社會治理中的合作：共享裁量權(quán)與模式選擇

沈杰 劉愛蓮

〔摘要〕 社會治理合作是國際上普遍采用的一種治理選擇，也是我國實現(xiàn)“共建共治共享”社會治理格局的重要途徑。從經(jīng)濟社會學“結(jié)構(gòu)功能分析法”視角看，共享裁量權(quán)是社會治理合作的本質(zhì)要求。通過生產(chǎn)、收益和偏好等裁量權(quán)在裁量權(quán)譜系中的分布調(diào)整，對這三種裁量權(quán)進行合理分配和共享，可以達到各自的優(yōu)勢發(fā)揮、劣勢弱化和風險規(guī)避。基于共享裁量權(quán)，利用經(jīng)濟社會學“成本收益比較法”，社會治理合作之所以成為可能，是由于公私雙方利益和公共價值取向的一致、治理成本不高、治理績效易于測量等。同時，社會治理合作也存在有悖于實際的理論預測、裁量權(quán)分配不公、政府權(quán)威模糊、問責機制失靈、信息鴻溝、執(zhí)行偏差等現(xiàn)實問題。解決這些問題、提高治理成效，可采取共治型、差異化和競爭型等合作模式，從而使社會治理合作獲得民眾基礎和合法依據(jù)、社會資源和公共價值、治理生產(chǎn)效率和收益紅利等。

〔關鍵詞〕 社會治理，合作模式，共享裁量權(quán)，公共價值，成本與收益

〔中圖分類號〕C916 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0094-07

在現(xiàn)代社會治理創(chuàng)新中，合作是一個歷久彌新的重要話題。由于存在激發(fā)和放大政府與私營組織（非官方性質(zhì)的社會組織、市場組織和其他民間團體等）潛能的巨大優(yōu)勢，合作成為了創(chuàng)新社會治理清單中不可小視的特殊的技能性力量和最有效辦法。合作治理具有明顯的優(yōu)勢，通過各治理主體的理性判斷和共享裁量權(quán)，最終能提高社會治理績效，實現(xiàn)社會治理公共價值與共同目標的動態(tài)平衡。黨的十九大報告提出，我國社會治理格局要實現(xiàn)“共建共治共享” 〔1 〕49?！肮步ü仓喂蚕怼钡囊粋€重要途徑就是合作。整合社會資源、提高發(fā)展效率和保證社會公平，使合作成為了當前社會治理創(chuàng)新應認真對待的問題?；趯蚕聿昧繖?quán)及其由此付出的成本投入的理論分析，重點對社會治理中具有不同優(yōu)勢的合作模式進行探究，期許取得社會治理“成本-收益”的最大公共價值產(chǎn)出。

一、共享裁量權(quán)：社會治理合作的本質(zhì)性要求

所謂共享裁量權(quán)，就是合作雙方在裁量權(quán)共同分配與享有過程中的權(quán)限和權(quán)力。具體言之，它是指在公私合作中，政府依據(jù)一定的制度和程序，分析判斷私營組織的功能作用和專業(yè)能力及其可能的社會貢獻程度，來調(diào)整合作各方在裁量權(quán)譜系中的位置，使雙方在裁量權(quán)共享中互相發(fā)揮作用，從而達到最大化的整合社會資源、創(chuàng)造社會公共價值。政府依據(jù)相應的制度和程序，決定對私營組織是否賦予裁量權(quán)、賦予多少裁量權(quán)、如何賦予裁量權(quán)等，是共享裁量權(quán)所要完成的任務。共享裁量權(quán)是社會治理合作的本質(zhì)性要求和重要標志。因此，合作治理也呈現(xiàn)出了鮮明的定義性特征，即共享裁量權(quán)。社會治理合作堅持共享裁量權(quán)的原則，能夠發(fā)揮“力量倍增器”的作用，從而比政府自身能夠更為有效地實現(xiàn)社會公共目標。

（一）三種社會治理裁量權(quán)的界定及其優(yōu)劣

借用經(jīng)濟社會學概念，社會治理中的裁量權(quán)分為生產(chǎn)裁量權(quán)、收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)三種 〔2 〕52。其中生產(chǎn)裁量權(quán)是合作治理的核心，收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)是合作治理中頗具爭議的重要影響因素。作為分析對象，這三種裁量權(quán)通常是處于相伴相生的狀態(tài)。

