福利供給責任與福利契約踐行問題研究*

吳香雪

(中國人民大學公共管理學院，北京，100872)

社會契約論為國家起源及國家與公民之間的權(quán)利義務關系奠定了理論基礎。具體到福利領域，國家通過建立和完善福利制度向其公民提供需求保障來履行契約要求，而公民也須按照契約接受國家政府的管理和盡到公民應盡的義務，此謂之為國家與公民之間訂立福利契約。福利契約要求國家與公民都必須在各自的職責范圍內(nèi)盡職盡責，否則福利契約實際踐行就有可能發(fā)生扭曲。福利國家危機即是最好的證明，而福利國家危機實際上是政府福利責任的危機。[1]危機的爆發(fā)打破了政府承擔較多福利責任的局面，復雜多樣的理念和實踐都在以某種方式重塑福利國家的發(fā)展方向，即要求訂立新福利契約。當前中國社會保障制度正在經(jīng)歷前所未有的重構(gòu)過程，隨著福利供給領域政府責任的回歸及干預的加強，國家在福利供給中的精力和資金投入越來越大，覆蓋面的迅速擴大以及福利水平的提高為保障人民生活發(fā)揮了重要作用，但曙光初現(xiàn)的同時問題也隨之而來。本文從社會契約理論分析著手，抓住政府福利責任問題這個主要矛盾，以此為基礎來分析中西方政府的福利契約踐行狀況與演進趨勢。西方福利國家危機的前車之鑒告訴我們政府承擔過多福利供給責任，后果將會不堪設想。重建中國政府在社會福利領域的積極角色以及合理的責任劃分是內(nèi)在的、根本的、基礎性的問題，強調(diào)政府在福利供給方面要遵守契約規(guī)則，既要推動不合理福利契約的重構(gòu)，與其他福利供給主體共同訂立福利新契約，又要切實踐行福利契約，多元主體應在福利責任范圍之內(nèi)盡職盡責，實現(xiàn)契約理念與契約制度的與時俱進，促進公民福利需求與政府福利供給合理增長。

一、社會契約論與福利供給責任

社會契約論是近代啟蒙思想家用來解釋政府或國家起源及其權(quán)力合法性的理論學說。[2]霍布斯認為人性本惡，因此在自然狀態(tài)下人與人之間經(jīng)常處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，為了結(jié)束這種對立和戰(zhàn)爭狀態(tài)，保障人們的生命和財產(chǎn)安全，人們訂立契約從而建立國家，國家就有責任維護社會秩序并保護訂立契約者。[3]洛克對西方民主理論最重要的貢獻是明確提出了人民主權(quán)思想。他指出國家的主權(quán)屬于人民，人民在出讓自己的權(quán)利時并沒有將自己所有的權(quán)利交給政府，而是保留了一些重要的權(quán)利，包括財產(chǎn)權(quán)、對政府的監(jiān)督權(quán)和反對權(quán)。人民是政府的立法和行政工作是否合乎民眾利益的最終裁定者。[4]盧梭指出通過訂立社會契約而建立國家是人們“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來維護和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣的自由”。[5]由此可見，國家是人們訂立社會契約的結(jié)果，它的主要目的是維護和保護個人的權(quán)利和自由，人民才是國家權(quán)力的最終體現(xiàn)者，國家只是接受了人民的委托，國家的權(quán)力最終還是屬于人民，國家的行為必須符合人民的意志。[6]因此，在政治體系的構(gòu)建和運作過程中，“權(quán)力”的獲得與行使必須以保障和維護人的基本“權(quán)利”為前提，否則就不具有合法性。[7]社會契約思想在西方的發(fā)展源遠流長，是影響西方政治社會的最重要的思想觀念，用社會契約理論來研究福利供給中的責任問題，可以深刻地把握福利國家的歷史演變和本質(zhì)內(nèi)涵。[8]社會契約理論為國家建立、實施社會保障制度奠定了理論基礎，其蘊含的讓渡、妥協(xié)精神成為社會保障的思想源泉。[9]福利供給領域中存在著或明或暗的福利契約，國家與公民之間存在著相應的權(quán)利義務關系，映射到福利供給責任上，國家要維護政治合法性就必須通過制度化的福利供給來保障公民生存和發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)，而公民也必須履行相應的福利契約義務，包括積極就業(yè)、納稅或繳費等義務。只有維持國家與公民之間權(quán)利義務契約關系的均衡，福利制度才能健康發(fā)展。無論是政府還是公民哪一方不遵守契約，都會導致契約失衡。政府福利供給過多，干預加強，個人責任減弱，會導致福利國家危機；政府福利供給較少或承擔最小責任，個人負擔會加重。

