獨(dú)立學(xué)院二級管理模式下的經(jīng)費(fèi)包干使用效益問題研究

本文為2016年廣東省教育廳青年創(chuàng)新人才類項(xiàng)目《基于獨(dú)立學(xué)院二級管理模式下經(jīng)費(fèi)包干的使用效益探索》（編號：2016WQNCX214）研究成果

【摘 要】 本文以T學(xué)院經(jīng)費(fèi)包干為例，從學(xué)校及二級學(xué)院兩個層面分析經(jīng)費(fèi)包干使用效益存在的問題。提出轉(zhuǎn)變觀念，重視資金使用效益，依托信息化平臺，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，健全資金使用效益的監(jiān)管及評價機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)務(wù)培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)管理水平四大對策。從而提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 獨(dú)立學(xué)院;經(jīng)費(fèi)包干;使用效益;存在問題;解決對策

百年大計(jì)，教育為本。國家始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，財(cái)政資金優(yōu)先保障教育投入?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》在保障教育經(jīng)費(fèi)投入方面明確提出：加大教育投入，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例在2012年達(dá)到4%;完善投入機(jī)制，健全國家自主政策體系;加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，從預(yù)算、內(nèi)控、監(jiān)督、績效等方面提高使用效益?！薄秶医逃聵I(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》在教育經(jīng)費(fèi)投入方面明確提出：“優(yōu)先保障教育投入，完善教育投入機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理，確保經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效益?！薄督逃?018年工作重點(diǎn)》在經(jīng)費(fèi)投入方面提出：“保證國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一般不低于4%，進(jìn)一步提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，實(shí)現(xiàn)教育的可持續(xù)發(fā)展。”據(jù)教育部全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2016年，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為3.88萬億元，比2012年的2.76萬億元增長40.57%。國家對教育經(jīng)費(fèi)的投入呈現(xiàn)放量增長，這有效地緩解了教育經(jīng)費(fèi)短缺并為實(shí)現(xiàn)包容、公平和有質(zhì)量的教育奠定良好基礎(chǔ)。但如何用好、管好經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮經(jīng)費(fèi)應(yīng)有的效益是教育發(fā)展的迫切需要，也是社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

獨(dú)立學(xué)院作為一種新型教育辦學(xué)模式，是我國高等教育的重要組成部分。但在辦學(xué)機(jī)制上采取的是“自收自支，自主辦學(xué)，自負(fù)盈虧”，政府財(cái)政撥款相對較少，主要依靠舉辦方的投入和學(xué)費(fèi)收入。經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行集權(quán)式管理模式，隨著獨(dú)立學(xué)院不斷地發(fā)展壯大，部分獨(dú)立學(xué)院已脫離母體學(xué)校走向獨(dú)立。高度集中的經(jīng)費(fèi)管理模式阻礙了各二級學(xué)院的自主發(fā)展，為進(jìn)一步激發(fā)辦學(xué)活力，增強(qiáng)競爭力，部分獨(dú)立學(xué)院實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干改革。以經(jīng)費(fèi)改革推動教育改革，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院的持續(xù)發(fā)展。

一、獨(dú)立學(xué)院經(jīng)費(fèi)包干的主要內(nèi)容及管理

1、包干經(jīng)費(fèi)的主要內(nèi)容

獨(dú)立學(xué)院T各二級學(xué)院的包干經(jīng)費(fèi)按已繳費(fèi)學(xué)生人數(shù)實(shí)行分類生均定額劃撥，各二級學(xué)院根據(jù)經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行明細(xì)預(yù)算。生均定額標(biāo)準(zhǔn)按理工類、文科類、藝術(shù)類、通識等進(jìn)行分類。包干經(jīng)費(fèi)主要是業(yè)務(wù)性經(jīng)費(fèi)的定額包干，不包括基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用、工資福利等。包干經(jīng)費(fèi)主要包括八大類：實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)及教學(xué)儀器設(shè)備維護(hù)費(fèi)、辦公差旅費(fèi)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)費(fèi)、學(xué)科競賽費(fèi)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)接待費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、學(xué)生經(jīng)費(fèi)。

2、包干經(jīng)費(fèi)的管理

包干經(jīng)費(fèi)的管理分為預(yù)算管理和績效管理兩個部分。經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、使用與審批、調(diào)整、結(jié)算等內(nèi)容。經(jīng)費(fèi)績效管理包括預(yù)算執(zhí)行率、各部門經(jīng)費(fèi)使用效益分析、經(jīng)費(fèi)使用借款報(bào)銷情況等內(nèi)容。包干經(jīng)費(fèi)的管理模式實(shí)行二級學(xué)院院長負(fù)責(zé)制。

二、獨(dú)立學(xué)院經(jīng)費(fèi)包干使用效益問題突出

從獨(dú)立學(xué)院T近幾年包干經(jīng)費(fèi)的使用情況來看，存在一些較為突出的問題，概括起來，主要從學(xué)校層面和二級學(xué)院層面分析如下：

