地方政府養(yǎng)老政策的創(chuàng)新與評價(jià)
——基于兩屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”案例分析

戴衛(wèi)東

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)　公共管理學(xué)院,浙江　杭州　310018)

“老有所養(yǎng)”一直是人類社會的共同愿望。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高和人口老齡化程度的逐步加重，尤其在我國這樣的一個(gè)人口大國，養(yǎng)老問題更是被提到各級政府社會治理和民生工程的能力建設(shè)的重要高度。自第五次全國人口普查以來，中央政府先后頒布了一系列加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的文件*如《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》(中發(fā)[2000]13號)，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化意見》(國辦發(fā)[2000]19號)，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(國辦發(fā)[2006]6號)，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》(國辦發(fā)[2011]60號文)，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)[2013]35號)，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2013]40號)，《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》(國土資廳發(fā)[2014]11號)，《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》(財(cái)社發(fā)[2014]105號)，《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(民發(fā)[2015]33號)，《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]84號)，《關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》(發(fā)改辦社會[2015]992號)，《關(guān)于全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》(國辦發(fā)[2016]91號)等。，各地方政府也在積極探索創(chuàng)新具有地方特色的養(yǎng)老服務(wù)政策。理論上來說，地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有利于中央政府下一步指導(dǎo)文件的修訂和出臺。目前已有研究文獻(xiàn)主要集中以下幾個(gè)方面：一是養(yǎng)老服務(wù)的行政管理部門資源需要整合，分割運(yùn)行導(dǎo)致資源浪費(fèi)[1]；二是養(yǎng)老服務(wù)的輸送采用PPP 模式以適應(yīng)不同養(yǎng)老服務(wù)體系[2]，通過社會組織、家庭支持、市場運(yùn)作、志愿互助四種模式互動合作能夠改善養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送的效率[3]；三是籌資方面，項(xiàng)目制可以最大程度地有效利用、管理、監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)財(cái)政資金[4]，資金不足的欠發(fā)達(dá)省區(qū)可以利用宜居的自然環(huán)境、社會存量資本來發(fā)展適應(yīng)本地區(qū)的養(yǎng)老模式[5]；四是探索跨區(qū)域養(yǎng)老新模式，一方面要打破養(yǎng)老服務(wù)方面的身份和戶籍障礙[6]，另一方面可以開展連鎖經(jīng)營方式的居家養(yǎng)老模式[7]。

然而，地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新絕不僅限于上述宏觀層面的研究認(rèn)知，譬如，地方政府為什么要進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新？針對養(yǎng)老服務(wù)展開了哪些內(nèi)容、什么方式的創(chuàng)新？取得了什么樣的效果？如何推進(jìn)或者說創(chuàng)新還存在哪些不足之處？這些深層次微觀問題應(yīng)該是我國養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新在整體推進(jìn)過程中必須首先要認(rèn)識到位的根本性問題。不可否認(rèn)，這些問題還沒有得到充分的研究。

基于上述分析，本文擬做如下研究安排：首先，引入美國學(xué)者Neil Gilbert的社會福利政策和法國學(xué)者Faridah Djellal and Fa?z Gallouj的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的兩個(gè)理論分析框架；其次，介紹研究資料來源和研究方法；第三，分析地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的動因和內(nèi)容；第四，地方政府養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的評價(jià)；最后，提出地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策再創(chuàng)新的路徑。

一、理論框架：社會福利選擇及其創(chuàng)新要素分析

(一)社會福利政策選擇維度

1974年，美國學(xué)者Neil Gilbert在伯恩思(Burns E.M.,1956)、雷恩(Rein,1970)和蒂特瑪斯(Titmuss,1970)等前人研究的基礎(chǔ)上，提出了社會福利政策的研究分析框架(Who-What-How-Operation，WWHO)，即從社會分配的基礎(chǔ)、社會福利的類型、輸送策略和籌資方式四個(gè)維度來考察一個(gè)國家或地區(qū)的福利政策[8]。

(1)分配基礎(chǔ)(Target group)。社會福利分配的基礎(chǔ)是指將社會福利分配給社會中特定群體時(shí)不同原則之間的選擇。它涉及到社會福利政策“對象(Who)”的界定，即哪些人有資格受益于社會福利。制定資格標(biāo)準(zhǔn)的嘗試最初發(fā)端于普遍性(universalism)和選擇性(selectivity)的區(qū)分。普遍性指福利是人人都可以享有的基本權(quán)利，選擇性指福利根據(jù)收入審查來決定個(gè)人需求。