福利契約失靈會影響福利制度的健康發(fā)展，引導中西方走出福利發(fā)展困境的根本出路在于福利契約中各主體責任重構(gòu)。張子超指出福利國家危機的原因一方面在于國家責任的不到位與公民福利供給責任的缺失打破了福利契約權(quán)利義務關系的平衡，另一方面在于福利契約受到市場力量的侵蝕，并且認為新自由主義的改革是對西方傳統(tǒng)社會契約的背離，而“第三條道路”作為新型福利契約的實踐，有助于緩解福利國家的窘境。[10]李毅飛從法學角度分析認為造成當前福利國家困境的一個重要原因是契約觀念的匱乏或契約制度上的失誤。處于第三法域的社會保障法應去關注契約的具體實現(xiàn)形式問題，而不只是觀念上的、思想上的社會契約。[11]中國政府在福利制度建設過程中責任缺位與越位并存，導致中國的福利制度存在著諸多問題。杜樂其、陳士林以農(nóng)村合作醫(yī)療制度為研究對象，認為傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度因為契約理念與契約制度的雙雙缺失，而最終在制度變遷的軌跡中為新制度所取代，而“新農(nóng)合”這個“隱性契約”也需要“顯性化”才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[12]在分析中國農(nóng)村與農(nóng)民的問題上，羅大蒙、徐曉宗研究認為中國農(nóng)民利益缺失的關鍵在于國家與農(nóng)民間缺乏契約精神，表現(xiàn)為契約關系殘缺且失衡，為更好地維護我國農(nóng)民利益，必須實現(xiàn)農(nóng)民“公民化”的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，即“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變，具體需要加強農(nóng)民的公民權(quán)利教育，更需要國家承認農(nóng)民的公民資格，并給予相應的保障。[13]也有學者研究我國傳統(tǒng)單位保障時認為，在這種結(jié)構(gòu)中，國家與國民的關系是不平等和非契約性的，國家承擔著一種“父權(quán)主義”的保護責任。[14]

綜上所述，國家是社會契約的產(chǎn)物，將社會契約理論引入福利供給領域，在福利制度發(fā)展變遷中，福利契約的核心就是締結(jié)契約各方之間權(quán)利、義務、責任的平衡與互動。用福利供給責任作為福利契約踐行狀況的判斷標準，要求國家與公民共擔福利責任，但在福利契約的實際踐行中往往會違背這一契約精神，進而引發(fā)人們對福利供給主體責任邊界的討論，對此需要訂立福利新契約，或是強調(diào)契約精神本來狀態(tài)的回歸——契約中權(quán)利義務關系的對價。本研究中福利契約被踐行的前提——從“道”上講是公正的、合理的，從“術”上講是切實的、可操作的，結(jié)果是可持續(xù)的。福利契約是指在福利供給領域中供給主體間為增進社會福利就福利供給責任的界定與踐行(供給主體間的權(quán)利義務關系)所達成的同意或協(xié)議，強調(diào)要有契約精神及對福利契約規(guī)則的遵守，而重構(gòu)福利契約就是在福利供給領域中就多元主體的責任問題訂立新契約。無論是西方福利國家危機的經(jīng)驗教訓還是當前我國福利供給責任的現(xiàn)實困境，都要求我們進行福利契約重構(gòu)。本研究認為在當前中國政府重建社會福利制度的重要關口，契約精神的引入是非常必要的，核心目的是指出當前我國福利供給主體契約精神的缺乏對全局造成的影響，利用當前中國重建社會福利制度的契機，重構(gòu)我國福利契約，并用福利契約來溝通和約束各福利供給主體，合理界定各方責任邊界，使各主體之間責任重新排列組合，形成責任共擔和保持責任均衡，達到多元主體合作共治、遵守福利契約以及最終實現(xiàn)社會總福利增進的目的。