生產(chǎn)裁量權(quán)，簡單地說，就是指擁有生產(chǎn)某種產(chǎn)品或提供某種服務的選擇和決策的經(jīng)營權(quán)限和權(quán)力。社會治理的生產(chǎn)裁量權(quán)，就是指政府根據(jù)某種擬合作項目的具體情況，在一定的范圍內(nèi)和幅度內(nèi)，放棄“生產(chǎn)”社會公共產(chǎn)品或服務的裁量權(quán)，并將其賦予更為“質(zhì)優(yōu)價廉”、更具效率優(yōu)勢的專業(yè)私營組織合作方。社會治理的收益裁量權(quán)，就是指社會治理主體因?qū)Α吧a(chǎn)”具有裁量權(quán)而能夠在價值總量中取得相應份額的權(quán)限和權(quán)力。這種裁量權(quán)的特點就是靈活性。由于缺乏提供某些社會產(chǎn)品或公共服務的專業(yè)知識和“生產(chǎn)”能力，政府會適時地出讓一些收益及其裁量權(quán)給更具專業(yè)性的私營組織。社會治理的偏好裁量權(quán)，是指合作雙方由于主觀偏好和利益取向的差異而在其控制的裁量權(quán)范圍內(nèi)賦予了不同權(quán)重的權(quán)限和權(quán)力。這種裁量權(quán)的關鍵在于，要在“公共優(yōu)先”和“私人優(yōu)先”的選項中，做到公私利益的一致、主體偏好與共同價值的一致。

對于政府來說，要達成令人滿意的合作治理，必須統(tǒng)籌考慮合理賦予私營組織的三種裁量權(quán)，但要格外注意，一些不成熟的或者投機型的私營組織參與者，利用收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)時可能會給合作治理帶來一些負面影響。如果在合作治理中無法發(fā)揮專長、得到可觀收益，私營組織就不愿意選擇合作方式來完成社會公共任務。譬如，在提供社會公共服務產(chǎn)品時，政府往往采取公開招投標的合作形式。政府采購部門非常清楚，將一些公共產(chǎn)品或服務交給一些專業(yè)化的私營組織提供會比靠內(nèi)部生產(chǎn)獲得更加質(zhì)優(yōu)價廉。就如政府部門或?qū)Ｂ毴藛T對于居民社區(qū)的綜合治安以及如何防范，可能遠不如一個社區(qū)主任或居民自發(fā)組織的群眾團體知道的多。政府如果在更多領域和更大范圍內(nèi)賦予私營組織一些必要的生產(chǎn)裁量權(quán)，就會大為提高公共價值的創(chuàng)造能力，預設的公共目標更為容易實現(xiàn)。在社會治理體制還不夠完善、社會治理組織還不夠成熟的情況下，政府雖然將生產(chǎn)裁量權(quán)交付給了私營組織，但在目標設置、運行環(huán)節(jié)、績效評估、決策修正等方面不肯放權(quán)，這是不明智的。同時，容易放大收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)的缺點和劣勢，給合作治理造成阻礙。

生產(chǎn)裁量權(quán)是能使合作治理各方實現(xiàn)共贏的利好福音，但是要獲得各主體在社會治理中的凈收益最大值，還要注意祛除使用收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)時所帶來的損失。從理論上來說，收益是與生產(chǎn)相對應的概念。收益裁量權(quán)可以為參與方增大價值總量，也能為了盈利目的而放大社會危害性。在合作治理中，如果產(chǎn)生收益的性質(zhì)容易界定，且收益規(guī)模容易測量的話，收益裁量權(quán)就不會帶來任何爭議。私營組織即使創(chuàng)造出了額外的收益，那么，通過主動評估，也會在政府和私營組織之間進行公平分配。

但是，在現(xiàn)實的合作治理中，收益裁量權(quán)是比較微妙的且具有潛在風險，收益的數(shù)量、獲得收益的治理主體是誰以及獲得多少，都很難做到準確的監(jiān)控和測量。特別是在社會保障、居民幸福感、社會安全感、教育效益（如學生的個性發(fā)展）等公共領域，都很難精確甚至無法測量。越是難以測量，合作方就越容易濫用裁量權(quán)而傾向于自身利益進行生產(chǎn)。有的政府部門即使獲知但也可能不會關心超出其部門職責之外的其他部門的收益成本。當作為合作方的私營組織以競爭優(yōu)勢、民眾影響力或其他抽象的計算方式來獲得這些收益時，那承擔這些成本的可能是合作方以外的治理主體和消費者。有一點例外，當政府組織擁有一套完備的測試體系，使得合作治理的成果范圍能夠被精確測量、成果價值能夠被準確評估時，那么，作為合作方的私營組織就可以獲得完全的生產(chǎn)裁量權(quán)，私營組織就能夠自由地、而且只能按合作規(guī)則和要求去做公共事務。這樣，收益裁量權(quán)的風險就可以忽略。