(2)分配內(nèi)容(Benefit content)。即分配什么(What)。福利分配提供的兩種基本形式：現(xiàn)金和實(shí)物[8]。其中，服務(wù)是針對案主的利益而進(jìn)行的特定活動，如居家照顧、個(gè)人輔導(dǎo)、個(gè)案管理等。這些服務(wù)對福利利用者來說，尤其是老年人具有不可替代性。

(3)服務(wù)輸送(Delivery strategies)。如何提供(How)福利服務(wù)，主辦方往往著眼于兩個(gè)層面的選擇：(1)廣義的私營化問題，它涉及服務(wù)提供方式是由政府機(jī)構(gòu)直接提供，還是以簽約方式由私人提供者(志愿或營利機(jī)構(gòu))間接提供；(2)狹義的商業(yè)化問題，它涉及營利和非營利組織提供之間的選擇問題[8]。

(4)資金來源與支付(Sources and payment of funds)。即資金運(yùn)作(Operation)。社會福利資金主要有三種基本的獲得途徑——稅收、自愿捐款和收費(fèi)。在福利國家的實(shí)際操作中，上述三項(xiàng)資金來源往往是相互混合的。福利資金的支付則涉及到中央集權(quán)和地方分權(quán)的理念，中央集權(quán)具有進(jìn)步主義特點(diǎn)，表現(xiàn)在國家給予社會弱勢群體以最大關(guān)注。而地方政府通常比中央政府更了解他們地區(qū)的問題，有針對性地做出反應(yīng)；但地方分權(quán)往往不夠重視整體性，因資金受限存在差異化現(xiàn)象。

(二)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新要素分析

雖然社會福利政策選擇維度能夠從福利送達(dá)的全程及其經(jīng)濟(jì)支持方面來清晰地分析比較政策之間的差異，但對于養(yǎng)老服務(wù)福利體系來說缺乏其中最重要的一個(gè)要素——人文環(huán)境方面的分析評價(jià)，所以，本文引出另一個(gè)極有價(jià)值的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新要素理論。

法國學(xué)者Faridah Djellal and Fa?z Gallouj根據(jù)Gadrey, J.提出的養(yǎng)老服務(wù)從三角形到多邊形理論[9]，進(jìn)一步歸納分析提出了養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新理論[10]，其創(chuàng)新的三大要素如圖1所示。

(1)制度環(huán)境(Institutional environment)。這是養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的一個(gè)極其重要的目標(biāo)要素，它在其它創(chuàng)新要素軌跡形成過程中扮演著根本性的角色。它包括中央政府和地方政府推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新的一系列法律、法規(guī)、政策和指導(dǎo)性文件。

(2)有形和無形環(huán)境(Tangible and intangible environment)。社區(qū)支持和現(xiàn)代科技是構(gòu)成物質(zhì)環(huán)境的兩個(gè)重要因素。前者是指服務(wù)供給組織及其供給方式(機(jī)構(gòu)服務(wù)、居家服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等)，廣義上來說，還包括志愿者服務(wù)、行業(yè)協(xié)會提供的服務(wù)等。后者則是指網(wǎng)絡(luò)技術(shù)系統(tǒng)、建筑和服務(wù)方法。

(3)人文環(huán)境(Human environment)?？赡苁抢夏耆说呐渑蓟虺袚?dān)主要服務(wù)者的子女，也可能是僅僅充當(dāng)臨時(shí)照料者的角色。不管是什么角色，但他們都是養(yǎng)老服務(wù)的受益人或者共同受益人。另外，護(hù)工和其它幫助者提供服務(wù)的水平高低也在很大程度上影響著老年人的生活質(zhì)量。

圖1　養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新要素資料來源：Faridah Djellal and Fa?z Gallouj,2006, “Innovation in Care Services for the Elderly”, The Service Industries Journal, 26(3),pp.303-327.