二、西方歷史發(fā)展中的福利契約踐行

社會契約論對西方國家憲政及國家管理產(chǎn)生了重大影響，西方國家本質(zhì)上就是契約國家，在福利國家體制下，福利契約的踐行程度與福利國家政府責任密切相關。在福利國家之前，雖有隱性契約的存在，但國家與公民之間就福利供給并沒有達成共識，國家利用權(quán)力保護公民免于社會風險的社會共識是逐步形成的，它不是一開始就能為國家和人民所認識，它需要一個過程。因此依據(jù)國家對福利契約的認知和福利責任踐行程度的不同可以將西方福利契約發(fā)展劃分為三個時期：(1)福利契約履行模糊時期(19世紀中期以前)；(2)福利契約履行與扭曲時期(19世紀末至20世紀70年代)；(3)福利新契約建立時期(20世紀70年代以后)。

(一)15、16世紀至19世紀中期：福利契約履行模糊時期

工業(yè)革命以前，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會物質(zhì)財富比較匱乏，中世紀傳統(tǒng)思想的束縛等阻礙了國家保障意識和公民社會權(quán)利的萌芽和發(fā)展，國家保護公民能力很弱，政府責任不清。工業(yè)革命之后，工業(yè)社會雖然給西方帶來了經(jīng)濟的迅速發(fā)展和物質(zhì)財富的快速增加，但也導致了失業(yè)、工傷、貧困、童工、勞動保護和健康等社會問題的嚴重化。17、18世紀社會契約理論的建立和發(fā)展主要是為當時資產(chǎn)階級革命服務的，西方國家剛剛經(jīng)歷啟蒙思想運動，無論是國家還是公民自身對于公民享受福利的認識還沒有達到深刻的程度?？梢哉f社會權(quán)利在19世紀早期之前近乎絕跡，直到19世紀末期，隨著公民基礎教育的發(fā)展，社會權(quán)利才獲得復興并重新嵌入到公民資格中，[15]這一時期的西方福利理念仍然停留在個人自助上，國家保障責任以及公民社會權(quán)利意識還沒有完全覺醒。因此當時西方國家并沒有按照社會契約論的要求來保障人民的權(quán)利，表現(xiàn)在福利契約上特別強調(diào)個人自助、家庭保障和慈善救濟，政府只有在家庭自我保障與慈善救濟都不能滿足需求時，才會實施社會救助來承擔最后的救濟責任，但這種官方社會救助的基本目的和宗旨以促進個人自助為主，且救助條件苛刻，標準偏低。例如英國在1601年頒布了世界歷史上著名的《伊麗莎白濟貧法》，這種濟貧法制度是一種懲罰性救濟制度，它非常強調(diào)依靠個人勞動擺脫貧困的自助精神，甚至要以犧牲個人的政治權(quán)利來獲得。[16]這一時期由于國家和社會認為貧窮等社會問題是個人的責任，國家較少對弱勢群體進行救助，保障作用非常有限，因此稱這一時期為福利契約履行模糊時期。

(二)19世紀末至20世紀70年代：福利契約履行與扭曲時期

得益于前兩次工業(yè)革命，這一時期西方資本主義發(fā)展迅速，使得國家具備了提供社會福利的經(jīng)濟能力，同時也伴隨著更加嚴重的社會問題。隨著社會契約、國家干預、社會公民權(quán)等思想影響的日漸深入，國家和公民逐漸意識到這些問題在很大程度上是社會變革造成的，而社會問題的解決國家負有不可推卸的責任，而且公民社會權(quán)利的獲得也要求國家逐步加強對社會事務的干預。因此這一時期西方國家開始大范圍地踐行福利契約，建成“福利國家”成為西方許多國家爭相追求的目標。它們?yōu)榫S護國家權(quán)威及政治合法性，通過制度化、法制化的方式不斷擴大福利覆蓋面，逐年提高福利津貼標準，人民基本生活得到保障。在福利國家建立初期，國家與公民就福利供給責任在社會范圍內(nèi)達成共識，國家通過再分配和公共服務使得公民免于社會風險的沖擊，公民也通過繳費和納稅來盡到個人的福利責任，國家“在其位謀其政”和公民“人盡其責”使得福利國家建成初期福利契約得到良好踐行，福利國家也因此進入其發(fā)展的“黃金時期”。以英國為例，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時英國工黨上臺執(zhí)政，采取一系列措施全面推進福利國家建設，使得英國成為第一個“從搖籃到墳墓”的福利國家。隨后英國兩黨在福利制度建設上達成福利共識，競相推出自己的社會保障計劃，使得英國的福利制度在戰(zhàn)后不斷擴張。

