結(jié)果的角度來講，這種改革是有效的，但為什么難以推動(dòng)呢？筆者認(rèn)為，長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的教育管理體制下的慣性以及教育主管部門的誘導(dǎo)式改革模式，使得職業(yè)院校形成了一種改革“路徑依賴”，并在“等待”中逐漸形成使自己成為改革的自覺或不自覺的“抵制者”。

從職業(yè)院校來看，他們本身并不具備自主改革的資質(zhì)。但是，他們完全可能成為一種不可忽略的抗拒改革的消極因素。對(duì)于職業(yè)院校教職員工這一龐大的群體來說，他們中的絕大多數(shù)已經(jīng)習(xí)慣于國家事業(yè)單位的管理方式，習(xí)慣于誘導(dǎo)式改革帶來的有限的影響，因此，如有可能，他們寧愿選擇接受職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀，而盡量避免在職業(yè)教育改革過程中受到直接的沖擊。事實(shí)上，就絕大多數(shù)職業(yè)院校的教師而言，由于本身即是應(yīng)試教育的產(chǎn)物，他們習(xí)慣于類似普通教育的“傳道、授業(yè)、解惑”的教學(xué)形式，教學(xué)活動(dòng)長時(shí)期游離于實(shí)際的生產(chǎn)、經(jīng)營乃至社會(huì)生活之外，他們?nèi)狈?yīng)有的與行業(yè)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接的基本素質(zhì)。職業(yè)教育社會(huì)化改革一旦實(shí)施，多數(shù)職業(yè)院校將面臨嚴(yán)峻的生存問題，教師隊(duì)伍中的許多成員將面臨難以生存的困境。這就是長期以來我國職業(yè)教育改革“雷聲大雨點(diǎn)小”的主要原因。

從教育主管部門來看，目前，職業(yè)教育改革動(dòng)議出自上層，但僅靠作為中層的教育主管部門確實(shí)難以推動(dòng)。職業(yè)教育與普通教育不同，其基本要素更多，涉及面更廣，因而改革的推行更復(fù)雜，作為落實(shí)并實(shí)施國家職業(yè)教育改革設(shè)計(jì)的教育主管部門根本無力去推動(dòng)。教育主管部門作為職能部門可以牽頭制定政策，但其控制面主要在學(xué)校，涉及到企業(yè)等其他方面的政策實(shí)施、調(diào)控、監(jiān)督等遠(yuǎn)非他們能力可及。因此，實(shí)施以資金、政策為籌碼的誘導(dǎo)式改革，教育主管部門尚有作為的空間;而一旦涉及體制性變革，教育主管部門則無能為力。因此，倒逼式改革只有由政府來主導(dǎo)，才有可能實(shí)施。而從我國多數(shù)省級(jí)地方政府來看，或?qū)τ凇稕Q定》的理解不充分，或?qū)τ凇稕Q定》所要求的改革不敢嘗試，尤其是不敢突破現(xiàn)有的體制性障礙。這也是《決定》頒布已經(jīng)四年，但鮮有地方政府落實(shí)《決定》的具體改革方案出臺(tái)。由于缺乏政府層面的改革設(shè)計(jì)，教育主管部門只能是以地方文件傳達(dá)中央文件。

由此，我們認(rèn)為，《決定》所設(shè)定的目標(biāo)不能期望按照目前的改革思路去實(shí)現(xiàn)，也不能依賴這種單靠教育主管部門去推動(dòng)職業(yè)教育改革發(fā)展的路徑。在目前我國現(xiàn)行職業(yè)教育辦學(xué)體制底下，改革辦學(xué)體制的關(guān)鍵還在于地方政府。政府實(shí)施體制性改革的決心，以及對(duì)職業(yè)院校改革的體制推動(dòng)，是職業(yè)教育改革的根本動(dòng)力。從這個(gè)意義上講，倒逼式改革不是政府的退出，而一定是在政府的主導(dǎo)下改革方可能進(jìn)行。只是，在這個(gè)改革的過程中，政府不再發(fā)揮職業(yè)教育辦學(xué)主體作用，不再過多介入具體的微觀的職業(yè)教育活動(dòng)，而是充分利用政策與法規(guī)的約束和激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮其在職業(yè)教育發(fā)展過程中的重要推動(dòng)作用。這顯然是《決定》提出“政府推動(dòng)，市場(chǎng)引導(dǎo)”，而不再沿用“政府主導(dǎo)、行業(yè)引導(dǎo)、企業(yè)參與”辦學(xué)原則的根本原因。顯然，如果政府做不到這一點(diǎn)，或者不愿意做到這一點(diǎn)，職業(yè)院校的改革不可能真正實(shí)施。