二、資料來源與研究方法

本文研究資料來源于民政部指導(dǎo)的首屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”(2014年3月18日揭曉)和第二屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”(2015年11月18日揭曉)的遴選結(jié)果。其中，首屆遴選活動從全國報(bào)送的146項(xiàng)社會福利政策、第二屆遴選活動從各地上報(bào)的124項(xiàng)社會福利政策中分別評審出10項(xiàng)入圍名單和20項(xiàng)提名政策名單。由于兩屆社會福利政策包括關(guān)于老年人福利、殘障人福利和兒童福利三大類政策，經(jīng)過篩檢后與養(yǎng)老服務(wù)福利相關(guān)的政策，首屆活動的入圍名單中有6個(gè)、提名名單中有9個(gè)，第二屆活動的入圍名單中有5個(gè)、提名名單中有13個(gè)，合計(jì)33個(gè)。每次遴選活動均由來自北京大學(xué)等有關(guān)單位的專家學(xué)者組成遴選委員會，根據(jù)首創(chuàng)性、創(chuàng)新性、系統(tǒng)性等政策制定評估指標(biāo)體系，通過采取文本分析的方法，遴選出具有創(chuàng)新性的30項(xiàng)社會福利政策。在此基礎(chǔ)上，通過調(diào)閱工作記錄、召開座談會、隨機(jī)半結(jié)構(gòu)式訪談等方法，對具有創(chuàng)新性的30項(xiàng)社會福利政策進(jìn)行實(shí)施效果評估，最終遴選出10項(xiàng)確定為“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”。這項(xiàng)活動開創(chuàng)了我國社會福利政策效果評估的先河，充分發(fā)揮了社會福利政策評估的診斷功能、反饋功能、矯正功能和總結(jié)功能，實(shí)現(xiàn)了政策資源合理配置，對于各地社會福利政策的制定以及實(shí)施具有引領(lǐng)、示范與推動作用*民政部網(wǎng)站：“首屆‘中國十大創(chuàng)新社會福利政策’遴選結(jié)果揭曉”， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201404/20140400614052.shtml；“第二屆‘中國十大創(chuàng)新社會福利政策’遴選結(jié)果揭曉”， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201511/20151100877282.shtml。由此可見，兩屆遴選活動的權(quán)威性和結(jié)果的公平性可以得到確定，這也為本研究資料的真實(shí)性、可信度和科學(xué)性奠定了基礎(chǔ)。

本文采用了案例研究法，即案例的文本分析方法。在制度或政策創(chuàng)新研究中，文本分析等同于“基于文獻(xiàn)的創(chuàng)新績效指標(biāo)法”[11]，在篩檢出有關(guān)案例后，我們還要對案例進(jìn)行審核、編碼，再根據(jù)研究需要對案例文本進(jìn)行解讀性分析，整理出案例創(chuàng)新的時(shí)間與區(qū)域、政策實(shí)施地的行政級別、政策創(chuàng)新的方式和內(nèi)容、創(chuàng)新產(chǎn)出的效果等重要信息，進(jìn)而對這些案例的政策創(chuàng)新進(jìn)行評價(jià)。與問卷調(diào)查法不同，案例分析是一種間接的調(diào)查法，但是如果問卷調(diào)查的抽樣方法不科學(xué)，在研究過程中又缺乏對樣本信度和效度的檢驗(yàn)，那么研究結(jié)論就有很大可能是背離調(diào)查事實(shí)的本來面目。在這一點(diǎn)上，本文案例經(jīng)過了實(shí)地座談和訪談，不僅其可信度高，而且也節(jié)省了時(shí)間和成本。

三、地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的動因和內(nèi)容

(一)地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的動因

任何事物的發(fā)展都離不開內(nèi)外因的作用，養(yǎng)老政策的創(chuàng)新也是如此。就各地政策創(chuàng)新而言，具體做以下分析。

其一，在外因方面，地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新是出于政績考慮的對中央政府出臺政策的貫徹執(zhí)行，可以說是“逼”出來的?！笆濉币?guī)劃以來，特別是黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，這一新觀點(diǎn)新部署直接推動了各級地方政府在各項(xiàng)政策方面的創(chuàng)新意識?！安粨Q思想就挪位子”。 這符合政績驅(qū)動的“上下邏輯”、“左右邏輯”式創(chuàng)新[12]。與美國政府創(chuàng)新相比，上級壓力的創(chuàng)新是中國創(chuàng)新的一大特征(案例文本研究中，該比例中國為12.3%、美國為0.7%)[13]。在國務(wù)院有關(guān)推動養(yǎng)老服務(wù)體制建設(shè)的“紅頭”文件發(fā)布后，各級地方政府及其相關(guān)職能部門緊密配合制定了一些配套的“實(shí)施細(xì)則”和“辦法”，因地制宜地“想”出了養(yǎng)老服務(wù)政策的創(chuàng)新措施。