隨著福利國家干預的不斷加強，在維護政治合法性利益的驅(qū)使下國家福利供給責任不斷膨脹、越位，具體表現(xiàn)為社會福利支出水平的不斷攀升，1950—1983年，英國社會保障支出從6.571億英鎊增至339.91億英鎊，在整個20世紀70年代經(jīng)濟進入萎靡的時期，英國社會保障支出仍然保持3%以上的年增長率。[17]西方國家福利開支迅速提高導致國家財政負擔日趨沉重，政府責任和權(quán)力在福利領域不斷擴張，公民甚至無須盡到相應的義務就可獲得福利支持，這導致公民個人責任意識的不斷弱化，產(chǎn)生了福利依賴現(xiàn)象，造成“福利病”的出現(xiàn)并長期難以克服。福利契約中國家與公民之間的平衡關系被打破，國家福利責任的非理性擴張以及公民個人責任的弱化，導致福利國家出現(xiàn)難以為繼的福利危機，這是福利契約踐行出現(xiàn)扭曲的根本原因。這個時期國家從之前對社會契約的模糊踐行走向國家主動承擔社會福利責任，國家保護公民的能力被強化，但是后來卻矯枉過正，從國家承擔較少福利責任逐漸轉(zhuǎn)向國家承擔過多福利責任，形成從一個極端走向了另一個極端的局面。

(三)20世紀70年代以后：福利新契約建立時期

當福利國家責任過度擴張以及公民個人責任義務意識受到削弱時，福利契約就發(fā)生了扭曲，表現(xiàn)在為維護龐大的社會保險和福利計劃，政府管理機構(gòu)日趨臃腫且管理低效，國家的財政和福利事務負擔越來越重，且公民個人開始喪失自我保障精神，產(chǎn)生福利依賴心理，并嚴重抑制了勞動生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟活力，變相造就了一種新的“食利者階層”。[18]此時西方經(jīng)濟也發(fā)展緩慢，失業(yè)和貧困問題越發(fā)嚴重，政府財政收入減少與社會性支出不斷擴大之間矛盾突出。隨著這些問題的民眾逐漸顯示出對福利制度和政府的不滿，開始呼喚改變這種福利現(xiàn)狀，由此西方國家進入到福利改革和訂立福利新契約的時期。20世紀70年代中期以后，西方各國都開始走上社會福利制度改革的道路，其基本改革思路是收縮福利供給領域政府干預邊界，強化企業(yè)和個人保障責任，通過訂立國家與公民之間福利新契約，追求社會福利制度中國家責任、社會責任與個人責任的協(xié)調(diào)和平衡。以英國為例，英國保守黨領袖撒切爾夫人于1979年上臺執(zhí)政，開始了對英國進行長達18年的新自由主義改革。其中重點之一即是對福利制度進行改革，這個階段的主要特點是通過嚴格審查申請補貼的資格、提高門檻、削減福利受益者的權(quán)利和減少補貼金額的政策以削減福利開支，英國在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房以及個人社會服務方面進行了私有化和市場化的改革，擴大了市場和私人以及社會的職責，改變了過去國家對福利供給和管理大包大攬的局面，有利于政府減輕財政負擔，帶領英國人民走出經(jīng)濟發(fā)展困境。1997年工黨重新上臺以后，對保守黨關于福利制度的改革的理念進行了繼承，于1998年提出了《我們國家的新動力：新的社會契約》綠皮書，系統(tǒng)闡述了工黨政府社會保障政策與改革原則，主要強調(diào)以工作代替福利，減少社會福利支出，建立“社會投資型”國家，強調(diào)公民個人保障責任，并鼓勵和提倡私人養(yǎng)老金制度。政府在社保工作中的重心應該從發(fā)放福利逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉w公民提供良好的公共服務，使社會保障制度真正體現(xiàn)出靈活性和高效性，政府還應加強對社?；鹋c津貼的監(jiān)督與管理，防止津貼發(fā)放時的欺騙行為。[19]英國實現(xiàn)改革目標的途徑主要是增強個人的責任意識，協(xié)調(diào)福利制度中國家、雇主與雇員的責權(quán)關系，最終使英國的福利水平保持在一個合理區(qū)間。英國兩黨一系列的改革，最終扭轉(zhuǎn)了英國福利發(fā)展方向，新的福利觀的勝出，確立了國家、社會和個人三方共擔責任的福利新契約。