1、學(xué)校層面存在的問題

（1）預(yù)算編制缺乏可持續(xù)性。獨(dú)立學(xué)院T預(yù)算編制缺乏可持續(xù)性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，預(yù)算編制依據(jù)不夠精準(zhǔn)。目前各二級學(xué)院下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)是按已繳費(fèi)學(xué)生數(shù)量生均定額以及在編教職工師均定額撥款，生均定額和師均定額的多少是依據(jù)往年數(shù)據(jù)測算出來的一個參考值，是否科學(xué)合理有待考究。其次，預(yù)算編制的流程趨于形式化。各二級學(xué)院編制預(yù)算的流程是學(xué)校下達(dá)預(yù)算總額（已繳費(fèi)學(xué)生生均定額核算）——院長編制初步預(yù)算草案——院長辦公會審議，形成意見稿——院學(xué)術(shù)委員會審議，形成審議稿——院長辦公會審議，形成預(yù)算方案——校財(cái)務(wù)備案審核——預(yù)算正式下達(dá)執(zhí)行。學(xué)校只是提出一些編制預(yù)算的基本內(nèi)容和要求，各二級學(xué)院僅對本院預(yù)算經(jīng)費(fèi)情況進(jìn)行分析，暫無宏觀層面的比較分析，預(yù)算草案趨于形式化，少有針對性、建設(shè)性的預(yù)算草案。最后，財(cái)務(wù)信息化程度弱，使用原始的電子表格，缺乏大數(shù)據(jù)的共享，信息相對封閉，嚴(yán)重阻礙預(yù)算的科學(xué)化編制。

（2）包干經(jīng)費(fèi)監(jiān)管及考核制度欠缺完整性和系統(tǒng)性。獨(dú)立學(xué)院T實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干改革后，首先成立了包干經(jīng)費(fèi)管理小組，小組成員主要由分管經(jīng)費(fèi)的校長、各職能部門長組成，并下設(shè)辦公室，由財(cái)務(wù)處處長兼任辦公室主任，但學(xué)校并沒有明確包干經(jīng)費(fèi)管理小組的工作目標(biāo)、職責(zé)、任務(wù)等。其次，學(xué)校出臺了相關(guān)的管理辦法，如《二級學(xué)院包干經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》、《經(jīng)費(fèi)管理績效考核方案》，明確了包干經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理、借款報(bào)銷考核、預(yù)算執(zhí)行考核、使用效益考核納入年度KPI考核等。但關(guān)于包干經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管制度、內(nèi)部審計(jì)制度、激勵制度、績效問責(zé)制度暫未出臺，監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段暫未明確界定，目前主要是財(cái)務(wù)部門的主抓監(jiān)管，但包干經(jīng)費(fèi)到財(cái)務(wù)部門已經(jīng)是成為發(fā)生的事實(shí)，缺乏事前、事中的監(jiān)管。在經(jīng)費(fèi)的使用過程中，由于監(jiān)管體系不健全，特別是缺乏科學(xué)的資金使用效益評價體系，導(dǎo)致低效率情況屢見不鮮。[1]各二級學(xué)院、職能部門協(xié)同監(jiān)管與指引機(jī)制缺失，導(dǎo)致財(cái)務(wù)處監(jiān)管難度加大，因具體的業(yè)務(wù)活動如教學(xué)、科研活動財(cái)務(wù)人員并不熟悉，而熟悉的教務(wù)、科研部門并未明確他們的監(jiān)管責(zé)任，這在一定程度上也會造成監(jiān)管效率不高。

（3）包干經(jīng)費(fèi)的實(shí)際效果暫未有效利用。學(xué)校實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干改革實(shí)際上是希望通過經(jīng)費(fèi)改革推動教育綜合改革，從而提升教育效益。目前各二級學(xué)院包干經(jīng)費(fèi)使用效益，通過財(cái)務(wù)的監(jiān)管和審計(jì)后，對于發(fā)現(xiàn)的問題，沒有形成相關(guān)制度約束，同樣的問題可能仍然會發(fā)生。經(jīng)費(fèi)使用效益的結(jié)果和撥款、獎懲沒有形成聯(lián)動機(jī)制，包干經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管結(jié)果沒有實(shí)現(xiàn)有效的利用。