三、改革模式轉(zhuǎn)變與配套政策

當(dāng)然，職業(yè)教育改革不會(huì)是一帆風(fēng)順的。職業(yè)教育改革同樣也存在利益調(diào)整的問題。同時(shí)，在企業(yè)成為職業(yè)教育重要辦學(xué)主體的情況下，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些改革衍生的社會(huì)問題。對(duì)此，我們也應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)并采取一定的應(yīng)對(duì)策略。

新一輪改革面臨的最大問題是如何安置現(xiàn)有職校教職員工。毋庸諱言，職業(yè)教育辦學(xué)體制改革后，由于競(jìng)爭機(jī)制的引入，會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)一部分職業(yè)院校尤其是辦學(xué)實(shí)力較弱的公辦院校，會(huì)由于缺乏足夠的競(jìng)爭力而出現(xiàn)規(guī)?？s減甚至停辦的現(xiàn)象，而由此導(dǎo)致的這些院校教職員工的失業(yè)，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定程度影響。事實(shí)上，這也是我們雖然清楚辦學(xué)體制改革勢(shì)在必行，但實(shí)質(zhì)性改革的啟動(dòng)不斷推遲的一個(gè)重要原因。同時(shí)，新一輪改革實(shí)施后的一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，由于新體制建立和完善需要一個(gè)過程，職業(yè)教育現(xiàn)存的問題可能會(huì)顯得更加突出。其中，比較顯性的是招生問題。眾所周知，由于近年來職業(yè)教育尤其是中職教育規(guī)模開始下降，部分學(xué)校生源不足，由此導(dǎo)致出現(xiàn)了招生過程中比較嚴(yán)重的違規(guī)違法招生的現(xiàn)象。盡管我國各級(jí)教育部門多次頒布相關(guān)法規(guī)，試圖進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，但這種招生亂象還是比較普遍地存在。盡管從長遠(yuǎn)來看，隨著辦學(xué)主體的進(jìn)一步多元化，指令性乃至指導(dǎo)性招生計(jì)劃放開，職業(yè)院校招生由于依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，在最大程度上克服了現(xiàn)存招生的諸多弊端而變得更加有序，但在改革的最初一個(gè)時(shí)期內(nèi)，這種違規(guī)違法招生的問題不僅不會(huì)得到緩解，反而會(huì)變得更加突出。此外，企業(yè)的規(guī)范化辦學(xué)、人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)控、混合所有制管理等一系列問題也會(huì)凸顯。

由于這些風(fēng)險(xiǎn)的存在，多數(shù)地方政府在啟動(dòng)職業(yè)教育改革的問題上顧慮重重，以致改革的行動(dòng)一再拖延。如果職業(yè)教育改革無期限往后退，其后果無非是教育規(guī)模持續(xù)下降，社會(huì)（學(xué)生、家長、企業(yè)）對(duì)職業(yè)教育的期望值進(jìn)一步降低，進(jìn)一步的影響是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展底氣不足、社會(huì)轉(zhuǎn)型遲滯乏力。而在這個(gè)過程中，部分職業(yè)院校破產(chǎn)、人員失業(yè)的問題盡管同樣存在，但不會(huì)在一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)爆發(fā)。慢性病同樣也是足以致命的，而其后遺癥更將變本加厲。職業(yè)教育新體制的產(chǎn)生，不啻是現(xiàn)有體制的脫胎換骨。因而，對(duì)于職業(yè)教育改革而言，我們應(yīng)該在正視問題的前提下，堅(jiān)定改革方向，穩(wěn)步推進(jìn)辦學(xué)體制和管理體制改革。否則，只會(huì)導(dǎo)致問題累積越來越多，改革的代價(jià)越來越高。