偏好裁量權(quán)是治理主體實行與自身利益取向一致的裁量權(quán)的控制。從來源上看，偏好裁量權(quán)與收益裁量權(quán)是相同的；從范圍來說，偏好裁量權(quán)比收益裁量權(quán)更加廣泛；從合作對象來看，偏好裁量權(quán)傾向于非營利性或公益性的私營組織。偏好導致的分歧使合作治理及其共同目標變得復雜，使有效的合作治理面臨著挑戰(zhàn)。在合作治理中，政府無法知道對方合作是因自身利益所驅(qū)使，還是因發(fā)揮自身專業(yè)知識技能、提升社會價值的需要。讓人放心的是，很多關于公共事務及其利益的偏好分歧雖然無法避免，但也是無妨的和正常的?；蛘哒f，偏好裁量權(quán)的存在是合理的、合規(guī)的，并非是對一種游戲規(guī)則的沖撞，只是使擬合作者對是否參與合作而進行權(quán)衡（特別是生產(chǎn)裁量權(quán)的核心優(yōu)勢）的考慮因素。通常來說，社會治理的各合作方都有自己的專長和偏好，分歧大多會多于一致。比如，在慈善事業(yè)領域中，政府希望將有限的福利資金用來幫助所有的需要幫助的民眾，而捐資的私營組織或個人則希望將資金用在他們認為最需要幫助的人群身上，這類人群的經(jīng)歷和遭遇往往是與作為捐助方的個人或者私營組織負責人及成員能夠共鳴的地方。雙方都很重視社會救助，只是賦予的權(quán)重不同而已。受助方成為得到培訓或補助的利益擁有者，而資助方因此提升了自身的社會形象和社會信譽。而致力于環(huán)保事業(yè)的社會組織，則會偏好于采取措施控制碳排放等排污減排，使自己或其關注領域的民眾受益。

（二）社會治理裁量權(quán)的分配與共享

對共享裁量權(quán)的合理配置與共享，涉及合作治理的合法性、有效性和可操作性等，是社會治理合作必須解決的問題。但必須強調(diào)的是，在合作治理中，政府部門和私營組織是一種合作關系而非合同（合約）關系。在裁量權(quán)譜系中，合同（約）治理中的裁量權(quán)權(quán)重在政府一端，私營組織秉持政府優(yōu)先原則而遠離裁量權(quán)。而合作治理則不同，政府與私營組織之間的關系移動到了譜系中的合適位置，雙方在裁量權(quán)共享的同時互相發(fā)揮作用。社會治理規(guī)則和辦法都不能由哪一方治理主體來制定，否則就會違背合作治理的定義本質(zhì)。這里一個關鍵所在，就是裁量權(quán)如何分配和共享。因此，要認真思考和平衡每一階段社會治理裁量權(quán)分配調(diào)整的得與失，解決好裁量權(quán)的分配與共享。上個世紀70年代，當時美國紐約很多城市公園處于荒廢狀態(tài)，在政府財政投入不足的情況下，城市公園治理專員戈登·戴維斯（Gordon Davis）把目光轉(zhuǎn)到了私營組織上面，將以往“分級卸載”的治理策略改變?yōu)椤柏撦d共擔”的“伙伴”型治理戰(zhàn)略，并且實現(xiàn)了公私合作治理裁量權(quán)的合理分配與共享。同樣，這種治理理念和行為也發(fā)生在食品藥品行業(yè)，美國食品和藥品管理局通過賦予合作方的裁量權(quán)，政府雖然減小了一定的裁量權(quán)，但卻擴大了獲取民間資源的渠道。當一種藥品或食品準備生產(chǎn)和上市時，政府、企業(yè)和公民的利益往往能基本保持一致，都希望能夠給有需要的民眾帶來幫助。政府要科學合理地籌劃和構(gòu)建一整套合作規(guī)則和流程體系，對私營組織的參與全過程進行必要的引導和調(diào)節(jié)，以便提高社會公共價值的創(chuàng)造效率。雖然私營組織會因享有一定裁量權(quán)而引發(fā)一些潛在社會風險，但對于提高合作效率、形成公共價值的新的創(chuàng)造形式，將會有意想不到的驚奇效果。無論在什么條件下，裁量權(quán)都只可以配置、共享，但無法實現(xiàn)定量和專屬。政府將一定的裁量權(quán)賦予私營組織，目的是借助其創(chuàng)造和提高公共價值，并不說明這些裁量權(quán)的歸屬不在政府。私營組織在運用這些裁量權(quán)參與治理和治理決策時，會認真考量擁有裁量權(quán)前后的成本和收益，以便實現(xiàn)自身利益的最大化。政府主體和其他各類私營組織都力求實現(xiàn)雙方合作和治理實施的再平衡。

