公共圖書館理事會(huì)履職現(xiàn)狀及思考
——以國內(nèi)副省級(jí)以上公共圖書館的實(shí)踐為例

章 遙

（中國國家圖書館 北京 100081）

1 引言

建立公共圖書館理事會(huì)制度是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，也是我國文化體制改革在公共文化領(lǐng)域要落實(shí)的一項(xiàng)重要任務(wù)。自2007年以來，深圳圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)開展了建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，“推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”[1]。以此為契機(jī)，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)制度進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2014年7月，文化部辦公廳正式發(fā)文部署了在全國開展公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作，按照試點(diǎn)工作方案的要求，在2014年9月至2015年年底期間，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）文化行政部門分別確定8至10家單位作為本省的試點(diǎn)單位[2]。2014年9月，文化部公布了南京圖書館等10家單位作為國家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位，標(biāo)志著國家層面的公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段，并帶動(dòng)地方各級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)廣泛鋪開。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”[3]。上述政策文件的出臺(tái)，為公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)提供了明確的方向指引和重要的政策保障。地方各級(jí)政府熱烈響應(yīng)中央號(hào)召，各省市自治區(qū)也相繼出臺(tái)系列政策文件，高度重視和努力推動(dòng)公共文化機(jī)構(gòu)組建理事會(huì)，并取得了積極進(jìn)展。

為了解公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀，國家圖書館研究院于2017年3月針對(duì)全國47個(gè)省級(jí)和副省級(jí)公共圖書館（其中省級(jí)32個(gè)、副省級(jí)15個(gè)，未包括獨(dú)立建制少年兒童圖書館）建立理事會(huì)制度的具體情況進(jìn)行電話、郵件調(diào)研并獲取相關(guān)理事會(huì)制度建設(shè)材料。截至2017年3月27日，47個(gè)副省級(jí)以上公共圖書館中，23個(gè)已建立理事會(huì)（其中省級(jí)13個(gè)、副省級(jí)10個(gè)），占48.9%。本文從理事會(huì)的章程制定和履職規(guī)則出發(fā)，僅就已建立理事會(huì)的副省級(jí)以上公共圖書館理事會(huì)履職現(xiàn)狀進(jìn)行分析，總結(jié)理事會(huì)履職過程中出現(xiàn)的問題并提出相關(guān)意見和建議，供業(yè)界同仁參考。

2 理事會(huì)的章程制定與履職規(guī)則

2.1 理事會(huì)的章程制定

在公共圖書館成立法人治理結(jié)構(gòu)的改革過程中，制定理事會(huì)章程是至關(guān)重要的第一步。甚至可以說，理事會(huì)章程是公共圖書館理事會(huì)制度建設(shè)的根本大法，系統(tǒng)回答了圖書館理事會(huì)是什么、構(gòu)建什么樣的理事會(huì)、怎樣建設(shè)理事會(huì)的問題。為順應(yīng)法人治理結(jié)構(gòu)改革的要求，目前已成立理事會(huì)的23個(gè)副省級(jí)以上公共圖書館中，16個(gè)單獨(dú)建立了圖書館章程，9個(gè)單獨(dú)建

表1 副省級(jí)以上公共圖書館建立理事會(huì)章程一覽表

2.2 理事會(huì)的履職規(guī)則

公共圖書館建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，推行理事會(huì)制度要首先貫徹落實(shí)理事會(huì)章程的相關(guān)規(guī)定，以期在實(shí)踐探索中逐步實(shí)現(xiàn)“政事分開、管辦分離”的目的。公共圖書館理事會(huì)履職的具體形式主要通過理事會(huì)會(huì)議實(shí)現(xiàn)，根據(jù)理事會(huì)會(huì)議確定的一系列議事規(guī)則和流程，討論和落實(shí)理事會(huì)的會(huì)議議題。

從表2得知，絕大多數(shù)副省級(jí)以上公共圖書館理事會(huì)會(huì)議分為定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議。定期會(huì)議，一般每年召開1～2次。天津圖書館、上海圖書館、山西省圖書館、湖南省圖書館、重慶圖書館、青島市圖書館在章程中明確規(guī)定定期召開理事會(huì)會(huì)議，無臨時(shí)會(huì)議動(dòng)議。其理事會(huì)會(huì)議一般由理事長召集和主持，也可由全部理事三分之一以上的理事提議召開。而臨時(shí)會(huì)議可由理事長、館長（執(zhí)行理事、副理事長）或三分之一以上的理事提議召開，如遇重大突發(fā)情況，理事長應(yīng)當(dāng)立即召開理事會(huì)會(huì)議。