2、各二級學(xué)院存在的問題

（1）包干經(jīng)費(fèi)使用效益意識淡薄。二級學(xué)院處于教學(xué)、科研以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的第一線，是教學(xué)、科研和社會服務(wù)工作的具體承擔(dān)者，是辦學(xué)的主體。[2]但二級學(xué)院經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)不足，而經(jīng)費(fèi)包干對資金的管理提出更高的要求，不再局限于資金投入產(chǎn)出的短期利益，更重要的是資源的整合和教育的可持續(xù)發(fā)展。二級學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)班子雖然都是高素質(zhì)管理人才，但資金使用效益方面欠缺全局意識，特別是在物力資源方面如實(shí)驗(yàn)室使用率，閑置固定資產(chǎn)，利用效率不高等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（2）二級學(xué)院管理效能不高。由于傳統(tǒng)管理模式的影響，使得高校人力資源管理形成了穩(wěn)定的科層組織和官僚思想。[3]學(xué)校為適應(yīng)經(jīng)費(fèi)改革也在人才引進(jìn)、培養(yǎng)等方面做出不少努力，但人才的開發(fā)不能一蹴而就，目前各二級學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)欠缺，專業(yè)能力不足，而有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的教職工卻沒有崗位提供給他們發(fā)揮才能。經(jīng)費(fèi)方面實(shí)行的是院長負(fù)責(zé)制，但學(xué)院各教職工參與度低，諸多原因?qū)е露墝W(xué)院管理效能不高。

三、提升獨(dú)立學(xué)院經(jīng)費(fèi)包干使用效益的對策

1、轉(zhuǎn)變觀念，重視資金使用效益

隨著高校經(jīng)費(fèi)包干改革的發(fā)展，學(xué)院包干的內(nèi)容涵蓋教育的方方面面，二級學(xué)院的主體地位日益凸顯。經(jīng)費(fèi)包干對資金管理提出了更明確的要求，各學(xué)院只有因院制宜，轉(zhuǎn)變以往集權(quán)式財(cái)務(wù)管理觀念，在開源節(jié)流的同時，重視資金使用效益，才能為學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2、依托信息化平臺，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

高校的財(cái)務(wù)預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要使學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算編制科學(xué)合理，必須要有新的思路。[4]充分利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建信息化平臺，增強(qiáng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)透明度，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息與校內(nèi)其它信息的共享。在編制預(yù)算的過程中，各二級學(xué)院既可以依托平臺便捷查詢數(shù)據(jù)，也能進(jìn)行橫縱向分析比較數(shù)據(jù)，了解數(shù)據(jù)動態(tài)及整體的進(jìn)展，通過對全局的掌握，提高編制的精準(zhǔn)性和可靠性。

3、健全資金使用效益的監(jiān)管及評價機(jī)制

實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干改革后，監(jiān)管和評價方面也積極出臺相關(guān)制度，但尚未形成一體化的機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用在決策和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題未能及時反饋整改。因此，除開展必要的日常監(jiān)督與定期專項(xiàng)檢查外，還要與資金使用的事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，建立有效的資金監(jiān)管與約束機(jī)制。同時，對于資金使用效益的評價不局限于資金的使用效果考評評價，還應(yīng)包括與評價機(jī)制相對應(yīng)的激勵機(jī)制、參與機(jī)制、決策機(jī)制，使各部門人員積極參與到包干經(jīng)費(fèi)的效益管理中，提高資金的使用效益。

4、強(qiáng)化財(cái)務(wù)培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)管理水平

學(xué)校實(shí)施經(jīng)費(fèi)包干改革后，二級學(xué)院經(jīng)費(fèi)管理和使用的自主權(quán)擴(kuò)大，對各學(xué)院管理人員，特別是院長提出了更高的要求。包干經(jīng)費(fèi)實(shí)行的院長負(fù)責(zé)制，而大部分的院長在經(jīng)費(fèi)改革之前相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)欠缺，一方面要通過專業(yè)的財(cái)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)決算及管理知識以適應(yīng)改革的發(fā)展，另一方面也可以在二級學(xué)院內(nèi)部提拔或外聘有經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)的員工協(xié)助院長管理經(jīng)費(fèi)，以提升二級學(xué)院財(cái)務(wù)管理水平。

四、結(jié)語

獨(dú)立學(xué)院試行經(jīng)費(fèi)包干改革是對教育綜合改革的嘗試和探索，通過經(jīng)費(fèi)改革能夠激發(fā)二級學(xué)院辦學(xué)活力，擴(kuò)大二級學(xué)院自主權(quán)，完善內(nèi)部治理機(jī)制，它是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的改革工程。在實(shí)施的過程中，存在效益意識淡薄，管理效能不高，監(jiān)管及考核機(jī)制缺失等問題，但任何改革不可能一蹴而就，需要有計(jì)劃分步驟有重點(diǎn)地循序推進(jìn)，最終達(dá)到改革的成效和目的。

【注 釋】

[1] 查顯友.以效益為核心完善我國高等教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行管理機(jī)制[J].中國高等教育，2013.08.19-22.

[2] 王春舉.基于內(nèi)部控制的高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系構(gòu)建研究[J].教育財(cái)會研究，2016.06.25-31.

[3] 畢廷延，黃本玉.高校人力資源管理效能問題與對策研究[J].山東人力資源和社會保障，2018.04.32-35.

[4] 孫愛霞.新常態(tài)下優(yōu)化普通高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制的思路[J].鹽城工學(xué)院學(xué)報(bào)，2018.06.40-42.

【作者簡介】

魏東婷，女，碩士，廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院講師，主要研究方向：企業(yè)管理、高教管理.