收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)是合作治理中不可避免的兩種伴隨物。要處理好合作治理生產(chǎn)裁量權(quán)的共享，政府就必須考慮到私營組織的偏好裁量權(quán)，同時讓出一部分收益裁量權(quán)，力求達成政府與私營組織在三種裁量權(quán)共享過程中的一種平衡。政府具有把控裁量權(quán)的本能，但也不必過于表達出對收益裁量權(quán)的擔憂和羞于專業(yè)類信息掌控的劣勢，以及因偏好裁量權(quán)產(chǎn)生的分歧而使合作治理目標變得更加復雜，而是要相信相關治理專家和專業(yè)知識主要還是來自于一些專業(yè)性的私營組織。對因不可抗拒的自然災害所造成的大量的社會民生救助問題，不同領域不同行業(yè)的私營組織會與政府一道，臨時組成一個專門治理機構(gòu)，既有管理水平較高的政府公職人員、不同生產(chǎn)性私營組織的物資供給，又有研究科學救助和治理的專業(yè)人士，以及零報酬或免費的廣大義工或志愿者，通過加快最終安排而所得的收益，可能會彌補和降低合作治理的成本。如果政府從共享生產(chǎn)裁量權(quán)時所產(chǎn)生的收益小于讓出收益裁量權(quán)的成本，那就是一種失敗的合作治理。

政府有選擇性地限制甚至取消私營組織的治理裁量權(quán)，好處就是可以防止其濫用治理權(quán)力。但劣勢也非常明顯：社會治理“生產(chǎn)率”降低、作為合作方的私營組織的治理行為扭曲、生產(chǎn)性的浪費等。如，一些從事社區(qū)服務的社會組織選聘時，越來越要求高學歷人才，這樣會使其擁有更多的學習經(jīng)歷好、工資水平高、但工作效率可能較差的高學歷社工人員；也有可能會使其流失那些治理能力強、經(jīng)驗豐富、治理效果好但沒有高等學歷的社區(qū)干部。

上述內(nèi)容可以用這樣一段話表述，對社會治理合作中各主體的理想狀態(tài)就是：裁量權(quán)的共享越多，可共享的裁量權(quán)就越多；裁量權(quán)配置愈加合理，收益裁量和偏好裁量的損失規(guī)避就越多；各主體對裁量權(quán)的共享技能越高，社會資源、信息資源掌握就越多。那么，合作治理的效率就越高，創(chuàng)造的社會公共價值就越大。

（三）社會治理裁量權(quán)風險的合理規(guī)避

一般來說，社會治理中的任何合作方都有自己的特殊利益，因而往往會出現(xiàn)自利的收益傾斜現(xiàn)象，這在短期的或一次性的合作治理中尤為常見。政府可以通過三種途徑來減少或規(guī)避收益裁量權(quán)的風險。一是政府減少對私營組織裁量權(quán)的賦予，或者將合作治理變成簡單的外包形式，放棄對方因享有裁量權(quán)而得到的收益。二是政府接受因賦予私營組織裁量權(quán)而導致收益或損失的現(xiàn)狀，積極管理好合作雙方的關系，盡力做到收益最大化與損失最小化。政府的眼光要長遠，要制定長期的治理戰(zhàn)略，知足于與預期不符的收益回報。政府也可以對裁量權(quán)風險產(chǎn)生系統(tǒng)進行破解，對治理公共價值的浪費形成阻礙。另外，政府要嚴控合作治理公共價值的測量人員、測量內(nèi)容和明確目標等，通過采取這種方式所產(chǎn)生的附加值來規(guī)避非政府組織生產(chǎn)裁量權(quán)帶來的風險。三是選取非營利性的私營組織作為合作對象，也是一條規(guī)避風險的明智的常規(guī)辦法。原因在于，非營利的私營組織一般是圍繞和補充政府的公共治理任務來創(chuàng)建的，沒有強烈的經(jīng)濟目標欲望，要求物質(zhì)回報和經(jīng)濟收益的動機較弱，因此常常會出于社會責任的擔當或擴大社會影響促進自身發(fā)展來從事社會治理工作。非營利的私營組織能夠減少對社會公眾收益裁量權(quán)的損害，但與營利性私營組織相比，也有明顯劣勢，前者對凈收益和規(guī)避損失的意識沒有后者強烈，在提高生產(chǎn)水平和降低成本方面不如后者。而且，容易放大合作治理中偏好裁量權(quán)的劣勢。