其二，在于內(nèi)因的作用。整體上，我國養(yǎng)老服務(wù)供需處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還局限在已有制度框架的范圍內(nèi)，存在著現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文件可操作性不強(qiáng)，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的配套規(guī)劃還沒有提上議事日程等諸多問題。分地區(qū)來看，從兩屆社會福利政策創(chuàng)新遴選案例中也可以看出東、中、西部的不平衡(表1)*東、中、西部地區(qū)依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的劃分。。首屆社會福利政策創(chuàng)新的時(shí)間為2012年，第二屆時(shí)間在2013年，考慮到政策創(chuàng)新的實(shí)踐效果可檢驗(yàn)性，遴選揭曉時(shí)間都分別推后兩年。

表1　兩屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”遴選政策的地區(qū)分布　(個(gè))

說明：部分省(市、區(qū))在兩屆遴選中都入圍，所以總數(shù)超過大陸31個(gè)行政區(qū)劃數(shù)。

結(jié)合兩屆的情況來看，東部、西部的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新政策遴選的數(shù)量較多，既說明東西部地區(qū)地方政府創(chuàng)新意識較強(qiáng)，這是主要原因，同時(shí)也說明這兩類地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題較為嚴(yán)重。這里，從入選地區(qū)2010年“六普”統(tǒng)計(jì)65歲及以上老年人口比重來分析，揭示這些省(直轄市、自治區(qū))人口老齡化的嚴(yán)重程度正是激發(fā)各地方政府進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的內(nèi)在動力的這一道理(表2)。表2統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，兩屆活動涉及到23個(gè)省(市、區(qū))，65歲及以上老年人口比重在7%以上的有19個(gè)(其中，9%以上的有8個(gè)，占遴選省的比例約34.8%)，占遴選省份的比例為82.6%。

表2　兩屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”遴選地區(qū)的65+人口老齡化程度　(個(gè))

(二)地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的內(nèi)容

為了使遴選的案例文本的復(fù)雜內(nèi)容更簡潔、更條理化，這里利用前文所述的Neil Gilbert社會福利政策四維度分析框架，概括出有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)遴選案例的政策創(chuàng)新點(diǎn)(表3)。

1.受益對象的選擇

本研究首先有必要對Gilbert福利政策理論做一補(bǔ)充，該理論的分配基礎(chǔ)即受益對象僅限于“人”，而從本文33個(gè)政策案例分析中可以看出，有些政策受益對象是“物”， 具體所指如民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、城市日間照料中心以及農(nóng)村五保服務(wù)機(jī)構(gòu)、互助幸福院等。因而，本文社會福利政策的分配基礎(chǔ)包括自然人和實(shí)體物二者。表3統(tǒng)計(jì)顯示，33個(gè)案例的政策受益對象的規(guī)范原則都是選擇性的，沒有一個(gè)地區(qū)實(shí)行普遍性原則，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)的需求有關(guān)。(1)就受益對象為自然人來說，東、中、西部地區(qū)基本上都是城鄉(xiāng)高齡、空巢、獨(dú)居、失獨(dú)、特困且生活自理有困難的老年人(含重點(diǎn)優(yōu)撫對象、計(jì)劃生育家庭)，如上海、江蘇、山東、天津、浙江、海南、福建、湖北、山西、吉林、重慶等11個(gè)省市。(2)就受益對象為服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，針對民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有廣東、貴州，針對日間照料中心的是內(nèi)蒙古，針對農(nóng)村五保福利院的有江蘇、寧夏，針對農(nóng)村互助幸福院的有陜西、青海。

表3　兩屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”遴選養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)容分布　(個(gè))