三、中國福利契約的踐行狀況與政府責任

新中國成立后，福利制度發(fā)展狀況與政府福利責任的履行有很大關系，在福利供給領域我國政府具有全局性影響，因此研究中國福利契約踐行問題就是要抓住政府責任問題這個主要矛盾。在社會轉(zhuǎn)型大背景下，政府重歸福利領域，政府對福利供給領域的干預使得近年來我國福利水平提高迅速，福利項目不斷增加，雖然廣大民眾能從中受益，但福利供給內(nèi)在的、根本性的、制度性的責任問題沒有得到解決。

國家-單位及集體保障時期：政府越位與缺位并存。新中國成立后，我國參照蘇聯(lián)國家型社會保障模式建立和發(fā)展了城市社會保障制度，其保障對象主要是國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位的職工，部分項目涉及城鎮(zhèn)居民，各個項目的經(jīng)費一般由企業(yè)與國家提供，個人不繳保險費。與此同時農(nóng)村建立起了以集體和家庭保障相結(jié)合的保障模式，[20]農(nóng)村集體保障資金主要來源于集體農(nóng)村稅和集體提留，國家福利責任的缺位，造成農(nóng)村社會保障項目極少，社保水平極低，遠遠滯后于城鎮(zhèn)社會保障制度的發(fā)展水平。以農(nóng)村合作醫(yī)療制度為例，由于福利契約理念與制度的雙重缺失，政府在合作醫(yī)療資金的籌集、管理及制度供給等方面均置身事外，最終導致農(nóng)村合作醫(yī)療制度沒有持續(xù)下去。[21]綜上可知，在新中國成立初期，國家在社會保障制度建設上責任越位與缺位并存：一方面國家通過單位為城市職工及他們的家庭提供就業(yè)和生活的基本保障，從職工的生老病死到婚喪嫁娶無所不包，國家和企業(yè)提供的福利遠遠超出了當時中國經(jīng)濟的發(fā)展水平，呈現(xiàn)出福利早熟性，給國家財政逐漸帶來沉重的負擔，這在一定程度上也是對福利契約的扭曲；另一方面政府在農(nóng)村福利責任缺位，導致我國社會保障制度城鄉(xiāng)二元分割。

個人、家庭保障時期：政府退出與政府缺位并存。20世紀70年代末中國開始進行經(jīng)濟體制改革和對外開放，西方國家也開始了福利私有化改革，當時西方改革高福利的做法導致我們對社會福利持否定態(tài)度，認為中國的社會保障制度要避免“福利化”，并錯誤地將西方福利制度改革中政府職能轉(zhuǎn)變簡單地理解為政府退出，導致我國政府在社會福利領域中的責任經(jīng)歷了一個逐步縮小和退出的過程。[22]由于我們不恰當?shù)貙W習和借鑒西方做法，受新自由主義的影響，社會上負面的評價了企業(yè)辦社會、企業(yè)承載太多政府轉(zhuǎn)嫁的社會職能、提供扭曲的職業(yè)福利等，加上對企業(yè)經(jīng)濟效益的考慮，政府和企業(yè)將保障人民權(quán)益的一些責任轉(zhuǎn)移給個人、家庭和市場，而政府則只限于解決在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中部分傳統(tǒng)權(quán)益受損的社會成員的問題。在此時期新的社會保障制度的建立只是作為國有企業(yè)改革的配套制度，主要針對的是國有企業(yè)改革引發(fā)的影響社會穩(wěn)定的一系列社會問題，除此之外其他社會成員則主要依靠自我保障和家庭保障來抵抗社會轉(zhuǎn)型帶來的風險。在這一時期政府從提供國家保障型社會保障領域淡出，把部分福利責任交由市場和個人自我保障。實踐證明，中國在20世紀90年代的經(jīng)驗體現(xiàn)出轉(zhuǎn)型體制的一種典型福利困境：為了經(jīng)濟增長和保護經(jīng)濟競爭性而無力顧及社會保護，從而損害政治上的穩(wěn)定。[23]改革開放以來中國經(jīng)濟雖然增長迅猛，但社會貧富差距越拉越大，嚴重影響我國的社會穩(wěn)定。