二、共享裁量權(quán)視角下社會治理合作的可能性與存在的問題

合作具有社會實踐性和工具理性，因此，合作治理是強調(diào)多元主體、多種方式的動態(tài)性的概念，是政府和私營組織為了創(chuàng)造和提高社會治理公共價值，依據(jù)相關法律制度和規(guī)則程序而共同付諸實踐行動的社會治理模式 〔3 〕。因其社會公眾的廣泛參與性、社會資源的廣泛共享性和社會價值的高效性產(chǎn)出，合作治理已經(jīng)成為國際上普遍采用的一種治理模式。在一定程度上，“運用合作來創(chuàng)造公共價值” 〔3 〕不僅體現(xiàn)著一種社會分工，而且還是政府和私營組織對社會責任的一種擔當。在社會公共事務治理中，如果政府缺乏且難以獲取一種必需的知識技能和社會資源，而私營組織卻擁有這些知識和資源，盡管合作性和條件會發(fā)生很大變化，那么以共享裁量權(quán)為特征的合作治理則勢在必行 〔4 〕。當然，社會治理合作不僅具有可能性，同時也面臨著諸多現(xiàn)實問題，我們必須承認這一點。

（一）社會治理合作的可能性

幾乎所有人都認為，政府需要與私營組織合作，政府也有社會責任和大量機會與私營非政府組織進行合作。合作治理能夠產(chǎn)生1加1大于2的效果，即能夠產(chǎn)生大于合作方各自投入所能得到的成果之和，從而能互惠地實現(xiàn)共同目標。政府可以借助合作方式，策略性地堅持共享裁量權(quán)，利用私營組織的專業(yè)技能與有效資源。私營組織則因為享有裁量權(quán)所帶來的權(quán)利，會更加積極地投入社會公共事業(yè)。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府與社會之間的互動方式和角力關系發(fā)生了很多變化，以往那種分域而治的觀念逐漸淡去，合作治理覆蓋的范圍和深度越來越大，出現(xiàn)了很多具有代表性的合作治理典范。比如，“兩委兩平臺”的 “深圳探索”，“三社聯(lián)動”的“南京模式”，都是政府與社會各方合作治理的成功模式。江蘇常州在全市范圍內(nèi)選擇7個街道試點“政社合作”治理，明確治理主體各自的裁量權(quán)邊界，政府購買服務，實現(xiàn)了共享裁量權(quán)的合作治理。但是，在當前社會治理中，由于各種因素，社會各方對合作范圍和程度并未完全達成一致和廣泛共識，大多數(shù)人還在處于觀望狀態(tài)。所以，廣泛的社會認同、深入的理論和實踐研究、一致的利益和價值目標，以及治理績效的可操作性等是社會治理合作得以進行和普及的前提條件。首先，合作各方的利益一致。政府、私營組織和社會公眾之間的利益相關且有一致的地方，社會治理合作就變得有可能成功。不過也不要放棄對兩種極端情形的警惕：一是如果雙方利益完全一致，且對合作沒有特別復雜的要求，雙方就會一致地共同治理和創(chuàng)造價值；二是如果雙方利益分歧很大，那么對治理裁量權(quán)的共享難度就會很大，這時傳統(tǒng)的合同關系或監(jiān)管或許是合適的選擇。但是，對于如社會綜合治安等特殊領域，即使有一部分人認為政府治理水平比較糟糕，也不會建議將這份裁量權(quán)完全賦予私營組織。其次，合作各方的公共價值取向一致。合作各方對公共價值性質(zhì)達成共識，對公共價值目標取得一致時，合作治理就具有了可能性或稱為優(yōu)先選項。最后，治理成本不高、績效易于測量。有效地合作可以使社會治理“收益-投入”的比例明顯增大，治理成本相對更為低廉。同時當社會治理績效能夠被測量和監(jiān)控時，即使在治理結(jié)果方面存有爭議，那么，社會治理合作仍然是有可能（行）性的。

（二）社會治理合作中存在的問題

合作是隨著治理實踐深入而認識不斷深入的動態(tài)過程。因此，合作治理及其結(jié)果可能會在相當長的時期內(nèi)處于不確定狀態(tài)，從而會遇到很多挑戰(zhàn)和問題。如，與實際相悖的理論預測和治理理念、裁量權(quán)分配尺度把握不夠、政府權(quán)威模糊和管理能力欠缺、問責機制失靈、信息鴻溝或溝通障礙、治理設計失誤、執(zhí)行偏差，以及反對者帶來的阻力等。在我國，對合作治理的認識走向成熟的標志，是十九大報告中社會治理“共建共治共享”思想的形成。但是，由于長期實行了經(jīng)濟建設和社會建設的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，我國合作治理領域還存在很多問題：政府并未完全實現(xiàn)從“管制”到“服務”治理理念的轉(zhuǎn)變，社會（市場）組織并未完全實現(xiàn)從對政府的“依附”到“獨立”的轉(zhuǎn)變，政社（企）之間并未完全實現(xiàn)從“管理”關系到“合作”關系的轉(zhuǎn)變。政社（企）之間界限模糊化，治理裁量權(quán)無法進行合理分配、實現(xiàn)共享。政府的公共性價值形式化，治理權(quán)威面臨著挑戰(zhàn)。社會（市場）組織的行政化，合作治理合法性受到質(zhì)疑。治理參與機制不完善，合作治理缺乏制度載體。等等。