2.政策待遇的分配

既然受益對象分為自然人和實(shí)體物兩類，那么二者享受政策的待遇也有差異，顯然，失能失智老年人可以享受政策規(guī)定的現(xiàn)金補(bǔ)貼和(或)實(shí)物服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼或稅惠政策。(1)失能失智老年人的政策待遇。山東省自2013年10月1日起，將老年人津貼發(fā)放范圍由目前的百歲老人擴(kuò)大到80周歲以上所有享受低保待遇的老年人；吉林省根據(jù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)困難老人生活自理程度，分別按照生活自理的每人每年1200元、半自理的每人每年2400元、不能自理的每人每年3600元給予補(bǔ)助；其它如黑龍江、安徽、陜西、云南等省也對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)困難老人不同程度地提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。除了給予老年人補(bǔ)貼之外，案例涉及到省份服務(wù)方面最大的創(chuàng)新在于推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，如江蘇、山東、天津、浙江、湖北、吉林等。(2)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策待遇。享受稅收優(yōu)惠政策的省份有山東、海南、新疆等。另外，如廣東省政策規(guī)定用地優(yōu)惠措施，按照人均用地指標(biāo)0.1m2～0.3m2的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級合理規(guī)劃安排養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地。

3.服務(wù)供給的方式

養(yǎng)老服務(wù)供給主要有政府全責(zé)、公私合作和完全市場化三種方式。自2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》(國辦發(fā)[2000]19號文)以來，政府全面承擔(dān)社會福利服務(wù)的做法已經(jīng)一去不復(fù)返。采取加強(qiáng)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，引入市場化運(yùn)作機(jī)制, 以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等公私合作方式興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的省區(qū)，如東部地區(qū)的江蘇、山東、上海、天津、海南，中部地區(qū)的湖北、吉林、山西，西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、重慶、新疆、云南、廣西等。

但是，北京市針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人意外傷害事故采取了完全市場化的措施，2012年起在全市范圍內(nèi)推行養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)。凡在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任范圍內(nèi)發(fā)生意外事故遭受人身傷害或身故的，應(yīng)由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，由保險(xiǎn)公司按照約定負(fù)責(zé)賠償。

4.服務(wù)資金的收支

養(yǎng)老服務(wù)資金的來源基本上還是以財(cái)政撥款為主的有東部的江蘇、山東、上海、浙江、海南、廣東，中部的湖北、山西、吉林，西部的新疆、云南。

在資金的支出上，從遴選政策的內(nèi)容來看，根據(jù)城鄉(xiāng)、區(qū)域、性質(zhì)、規(guī)模等方面的差異，實(shí)行不同量資金的扶持是一大特色。譬如，江蘇省對蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，山東省對農(nóng)村地區(qū)，上海市按照大型居住社區(qū)、郊區(qū)、中心城區(qū)，云南省根據(jù)公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，吉林省依據(jù)機(jī)構(gòu)新增床位數(shù)，都實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政撥款。此外，山西省對農(nóng)村日間照料中心、新疆對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都出臺了常規(guī)化的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼制度，廣東省則針對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市、縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，開展省級專項(xiàng)資金競爭性分配。

四、地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的評價(jià)

兩屆共33個(gè)養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新案例，雖然在分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、服務(wù)輸送以及資金來源與支付四個(gè)維度整體上都有所創(chuàng)新，但我們需要進(jìn)一步依據(jù)Faridah Djellal and Fa?z Gallouj養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新要素理論來進(jìn)行全方位的綜合評價(jià)(表4)。

表4　兩屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”遴選養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新要素分析

1.制度環(huán)境的完備

從33個(gè)養(yǎng)老政策遴選的案例可以看出，地方政府養(yǎng)老政策創(chuàng)新在法律上是完備的，都是在省(直轄市、自治區(qū))級別專門法規(guī)的指導(dǎo)下開展創(chuàng)新行動，而且有的省份還出臺了配套文件。法規(guī)條文大多遵循指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和方式、保障條件等方面進(jìn)行明確規(guī)范。

2.物質(zhì)環(huán)境的側(cè)重

表4顯示，在物質(zhì)環(huán)境方面創(chuàng)新的養(yǎng)老政策有21個(gè)，占遴選總數(shù)33項(xiàng)的比例為63.6%。物質(zhì)環(huán)境分為有形的環(huán)境和無形的環(huán)境。前者如一些政策中的養(yǎng)老院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、信息化建設(shè)、輔助設(shè)施等，后者則偏重管理規(guī)范過程，如機(jī)構(gòu)評估、資金管理、津貼設(shè)定以及稅惠政策等方面。雖然各個(gè)省市區(qū)依據(jù)本地的情況有選擇性加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系的專項(xiàng)建設(shè)，但是有形的、無形的物質(zhì)環(huán)境都是政策創(chuàng)新和老有所養(yǎng)的重要載體。