政府重構(gòu)福利制度時期：政府責任回歸與干預加強。經(jīng)濟與社會發(fā)展失調(diào)以及社會嚴重不公平等問題的存在迫使中國政府不得不反思出現(xiàn)這些問題的原因，政府從福利領域的退出，未能建立起一個有效的、能夠保護全體社會成員面對轉(zhuǎn)型風險的福利制度顯然是其中一個重要原因。鑒于此，中國政府開始重新重視自身在促進福利發(fā)展中的角色，逐漸意識到政府必須在社會福利領域發(fā)揮主導作用，并實現(xiàn)了一些新的制度突破，例如建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度、新農(nóng)合、農(nóng)村低保制度、新農(nóng)保等，新制度強調(diào)國家、社會及個人三方共擔福利責任，另外還頒布了《勞動合同法》《社會保險法》等重要的社會保護法規(guī)。以新農(nóng)合為例，傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度由于缺乏政府契約精神而失敗，新農(nóng)合卻因為政府契約精神重建而取得了一定程度的成功，在解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥、農(nóng)民因病致貧、因病返貧問題上發(fā)揮了重大作用。雖然國家在福利領域的長期缺位導致出現(xiàn)社會問題，但之后的勇于反思，使得國家重新確立了政府在社會保障制度中的主導責任，這是再次對社會契約承諾的踐行?，F(xiàn)在倡導建立和諧社會，某種意義上是對前一階段政府角色缺位、忽視利益共享機制構(gòu)建狀況反思的結(jié)果。隨著我國政府在福利領域干預的加強，國家在福利制度中的精力和資金投入明顯擴大，以國家政策為主導的現(xiàn)代意義上的福利體系正在我國逐步建立和完善。

由上觀之，由于中西方國情的不同，社會契約與政府責任的演進軌跡也不同。我們可以看到西方國家福利契約踐行呈現(xiàn)出“個人自助——國家保障——訂立福利新契約”的演進趨勢，而我國城市社會保障制度在新中國成立后的發(fā)展起點剛好相反，呈現(xiàn)出“國家保障——個人家庭保障——政府回歸、訂立新福利契約”的發(fā)展趨勢。西方福利國家自危機后一直都在探索 “福利國家向何處去”，中國政府重歸福利領域后也就福利供給責任與公民達成新的福利契約。但是值得注意的是，政府在福利供給領域的干預不斷加強存在以下隱憂和不良傾向：

一是面對民生問題和民眾福利需求的不斷攀升，受傳統(tǒng)國家干預理念的影響，尤其是作為社會主義國家，政府善意不斷釋放，福利供給意愿與責任持續(xù)加強，不斷地對福利相關利益主體的要求進行回應，這不僅會增強福利剛性，加重政府財政負擔，還會不斷打破正規(guī)的福利契約安排。

二是當前在福利制度建設領域存在著出現(xiàn)問題就一味要求政府擔責，而且受福利民粹主義的影響，很多福利制度改革都是打著“公平”的旗號，干的卻是更加“不公平”的事，基本邏輯問題沒有搞清楚，產(chǎn)生了很多偽命題上的新問題，甚至造成福利制度的逆向再分配。

三是當前國內(nèi)福利制度建設存在著國際對比壓力，普遍有向西方高福利國家看齊的趨勢，特別是少數(shù)網(wǎng)絡媒體，動輒就“借鑒”國外，對國外實行某項福利制度的前因后果不加分析評估，就罔顧國情，在國內(nèi)大肆鼓吹、煽動，很容易激起人們的不滿，進而向政府施壓。

四是我國福利制度建設與發(fā)展缺乏法制約束，當前福利體系的擴張更多的是依賴“政治酌情調(diào)整”，而不是法律依據(jù)。[24]

五是政府的制度設計能力有待提高。我們現(xiàn)在有很多政策，也將要出臺很多政策，這都在影響著福利契約的踐行狀況，但很多政策都在有意無意擴大差別。

六是部分舊的福利契約得不到修正和重構(gòu)。例如統(tǒng)賬結(jié)合制度，在實際運行中偏離最初的設計初衷，出現(xiàn)了公私界限不清的問題。

四、中國政府福利責任與福利契約重構(gòu)