長期以來，社會公共價值基本實現(xiàn)了制度性安排的體現(xiàn)和創(chuàng)造。而社會治理合作仍受非制度性安排的諸多因素影響，導致社會治理合作的結(jié)果難料。成功的合作治理，能顯著增加社會公共利益。失敗的合作治理則主要是因為雙方對合作關系本質(zhì)的認識比較模糊，導致了管理不善和治理偏差。政府賦予私營組織裁量權(quán)，卻沒有對這部分裁量權(quán)濫用進行監(jiān)督，合作模式一旦被運用不當或誤用，則會造成嚴重的社會影響。私營組織也缺乏意志力和制度性安排進行互相監(jiān)督，社會監(jiān)督變得非常脆弱。例如2006年到2008年，在向社會公眾告知國內(nèi)金融真相的時候，美國政府選擇了與標準普爾和穆迪合作。同樣，在評估債務償還能力時，政府卻依靠雷曼兄弟和高盛公司自身來調(diào)查。結(jié)果，政府卻因為相信所謂的“公認的制度安排”，而不去評估等級評定者及其運用裁量權(quán)時的動機，還缺乏有效的監(jiān)督，最終導致了金融危機和社會動蕩。作為一種治理工具，合作往往并未被充分運用和執(zhí)行，未能發(fā)揮出其應有作用和潛力。很大原因在于，政府的開拓創(chuàng)新精神不夠，意識形態(tài)政治屬性和黨派屬性明顯。有的政府專職治理人員不清楚治理目標與合作交付模式匹配、適時調(diào)整共享裁量權(quán)的重要性。私營組織會因私利而使目標偏離預期，容易將共享裁量權(quán)當作政治施舍或扭曲為服務政黨利益。從社會公眾角度看，合作治理所產(chǎn)生的社會公共價值是大于其損耗的，收益裁量權(quán)的劣勢和漏洞并不足以讓整個合作治理崩潰。但有時也會出現(xiàn)比政府獨享生產(chǎn)裁量權(quán)的單一治理差的結(jié)果，如設計低劣（poorly structured）和信息閉塞（ill-informed）的合作治理等。此外，合作治理結(jié)構(gòu)盡管不允許根本性變動，但傳統(tǒng)的社會治理往往是以資金補充等方式來創(chuàng)造公共價值，由于這種方式缺乏一個關鍵性的預期計劃和展望計劃，也使得合作治理存在一定的潛在的社會風險。

三、基于共享裁量權(quán)的社會治理合作模式

為了使合作治理成為可能，必須正視因治理裁量權(quán)分配和共享不當而帶來的社會風險，以及最大程度地解決社會治理中存在的現(xiàn)實問題，筆者認為，可通過采取以下三種合作模式達到這一目的。

（一）采取具有社會認可及廣泛參與屬性的共治型合作模式，確立社會治理的民眾基礎和合法依據(jù)

一般來說，某一特定合作項目能否得到社會認可，往往會通過尋求其合法依據(jù)來確定。“合法性在于符合各種行為主體所認同的價值和規(guī)范”，在于社會“各種力量的結(jié)構(gòu)和運作過程” 〔5 〕129-130?？梢?，社會的廣泛認可及參與，是合作治理合法性的基本條件。早在2001年5月，美國國際開發(fā)署為了讓其對外援助項目得到民眾接受和社會認可，就采取了以全球發(fā)展聯(lián)盟（GDA）為載體，以共享裁量為標志的政社合作。這種合作除了提高效率之外，主要還是尋求合法性來源 〔2 〕163。無論在理論界、民間還是政界，合法性一直都是較有爭議的話題。因為社會各方都有自己的合作治理看法和公共服務獲取方式，很少會對某項公共任務的價值判斷有相同看法和始終如一，有時還會因意識形態(tài)和價值取向不同而出現(xiàn)激烈爭辯甚至打壓對方。此外，社會聲譽的外部性，即社會聲譽在政府組織和私營組織之間的流動，是影響治理主體合法性的重要因素。而且，不同的時代條件和社會發(fā)展階段，因公民意識和社會制度安排的不同，人們對合作治理合法性會有不同的看法和判斷。在美國，20世紀初發(fā)生的華爾街崩潰等事件使民間組織的社會信譽下滑。而因“老年人醫(yī)療保險”（Medicare）等民生計劃的成功實施使政府組織在民眾心中的地位空前提高。但是，在隨后的幾十年間，政府公共事業(yè)振興署（WPA）的治理表現(xiàn)，如公共就業(yè)計劃、社會風險防范等卻不太讓人滿意，人們轉(zhuǎn)而求助民間組織。2008年，波及全球的金融危機再次削弱了民間組織的合法性優(yōu)勢，人們又寄希望于政府及其與私營組織之間的合作。在我國，新中國成立之后的很長一段時期內(nèi)，政府治理占據(jù)著絕對領導地位，擁有著至上的權(quán)威和不容置疑的合法依據(jù)。民間組織尤其是個體戶的發(fā)展處于被遏制甚至倒退境況之中，其合法性備受質(zhì)疑。改革開放以后，社會組織、市場組織、民間團體等得到蓬勃發(fā)展，社會地位和作用越來越得到社會認可，合法地位和法律依據(jù)得到加強。特別是新世紀以來，黨和政府高度重視社會管理與治理創(chuàng)新，合作治理中的各方主體能夠做到優(yōu)勢互補和資源共享，出現(xiàn)了社會治理效率和效益的倍增效應。無論出現(xiàn)何種情形，政府與私營組織之間的合作都難以被破壞，雖然有的政府治理行為為社會所唾棄，但民眾因惡劣的自然條件而需要幫助時，誰也不會拒絕政府的賑濟行動，也不會阻止更為高效的政社（企）合作。這些治理行動與民眾的預期相一致，成為了政府賑濟方案具備合法性的重要依據(jù)。