除重慶圖書館外，其他圖書館的圖書館章程（圖書館理事會(huì)章程）規(guī)定理事會(huì)會(huì)議須有三分之二以上的理事出席方能召開。而《重慶圖書館章程》則規(guī)定理事會(huì)會(huì)議須有二分之一以上的理事出席方能召開。

關(guān)于理事會(huì)會(huì)議的表決規(guī)則，絕大多數(shù)公共圖書館要求理事會(huì)決議一般事項(xiàng)須經(jīng)全部理事的半數(shù)以上通過；重大事項(xiàng)須經(jīng)全部理事三分之二以上通立了理事會(huì)章程，既建立了圖書館章程又建立了理事會(huì)章程的有黑龍江省圖書館和哈爾濱市圖書館（見表1）。單獨(dú)建立圖書館章程的副省級(jí)以上公共圖書館也在章程中規(guī)定了圖書館理事會(huì)制度建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。過。而《深圳圖書館理事會(huì)章程》規(guī)定“會(huì)議決議實(shí)行多數(shù)表決原則，即必須超過參會(huì)理事的二分之一方為通過。”湖北省圖書館、重慶圖書館要求理事會(huì)決議必須經(jīng)過三分之二以上理事絕對(duì)多數(shù)表決通過，不分一般事項(xiàng)和重要事項(xiàng)。此外，貴州省圖書館、湖北省圖書館、深圳圖書館、長春圖書館還在相關(guān)章程中規(guī)定：“在理事會(huì)閉會(huì)期間，可以通過傳真、電子郵件等通訊表決方式處理事務(wù)。由過半數(shù)成員以通訊表決方式通過的決議，具有與理事會(huì)會(huì)議通過的同等效力?！?/p>

值得注意的是，濟(jì)南圖書館規(guī)定了舉辦單位具有理事會(huì)表決一票否決的權(quán)利?！稘?jì)南圖書館章程》規(guī)定“舉辦單位委派的理事在理事會(huì)表決中擁有否決權(quán)。該否決權(quán)僅限于下列情況適用：①理事會(huì)決議不符合國家法律、法規(guī)及濟(jì)南市委市政府政策、文件規(guī)定；②理事會(huì)決議不符合國家現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、物資采購及工程建設(shè)的規(guī)定；③理事會(huì)決議不符合國家黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例和人事政策。”通過明確舉辦方（政府部門）代表的一票否決權(quán)，保證了政府作為出資方的控制力。

完整的理事會(huì)會(huì)議記錄能夠清晰還原各圖書館理事會(huì)制度發(fā)展的脈絡(luò)。已建立理事會(huì)制度的副省級(jí)以上公共圖書館都規(guī)定了理事會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)有會(huì)議記錄，明確了會(huì)議記錄應(yīng)當(dāng)載明的具體內(nèi)容，要求會(huì)議記錄應(yīng)當(dāng)作為本單位重要檔案妥善保存。

表2 副省級(jí)以上公共圖書館理事會(huì)會(huì)議規(guī)則一覽表

3 理事會(huì)履職的具體情況

理事會(huì)主要通過召開理事會(huì)會(huì)議等形式履職。根據(jù)調(diào)研掌握的會(huì)議記錄材料和實(shí)際詢問情況來看，會(huì)議主要議題一般有：①審議理事會(huì)章程及配套制度文件；②選舉/表決通過理事會(huì)理事長、副理事長等；③聽取/審議工作報(bào)告、計(jì)劃、規(guī)劃等；④審議財(cái)務(wù)預(yù)決算及重要工作項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；⑤審議績效工資分配方案、采選條例等圖書館重要制度文件；⑥聽取圖書館重要工作、人事調(diào)整等重大事項(xiàng)的報(bào)告（見表3）。