近年來我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟下行壓力增大，如何使福利制度建設在正常的軌道上運行，福利供給領域中責任劃分是基礎性、根本性的問題，在此基礎上的責任踐行問題是關鍵。當前中國政府在福利建設方面缺位與越位并存，在面對這些重大選擇的關口，無論國內(nèi)外輿論傾向如何，中國政府的選擇都必須遵守社會契約的承諾，為福利制度發(fā)展創(chuàng)建良好法治環(huán)境，警惕盲目學習西方福利制度的傾向。其中，政府福利責任的重新界定以及政府保障能力的加強尤為關鍵，應強調(diào)責任均衡，各歸其位，責任自覺及自制。國家與公民在福利供給領域中遵守契約精神，合作共治，使福利水平保持在合理的區(qū)間范圍內(nèi)，有利于我國建設合意與可持續(xù)的福利制度，進而實現(xiàn)增進國民福利的最終目標，避免僅做表面的福利改善、實質(zhì)卻隱患叢生的努力。概括起來，要注意以下幾點：

1.確立政府在福利領域中的主導作用，重塑我國福利契約，實現(xiàn)契約理念與契約制度理性倡導與安排，從極端走向理性

(1)明確政府在福利制度建設和完善過程中的主導作用，強調(diào)政府責任自覺的同時也要強調(diào)責任自制。過去國家從福利領域的大幅度退出造成社會問題叢生，國家必須重新進入社會福利領域，實現(xiàn)國家責任的回歸，應該是政府承擔的責任就決不能推給市場和個人。強調(diào)政府福利責任回歸，不僅要遵守福利契約規(guī)則，還要強調(diào)責任的自律與自制，尤其是政府善意的釋放要合理適度。政府的注意力不應過分放在福利責任供給上，更要關注對其他主體保障力量的培育上，政府的福利制度設計和安排如何能夠激發(fā)和維持社會力量的崛起和個人自我保障力量的發(fā)揮等都是亟須研究的問題。

(2)正確理解政府福利責任與福利供給能力。政府基于國家福利契約對構(gòu)建福利體系承擔無限責任，但政府的福利提供能力是有限的，主要表現(xiàn)在政策、財政、行政等方面。[25]我們不能因為國家曾經(jīng)從福利領域的淡出，現(xiàn)在就要求國家為我們提供無所不包的保障，要扼制國家包攬一切的思想苗頭，政府對過度的福利要求要保持警惕。福利領域出現(xiàn)的問題并不總是政府能解決的，要擺脫一出現(xiàn)問題就“唯政府責任”的思維方式。政府保障能力有限，而且過度福利供給還會給政府財政帶來巨大支付壓力。

(3)福利契約的重構(gòu)要從完善我國社保制度的制高點出發(fā)，而不僅是對原有制度的修修補補。福利契約重構(gòu)不僅是針對契約理念，還有對契約制度的重構(gòu)。對于陳舊的福利契約安排應該及時更新，我國的社會保障制度也應順應時事變化做出相應的調(diào)整，我們不能沉溺在那些本應舍棄的早期制度設計，而是要持續(xù)關注當前的制度運作狀態(tài)，并找出適合我國國情的最優(yōu)制度，不能因其已成為大眾熟知的社會契約而阻撓正確的、合理的新福利契約的確立。因此必須從我國福利制度長遠發(fā)展角度來看待社保制度改革，要有整體觀、全局觀，不斷提高政府福利制度設計能力，從根源上避免福利制度變動的隨意性以及逆向選擇與道德風險問題。

(4)防止政治因素影響福利制度的發(fā)展。從西方福利制度擴張教訓來看，福利制度的設計應當在一定程度上避免政治選擇和政治目標的影響，以保證其穩(wěn)定性和可靠性。這包括兩重含義：其一，要避免社會體制及政治變化使得社會保障難以為繼,從而影響社會的穩(wěn)定性；其二，要避免從短期的或狹隘的政治考慮出發(fā)做出隨意性安排。[26]