總之，在社會合作治理中，基于科學的裁量權(quán)分配與共享，民眾的信任、合理的根據(jù)、較高的效率、（信息）資源的整合和利益的共享等“公共關系優(yōu)勢”，社會治理有效性和合法性、意識形態(tài)傾向和實際效果的平衡關系，等等，都為社會治理合作提供了合法依據(jù)。

（二）采取具有錯位優(yōu)勢互補特征的差異化合作模式，獲得社會治理的社會資源和公共價值

美國著名經(jīng)濟學家格里高利·曼昆認為，社會資源“是通過千百萬家庭和企業(yè)的共同行動來配置” 〔6 〕187。資源缺乏是政府普遍遇到的現(xiàn)實問題，是影響社會合作治理公共價值的關鍵因素。研究表明，有效的合作能使有限的社會資源（包括信息資源）產(chǎn)生最大化的公共價值。所以，如果政府的專項治理公共資金不夠充裕，尋求社會資源支持并對其進行整合是一個可行的辦法。政府治理的核心功能是通過提供信息和整合資源來提高效率。政府組織掌握絕對的裁量權(quán)，具有提供社會公共資源的通行證，而且權(quán)威的治理認證機構(gòu)和專業(yè)人員來自于政府組織。在合作治理中，政府要決定合作各方的角色定位和任務分配，決定由誰來完成何種任務。政府首先要厘清各個單位部門的職能和專長，搞清楚哪些任務需要與哪些部門采用何種合作方式來完成。政府要承擔一些能夠勝任的任務，將那些成本高的、超出自身知識技能的任務分配給那些專業(yè)性私營組織。政府通過社會資源整合來提高社會公共事務的治理水平和效果，主要取決于成本投入與收益共享的公平性、責任與利益的平衡性，同時也受對實現(xiàn)目標的重視程度和治理效率的影響。

社會資源整合能力是評價政府管理水平、反映政府治理威望的重要標準。政府的資源整合能力越強，避免利益沖突和偏好裁量權(quán)的損失就越小，政府的治理威望就越高；籌集資源實力是對私營組織地位和作用的衡量標準。私營組織的籌資能力越強，為社會公共事業(yè)提供的資源就越多，其社會認可度就越高。對收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)的合理分配，防止對社會資源的非法獲得及低效或無效整合，是合作治理需要認真解決的問題。其一，擴大合作結(jié)構(gòu)，可以拓展政府獲取社會資源的范圍和渠道，卻縮小了政府對公共資源分配的裁量權(quán)。所以，政府在一開始的治理立法中就應該考慮到裁量權(quán)分配和動力結(jié)構(gòu)，對合作雙方治理選擇的影響及可能結(jié)果，形成一個合作結(jié)構(gòu)平衡的治理策略整體性體系。其二，共享社會資源和公共利益的目標可以促進合作治理的運行。作為政府來說，可以借助私營資源治理社會公共事務，增加政府自身的資源。對于私營組織來說，也可以在政府的特許社會公共事務治理中獲得利益。合作治理雙方不僅要真正關心社會公共事業(yè)，而且還要正視公民意識增強的現(xiàn)實，正確看待利益相關者的關系，深化已有的社會聯(lián)系，建立更多的新的社會聯(lián)系，增強彼此的社會作用和社會信譽。其三，營造合作文化氛圍，完善治理制度機制，贏得最佳的社會資源整合?！耙怨芾頌榛A的規(guī)制” 〔7 〕201是合作治理及其資源整合的重要保障。在制度規(guī)制環(huán)境中的社會治理活動，合作雙方都能平衡裁量權(quán)的優(yōu)勢和劣勢，有效地減低治理成本及風險。通過治理文化建設與治理制度安排的“軟硬結(jié)合”，政府和私營組織的裁量權(quán)配置科學、比例合理，成本分配方式公平有效，可以使非政府組織投入的資源與承擔的責任保持一致，作出的貢獻與共享的利益保持一致。