從表3的情況可以看出，自23個(gè)副省級(jí)以上公共圖書館成立理事會(huì)起，理事會(huì)的定期會(huì)議制度并未得到徹底貫徹和堅(jiān)持，大多數(shù)圖書館舉行會(huì)議的次數(shù)尚未達(dá)到規(guī)定要求，理事會(huì)履職情況距離構(gòu)建完善的理事會(huì)制度的目標(biāo)還有很長的距離。也有定期會(huì)議制度堅(jiān)持得比較好的案例，例如上海圖書館自2014年10月28日成立理事會(huì)起至2017年3月6日止，累計(jì)召開6次工作會(huì)議，編發(fā)11期《上圖情報(bào)所理事會(huì)工作簡報(bào)》，除闡述每次會(huì)議主題，還詳細(xì)報(bào)道理事會(huì)工作調(diào)研的進(jìn)展情況。該理事會(huì)從行使好決策咨詢和監(jiān)督管理的職責(zé)出發(fā)，討論涉及的議題包括上圖情報(bào)所的文化部公共文化研究基地建設(shè)、館所“十三五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制、上海圖書館東館籌建、館所主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整等重大事項(xiàng)。深圳圖書館作為較早建立圖書館理事會(huì)制度的試點(diǎn)單位，已于2015年4月召開深圳圖書館第二屆理事會(huì)第一次會(huì)議，審議通過了《深圳圖書館理事會(huì)章程（修訂案）》，“進(jìn)一步完善了理事會(huì)組成及理事產(chǎn)生辦法，打破了原章程中社會(huì)理事構(gòu)成界別較窄、人數(shù)固化，不利于更廣泛范圍的社會(huì)人士參與圖書館管理的框框，同時(shí)新開辟了社會(huì)理事產(chǎn)生的渠道，理事將可采取公開選聘的方式產(chǎn)生?！盵4]

理事會(huì)履職的形式除了定期會(huì)議制度，也可不拘泥于會(huì)議的形式，采取更加靈活的方式完善理事會(huì)制度建設(shè)，提高理事會(huì)成員履職能力。例如，2016年武漢圖書館進(jìn)一步完善健全理事會(huì)工作機(jī)制，每季度向理事會(huì)成員推送工作簡報(bào)，向理事會(huì)成員定期報(bào)送館內(nèi)重點(diǎn)活動(dòng)、業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)、大事記、媒體宣傳報(bào)道、讀者活動(dòng)信息以及亮點(diǎn)工作；定期舉辦理事會(huì)沙龍，對(duì)未來圖書館發(fā)展、圖書館新館建設(shè)、“十三五”規(guī)劃、閱讀推廣活動(dòng)及項(xiàng)目集思廣益，通過構(gòu)建外腦，對(duì)館內(nèi)工作給予有力的指導(dǎo)。

理事會(huì)會(huì)議內(nèi)容除去審議理事會(huì)/圖書館理事會(huì)章程，選舉/表決通過理事長、副理事長人選等必備事項(xiàng)，在次數(shù)有限的定期會(huì)議中，年度工作的匯報(bào)居多，涉及人事任命、財(cái)務(wù)預(yù)決算、績效工資分配等重大決策事項(xiàng)的議題偏少，通常采用審議通過的形式，從這個(gè)意義上講，圖書館理事會(huì)還不具備重大事項(xiàng)的決策權(quán)。

表3 副省級(jí)以上公共圖書館理事會(huì)全體會(huì)議情況一覽表

4 對(duì)理事會(huì)履職情況的思考

盡管各館在理事會(huì)履職過程中進(jìn)行了許多有益探索，但是，理事會(huì)在圖書館管理決策中實(shí)際發(fā)揮的作用有限。從上文的調(diào)研情況來看，理事會(huì)很少能夠在人事、財(cái)務(wù)等重大事項(xiàng)上發(fā)揮決策作用，也無法主動(dòng)介入圖書館具體事務(wù)。理事會(huì)會(huì)議多流于形式，主要是成立會(huì)、總結(jié)會(huì)或工作匯報(bào)會(huì)，多數(shù)情況下管理層制定的方案只是象征性地經(jīng)過理事會(huì)討論程序，聽取理事會(huì)意見，而非提請(qǐng)理事會(huì)決策。從某種程度上講，理事會(huì)只是在公共圖書館的行政管理體系內(nèi)疊床架屋，并未突破傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理模式。我們從理事會(huì)履職的具體情況出發(fā)，可從以下方面繼續(xù)完善公共圖書館理事會(huì)制度，使理事會(huì)制度在推動(dòng)公共圖書館發(fā)展過程中如臂使指，真正實(shí)現(xiàn)“政事分開，管辦分離”。