3.人文環(huán)境的不足

人力資源的數(shù)量多寡和質(zhì)量高低(即人文環(huán)境)直接影響到服務(wù)對象的受益水平。在福利服務(wù)過程中，人文環(huán)境的重要性更是不言而喻。但從表4可見，遴選的養(yǎng)老政策在人文環(huán)境創(chuàng)新上整體顯得很不相稱，或者說地方政府對人文這個(gè)軟環(huán)境建設(shè)還沒有引起普遍的足夠重視，尤其是對家庭成員承擔(dān)照料護(hù)理的全職工作的社會價(jià)值缺乏支持政策。然而，部分地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)借鑒：(1)按入住養(yǎng)老院老年人的失能程度配備不同比例人數(shù)的養(yǎng)老護(hù)理員，其工資標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。如天津、江蘇、新疆。(2)加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員的在職培訓(xùn)，推進(jìn)持證上崗制度。如山東、云南、廣西、內(nèi)蒙古、新疆等。其中，山東和云南兩省在高等院校設(shè)立養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)基地以及相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的做法初見成效。(3)推動“義工”、“時(shí)間銀行”等志愿服務(wù)的省份有浙江、山東、湖北、重慶、云南。(4)重視老年人協(xié)會等“以老養(yǎng)老”方式的有內(nèi)蒙古、山東、湖北、重慶。(5)吸引專業(yè)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。如吉林省鼓勵具有醫(yī)師和護(hù)士資質(zhì)的醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，參照醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)同級別醫(yī)生、護(hù)士待遇；鼓勵護(hù)理專業(yè)畢業(yè)生到機(jī)構(gòu)和社區(qū)從事養(yǎng)老服務(wù)工作。廣西則引入專業(yè)社會工作人才到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供心理慰藉方面服務(wù)。

盡管地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新還存在著一些不足，但是這些政策措施在較大程度上推動了我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。最新民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施14萬個(gè)，其中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施3.5萬個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施7.6萬個(gè)；養(yǎng)老床位730.2萬張(其中社區(qū)留宿和日間照料床位322.9萬張)，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張，比上年增長4.3%[14]。

五、地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策的再創(chuàng)新路徑

結(jié)合本文的兩個(gè)理論框架分析，我們可以發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策中三個(gè)最重要的也是循序推進(jìn)的要素：資金來源、服務(wù)組織和服務(wù)人員。資金來源處于最底的基礎(chǔ)層次，服務(wù)組織處在中間的核心層次，服務(wù)人員位于養(yǎng)老服務(wù)體系的頂層。一般來講，資金來源的充足與否決定了受益對象的多少以及分配內(nèi)容的選擇，服務(wù)組織的定位決定了服務(wù)輸送的組合方式，服務(wù)人員的專業(yè)水平又決定了養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。邏輯上，資金來源的充足性不僅影響著服務(wù)組織的多元性，而且也影響著服務(wù)人員的專業(yè)化和職業(yè)化；反過來，服務(wù)人員的專業(yè)水準(zhǔn)影響到服務(wù)組織的競爭性，服務(wù)組織的競爭多元化又能夠彌補(bǔ)資金來源的不足?；谏鲜稣J(rèn)識，本文研究認(rèn)為，地方政府在養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新過程中重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面應(yīng)該有所作為。

1.嘗試“越位”，跳出體制外籌資

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過去一直被認(rèn)為是民政部門一家的工作職能。隨著人口老齡化進(jìn)程的加快和1億多老年慢性病患者的演進(jìn)，單純依靠民政來推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)不僅財(cái)政難維持(前文案例分析地方財(cái)政支持力度不大)，而且專業(yè)(慢病治療與康復(fù))不匹配。目前相關(guān)制度安排分散在多個(gè)政府部門，老年照料服務(wù)歸口民政系統(tǒng)，慢性病社區(qū)管理歸口衛(wèi)生系統(tǒng)，疾病治療費(fèi)用歸口人社系統(tǒng)。如何突破這一行政分割現(xiàn)象？