(5)構(gòu)建良性治理模式彌補政府保障能力不足。第一，確立多元主體共擔福利責任的理性福利理念，激活和培育多元主體的勝任能力，否則提倡共擔福利供給責任只能是空中樓閣。政府主要在福利政策制定、福利資金籌集與分配、福利事務管理與監(jiān)督等方面進行調(diào)控。已有研究發(fā)現(xiàn)社會和家庭保障力量的確會因為我國政府行動力量的增強而遭到“擠出”，但個人和家庭是抵制社會風險的第一主體，在福利政策設計上，福利政策和制度的安排要避免社會不公平的惡化，并且要避免家庭、社區(qū)和社會力量的空洞化，[27]因此需要最大限度地動員社會資源對福利制度的投入和最大限度地鼓勵公民參與福利事務。特別是在帶有儒家文化和倫理觀的中國，家庭的保障作用也是無法忽視和替代的，因此要強調(diào)家庭在社會保護中的基本作用，將維護良好傳統(tǒng)與福利治理能力現(xiàn)代化相結(jié)合，合理劃分多元主體福利供給責任，良好踐行，使多元主體不違背契約規(guī)則，自覺規(guī)避和減少福利供給中的失范行為。第二，不斷總結(jié)福利制度發(fā)展經(jīng)驗規(guī)律，在福利水平不斷提高的同時，牢記福利制度的發(fā)展一定要與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。福利供給水平要根據(jù)實際情況來確定，既要避免簡單地隨著需求彈性而螺旋式上升，也不能長期處于偏低的狀況，而應該按照保障和改善民生的要求，根據(jù)民眾實際需要情況、政府財力情況、商業(yè)化服務水平等方面的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢而動態(tài)確定。[28]第三，要求政府對承擔福利責任的呼聲要理性看待，正確引導輿論。

2.由虛到實，將福利契約通過政策法律的形式與現(xiàn)實對接，并最終形成制度固定下來予以保障

國家和公民之間的關系是社會保障的基礎關系，兩者的關系基礎是社會契約，并且基于這一契約而產(chǎn)生了個人對國家的權(quán)利和國家對個人的社會契約義務。然而這樣的社會契約只是觀念上的、思想上的，在具體實現(xiàn)形式上，國家的社會契約責任卻需采用政策法律來予以考慮，契約社會同時也是法治社會，因此我們要借鑒西方在社會福利領域讓立法先行，由虛到實，通過憲法法律實現(xiàn)社會契約精神與現(xiàn)實對接。當前我國社會保障立法方面還有待提升，包括立法的項目、內(nèi)容、層次等，很多保障項目的展開都沒有相應的法律制度予以保障，法律上不完善的地方會造成漏洞，妨礙國家與公民契約責任的履行，因此我們必須在立法上下功夫。福利契約的制定與實施需要獲得社會的普遍共識、提升締約者的責任意識和能力以及法治的層面進行嚴格規(guī)范，福利制度保障功能的發(fā)揮也只有在法治環(huán)境里才能大顯身手。

3.不盲目借鑒西方福利制度發(fā)展經(jīng)驗，應當尊重我國國情

一方面不能完全照搬西方國家的福利制度，而是應當看這些方面的制度是否對我國有適用性，最重要的是評估實施該制度的后果，看是否達到預期目標，是否給國家造成了額外負擔；另一方面更要尊重我國國情，不能忽視我國福利制度植根背景，要遵從我國福利制度發(fā)展價值觀及其理念等要素，寧可慢一點，也不要走錯路。

[1]彭華民:《中國政府社會福利責任:理論范式演變與制度轉(zhuǎn)型創(chuàng)新》，載《天津社會科學》，2012(6)。

[2]王明慧：《近代社會契約論中的權(quán)力制約思想研究——從霍布斯、洛克到盧梭》，華僑大學碩士學位論文，2015。

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[12][21]杜樂其、陳士林：《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度：社會契約理念與模式建構(gòu)》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》，2011(9)。

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[25]楊燕綏等：《政府與社會保障——關于政府社會保障責任的思考》，北京，中國勞動社會保障出版社，2007。

[26]中國社會保障的體制選擇與經(jīng)濟分析課題組：《社會保障：經(jīng)濟分析與體制建議(下)》，載《改革》，1994(6)。

[28]關信平：《論當前我國社會政策托底的主要任務和實踐方略》，載《國家行政學院學報》，2016(3)。