4.1 堅(jiān)持理事會(huì)章程的權(quán)威性，繼續(xù)完善章程規(guī)定的各項(xiàng)配套制度

各館根據(jù)理事會(huì)定位和職權(quán)范圍的差異，制定了適合本館的圖書館章程或圖書館理事會(huì)章程。往往是先有章程，再有理事會(huì)。理事會(huì)在履職過程中，應(yīng)該堅(jiān)持章程的權(quán)威性和規(guī)范性，非經(jīng)根本性重大事項(xiàng)，不得自行變更章程的相關(guān)規(guī)定，并一以貫之堅(jiān)決執(zhí)行。而從理事會(huì)履職的情況來看，有章不循的情況比比皆是。為配合理事會(huì)章程的落實(shí)，還要繼續(xù)完善理事會(huì)章程規(guī)定的配套制度，包括工作報(bào)告、績效評(píng)價(jià)、信息公開、決策失誤追究以及其他相關(guān)制度，形成以章程為核心、配套制度為輔助的理事會(huì)制度體系。據(jù)我們調(diào)研得知，各館的工作報(bào)告制度皆已建立，其他配套制度或具備本館特色的履職制度也在陸續(xù)完善。

4.2 堅(jiān)持理事會(huì)定期會(huì)議制度，完善理事會(huì)履職形式

理事會(huì)定期會(huì)議制度作為理事會(huì)履職的主要形式要長期堅(jiān)持，特別是會(huì)議次數(shù)要不打折扣，并根據(jù)章程規(guī)定和履職情況，不定期啟動(dòng)臨時(shí)會(huì)議動(dòng)議，加大理事會(huì)在公共圖書館事務(wù)中的介入程度。同時(shí)通過傳真、電子郵件進(jìn)行圖書館重大事項(xiàng)通訊表決也是可以借鑒的有效方式。公共圖書館也可發(fā)揮能動(dòng)作用，在理事會(huì)會(huì)議形式以外，采用互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代通訊手段，不定期向理事會(huì)成員推送業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)、亮點(diǎn)信息等圖書館信息資源，提高理事會(huì)理事的履職能力，提升理事會(huì)的專業(yè)化水平。

4.3 提升理事會(huì)決策的科學(xué)性，加快專家委員會(huì)建設(shè)

現(xiàn)有的理事會(huì)自身對(duì)圖書館的前瞻性、發(fā)展性問題缺乏研究，理事會(huì)咨詢委員會(huì)或?qū)I(yè)委員會(huì)不健全，在圖書館業(yè)務(wù)建設(shè)與服務(wù)開展以及人力、財(cái)務(wù)、審計(jì)等領(lǐng)域缺乏專業(yè)支持。例如，為保障圖書館理事會(huì)對(duì)圖書館的專業(yè)治理，黑龍江省圖書館、內(nèi)蒙古圖書館、貴州省圖書館、廣東省立中山圖書館、深圳圖書館、寧波市圖書館、哈爾濱市圖書館在各自圖書館章程中明確規(guī)定設(shè)立專業(yè)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)，為理事會(huì)決策提供咨詢建議。但據(jù)我們調(diào)研得知，目前各館的專業(yè)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)均未成立。這也要求圖書館理事會(huì)創(chuàng)新體制機(jī)制，加快組建專業(yè)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)，提升理事會(huì)決策的科學(xué)性。

[1] 中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2013-11-12)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2] 中華人民共和國文化部.公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案[EB/OL].[2017-05-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/bnsjdt/ggwhs/201412/t20141210_437715.html.

[3] 中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》[EB/OL].(2015-01-15)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[4] 中國文化報(bào).深圳6家公共文化機(jī)構(gòu)成立理事會(huì) 社會(huì)各界專家學(xué)者擔(dān)任深圳圖書館理事[EB/OL].[2017-05-20].http://sztqb.sznews.com/html/2015-04/06/content_3187971.htm.