上個(gè)世紀(jì)五十年代以來，全球一些發(fā)達(dá)國家先后頒布了長期護(hù)理保險(xiǎn)法案，來解決人口老齡化大背景下失能老年人的生活照料、基本醫(yī)療保健與康復(fù)以及心理慰藉的社會問題，并取得了較好的效果。“他山之石，可以攻玉”。中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會首次最高層次提出要“探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度”?！笆逡?guī)劃”中就體現(xiàn)了這一戰(zhàn)略規(guī)劃，并要求“開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)”*新華社. 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，2016-3-17. http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)要推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展*新華網(wǎng). 習(xí)近平：推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展, 2016-5-28. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm.。2016年6月，人社部發(fā)布《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(人社廳發(fā)〔2016〕80號)，在全國14個(gè)省(區(qū))的15個(gè)城市試點(diǎn)推行長期護(hù)理保險(xiǎn)*人社部.關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見, 2016-6-27.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/201607/t20160705_242951.html.。這是一個(gè)框架性文件，一些具體的政策設(shè)計(jì)有待地方摸索。青島、長春、南通等市開始實(shí)施從社會醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)余基金劃撥的辦法推行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)。其它地方政府也可以學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新，整合資源，尋找具有本地方特色的養(yǎng)老服務(wù)資金籌集的多元渠道。

2.主動讓利，推動民營機(jī)構(gòu)成長

養(yǎng)老服務(wù)屬于第三產(chǎn)業(yè)的一部分，與其他服務(wù)業(yè)不同的是，它既具有市場的特性，又具有公共性和福利性的特征，從而又屬于微利行業(yè)。理論上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮“托底”作用，重點(diǎn)為農(nóng)村五保、城鎮(zhèn)“三無”老人及城鄉(xiāng)低收入的失能和半失能老人提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)護(hù)理服務(wù)；民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在遵循市場規(guī)律的前提下，提供一定程度的照料福利服務(wù)。大多數(shù)OECD國家的民營機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。但在我國事與愿違，為了降低成本逐利，全國有50%機(jī)構(gòu)不接收失能老年人，其中，城市占2/3，多數(shù)是民營機(jī)構(gòu)；農(nóng)村占40%[15]。盡管如此，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有40%長年處于虧損狀態(tài)，僅有9%民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利，其中80%左右盈利率在5%以下；民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約占全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)28%，而且，民營機(jī)構(gòu)平均床位數(shù)只有100張左右，規(guī)模不大[16]?？梢?，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在三大問題：總量不足，虧損嚴(yán)重，以及服務(wù)對象錯(cuò)位。究其原因，從前述33個(gè)案例也可看出主要在于兩點(diǎn)：一是優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，二是擔(dān)心市場放開造成混亂。

地方政府既應(yīng)該看到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的重要性，也應(yīng)預(yù)見到養(yǎng)老朝陽產(chǎn)業(yè)的效益性。(1)針對第一點(diǎn)原因，財(cái)政、工商、稅務(wù)、土地、水電、消防以及商保等部門要積極落實(shí)地方政府的養(yǎng)老政策法規(guī)，不應(yīng)只看到本部門放棄的小利益。地方政府在對民營機(jī)構(gòu)實(shí)行第三方評估的同時(shí)加強(qiáng)對這些協(xié)作部門的績效考評，讓民營機(jī)構(gòu)真正享受到地方政府的優(yōu)惠政策，進(jìn)而，對營利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)在起點(diǎn)上不要區(qū)別對待，目前最緊要的是使民營機(jī)構(gòu)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，對于營利機(jī)構(gòu)享受的稅收優(yōu)惠，地方政府可以入股的方式介入營利機(jī)構(gòu)，分配所得的利潤進(jìn)入地方養(yǎng)老財(cái)政專戶。(2)針對第二點(diǎn)原因，地方政府既要看到當(dāng)下市場上民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良莠不齊的現(xiàn)實(shí)，又不要視之為“一放就亂”的惡性競爭局面。出租車市場的治理經(jīng)驗(yàn)值得養(yǎng)老服務(wù)市場借鑒。原來我國一些大城市出租車行業(yè)因運(yùn)營價(jià)格、繳納“份子錢”以及增加出租車數(shù)量導(dǎo)致了出租車“罷運(yùn)”事件，自從“專車”和打車軟件出現(xiàn)后，出租車行業(yè)壟斷市內(nèi)交通的現(xiàn)象被打破，而且出租車數(shù)量自動減少，“罷運(yùn)”現(xiàn)象很少爆發(fā)。對于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量較低和惡意競爭現(xiàn)象，無需過分擔(dān)憂，道理在于一方面地方政府治理水平會逐步提高，另一方面老百姓會選擇“用腳投票”。