（三）采取具有績效激勵導向的競爭型合作模式，提高社會治理的生產(chǎn)效率和收益紅利

合作方都相信，進行社會治理合作，將會比獨自行動更為富有成效，這是合作的一個基本優(yōu)勢或動力。私營組織愿意與政府治理部門協(xié)同行動，或者作為政府治理的組成力量，這是一個必需條件，為合作治理提供可能。政府愿意與私營組織合作、借助其效率優(yōu)勢，發(fā)揮雙方特長，能夠消除共享裁量所引發(fā)的復雜問題，使合作治理能夠提高治理效率和收益紅利。成立于2005年12月的常州慈善總會，在短短2年時間里募集到慈善資金高達12億元，取得了江蘇第一、全國領先的治理成績。作為這種類型合作治理的產(chǎn)物，“政府搭臺+企業(yè)主捐+社會募資”的“常州模式”成為了官督商辦慈善事業(yè)的典型，在社會效益和經(jīng)濟效益方面，政府、企業(yè)和社會等治理主體都合理使用了裁量權(quán)，發(fā)揮了自身優(yōu)勢特長，實現(xiàn)了合作各方共贏。

一般來說，社會競爭力就是將社會資源整合、轉(zhuǎn)化成最終成果的能力。競爭有序、充分是成熟的市場經(jīng)濟體制的一個核心特征。效率是社會競爭的關鍵詞，誰贏得了效率，誰就贏得了競爭。政府作為一個公共部門，首先要承擔實現(xiàn)社會公平、全民共贏的社會責任，社會效率往往不得已成為了次要目標和公平的附屬品。當社會發(fā)展到一定階段，提升社會效率尤為緊迫時，合作治理則成為政府實行公共目標首選的有效方式 〔8 〕265。社會治理創(chuàng)新的最佳領域，如教育、醫(yī)療等特許的民生行業(yè)，是政府引導的特殊行業(yè)，可以由國家設立，也可以由社會力量參與。特許行業(yè)需要具有特殊性質(zhì)的社會治理，即其管理與治理必須具有長遠的戰(zhàn)略性和廣泛的民眾代表性。所以，特許性是這些特殊領域社會治理的典型特征。這些特許行業(yè)引進合作機制，目的是能夠提高社會效率和治理績效，最大化地提供有效的社會供給、收益紅利和公共價值。具有特許特征的合作治理，主要是政府為了完成某一項社會公共任務，以共享裁量權(quán)的成文制度形式委托給非政府組織。在這個過程中，政府與私營組織之間的合作治理一般采用許可證形式而非契約的方式，是因為契約在公共教育中是一個不成熟、不適當?shù)墓ぞ?，既難以預先設定工作細節(jié)，又無法精確評估治理績效。而許可證卻能夠使合作雙方通過生產(chǎn)裁量權(quán)，利用充分的發(fā)揮空間和多種方式提高社會治理效率和收益紅利。特許性行業(yè)需要具備卓越的生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)造同質(zhì)的社會價值，需要多元化的治理方法滿足社會需求和優(yōu)先對象。與這些挑戰(zhàn)相比，合作治理所具有的更大的提升效率、收益和公共價值的潛力，就需要合作方具有一些治理技能和治理權(quán)威。在合作治理中，政府需要設立治理規(guī)則和程序進行陽光治理，對申請者進行篩選，選擇那些具有明確目標和方案的優(yōu)秀合作者參與，對合作方治理行為進行績效衡量和運行監(jiān)督，并在實踐中不斷修改和完善相關規(guī)則程序。

值得強調(diào)的是，在經(jīng)濟社會學研究中，從“共享裁量權(quán)”的合作“本質(zhì)”牽引出三種合作的模式“表象”，是馬克思主義辯證法“本質(zhì)與現(xiàn)象”范疇之關系在社會治理合作研究中的積極嘗試。在我國，社會治理的價值導向是提高公共價值、“惠及全體人民”。作為對“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”理念的秉承，基于“共享裁量權(quán)”的合作治理模式，是新時代中國加強和創(chuàng)新社會治理的有效模式，是堅持十九大報告提出的“人人盡責、人人享有”社會治理要求的理論行動，將會有助于我國現(xiàn)代化社會治理體系的建設。

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責任編輯 周 榮