考慮到現(xiàn)有職業(yè)院校的改革承受能力，體制性改革可以分步實(shí)施?？上冗M(jìn)行一定數(shù)量的增量改革，即先通過相關(guān)政策、法律手段，支持企業(yè)、行業(yè)舉辦職業(yè)院校，與現(xiàn)有公辦職業(yè)院校同臺(tái)競(jìng)爭、共同發(fā)展。其次，對(duì)現(xiàn)有公辦職業(yè)院校進(jìn)行管理方式改革，支持企業(yè)、行業(yè)對(duì)現(xiàn)有職業(yè)院校實(shí)行控股，實(shí)施職業(yè)教育混合所有制改革，以不斷增強(qiáng)職業(yè)院校的生存與發(fā)展能力。最后，政府通過改革職業(yè)院校財(cái)政撥款方式，改變職業(yè)教育政府辦學(xué)的發(fā)展模式，從而建立多元競(jìng)爭的辦學(xué)格局。這種漸進(jìn)式的倒逼改革既可以逐漸實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的終極目標(biāo)，也可以最大程度減少改革可能帶來的沖擊。同時(shí)，為適應(yīng)企業(yè)作為辦學(xué)主體的現(xiàn)代職業(yè)教育新體系的建立與發(fā)展，政府必須同步完善改革的配套措施，建立一套全新的法律法規(guī)體系以及管理體制體系，以確保改革的穩(wěn)步進(jìn)行。首先應(yīng)建立完備的法律法規(guī)體系。明確企業(yè)在職業(yè)教育中的主體作用和功能定位，以及企業(yè)相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，為企業(yè)主體作用的發(fā)揮提供法律保障;明確企業(yè)辦職業(yè)院校的法律屬性，賦予其合法的身份和地位;明確對(duì)未承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)企業(yè)的懲罰措施。其次，應(yīng)建立完善的督察機(jī)制。政府應(yīng)充當(dāng)社會(huì)公眾的監(jiān)護(hù)人及企業(yè)利益與社會(huì)利益的協(xié)調(diào)仲裁人，以行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控為手段，引導(dǎo)并監(jiān)督企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的程度和方向，糾正或懲處企業(yè)逃避社會(huì)責(zé)任的行為，保證企業(yè)切實(shí)有效地履行社會(huì)責(zé)任。[6]

當(dāng)然，職業(yè)教育的體制性改革成效不會(huì)立竿見影，而現(xiàn)在所做的無疑是著眼于二十年乃至三十年之后職業(yè)教育以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。這對(duì)于那些急功近利的改革者來說，是一個(gè)重大的考驗(yàn)。因此，對(duì)于職業(yè)教育改革，我們既要有斷臂自救的勇氣，亦要有為子孫后代造福的胸懷。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 劉亞榮.政府主導(dǎo)，為何會(huì)偏離社會(huì)需要[N].中國教育報(bào)2014-04-08（06）.

[6] 喻忠恩.職業(yè)教育的革命性變革：從政府辦學(xué)到企業(yè)辦學(xué)[J].職教論壇，2016（27）：42-46.

Mode Selection of Vocational Education Reform and the

Role of the Government

YU? Zhong-en

（Vocational Education Research Institute，Guangdong Polytechnic Normal University，

Guangzhou 510000，China）

Abstract： The inducing reform of vocational education in China can not promote the transformation of vocational education. Only by implementing mandatory reform of school-running system can give full play to the basic role of the market in the allocation of vocational education resources， and the vitality can be truly stimulated. Only in this way can vocational education play a basic role in promoting economic and social development. In this process， the function of the government cannot be neglected， but the government should try to be the promoter of the vocational education reform and development.

Key words： vocational education; reform; role of government; mode selection

[責(zé)任編輯? ? 徐? ? 晶]