3.多管齊下，營造專業(yè)隊(duì)伍人文環(huán)境

人文環(huán)境的不足是目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的短板，表現(xiàn)在數(shù)量不足和質(zhì)量不高并存。養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍是連接服務(wù)供給與服務(wù)對象的重要紐帶，無論是數(shù)量不足還是質(zhì)量低下都會造成養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的停滯不前，甚至?xí)?dǎo)致社會不和諧，尤其是對于實(shí)行計(jì)劃生育的“失獨(dú)”家庭來說，還有可能會產(chǎn)生政治信任的敏感問題。《中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2014)》顯示，現(xiàn)有的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大部分只能照料日常生活，僅有10%以護(hù)理康復(fù)為主[16]。令人擔(dān)憂的是，該類機(jī)構(gòu)中醫(yī)護(hù)人員數(shù)量少、學(xué)歷低，護(hù)理人員年齡大、技能差的現(xiàn)象很普遍。如何破解這個(gè)難題？作為地方政府，至少在如下幾個(gè)方面可以打開思路：

首先，提高領(lǐng)導(dǎo)班子思想認(rèn)識。這一點(diǎn)非常重要，有什么樣的理念就有什么樣的政策。地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子抓經(jīng)濟(jì)促發(fā)展，幾乎沒有人認(rèn)為不重要，但是提及養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)不少人總抱有“等一等”、“看一看”的態(tài)度。國外已有調(diào)查研究證明養(yǎng)老服務(wù)人員的工作強(qiáng)度超出一般人的承受能力[17]。因此，地方政府需高度重視養(yǎng)老護(hù)理人員的人文關(guān)懷，把養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)作養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)工程來抓，實(shí)現(xiàn)地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主到公共服務(wù)為主的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變[18]。

其次，改變養(yǎng)老護(hù)理員薪酬低的狀況。除了工作強(qiáng)度大之外，養(yǎng)老護(hù)理員也要養(yǎng)家糊口。這就是現(xiàn)實(shí)中許多養(yǎng)老服務(wù)人員入職不久又離職的真正原因。其實(shí)，地方政府少搞一個(gè)“形象工程”就能大幅度提高養(yǎng)護(hù)員的工資，而養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是確確實(shí)實(shí)的“民心工程”。結(jié)合部分地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐，提高養(yǎng)護(hù)人員工資至不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY，甚至與制造業(yè)工人工資齊平不是不合理，因?yàn)樗麄冎圃斓漠a(chǎn)品是服務(wù)。同時(shí)，與企業(yè)職工一樣享受相關(guān)社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼。這樣，養(yǎng)老護(hù)理崗位才具有吸引力。此外，家庭成員(特別是老年人子女)提供全職或半職的照料服務(wù)而影響工作收入的，有條件的地方政府應(yīng)承認(rèn)其社會價(jià)值給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，這既體現(xiàn)了人文關(guān)懷，也有利于居家養(yǎng)老老年人的身心康復(fù)。

第三，實(shí)行崗前培訓(xùn)和逐步持證上崗制度。推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)，需要有具備生活照料和醫(yī)護(hù)技能、以滿足老年人需求為出發(fā)點(diǎn)的專業(yè)護(hù)工[19]。為此，地方政府可以與市域范圍內(nèi)的高等院校開展養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地方面的合作，與職業(yè)院校開展相關(guān)專業(yè)設(shè)置方面的合作，實(shí)行“訂單式”人才培養(yǎng)。結(jié)合心理咨詢師、社會工作師等職業(yè)資格考試，等將來養(yǎng)老護(hù)理師資格考試規(guī)范后，逐步推進(jìn)持證上崗制度。

最后，因地制宜，創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息化建設(shè)和考核機(jī)制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的一個(gè)歷史性機(jī)遇，各地應(yīng)充分開放養(yǎng)老服務(wù)市場，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有效匹配醫(yī)療資源與養(yǎng)老服務(wù)。另外，人力資源也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人文環(huán)境能力建設(shè)一個(gè)重要指標(biāo)。在殘疾人就業(yè)工作中，政府推行的“按比例就業(yè)”方法值得地方政府建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)考評機(jī)制效仿。譬如，對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失能、失智老年人，養(yǎng)護(hù)員按1:3或1:5配備；對于能自理老年人，養(yǎng)護(hù)員按1:10配備。而對欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)，推行老年人互助服務(wù)、民間組織以及志愿者服務(wù)也不失為一項(xiàng)有效的舉措。

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