重點工程協(xié)調困局及協(xié)同政府的啟示

凌學東

摘要：北京、上海、廣州等地重點工程協(xié)調依據(jù)的法律規(guī)范層級較低，組織職能分散、交叉，協(xié)調舉措剛性不足且存在違法風險，激勵機制整體乏力，保障措施和推進責任有時難以落實，協(xié)調權威和效率受到影響。域外協(xié)同政府改革以公共目標需要為導向，創(chuàng)建協(xié)作的組織類型，以公共服務行政協(xié)議為基石，關切利益各方，并能切實問責。受其啟示，重點工程協(xié)調不妨遵循工程建設流程的整體性和連續(xù)性，打破職能分化、重疊導致的部門間合作困境，升級、完善協(xié)調法律規(guī)范，整合協(xié)調組織和職能，增進共識決策和優(yōu)化協(xié)調方式，評估協(xié)調績效，以更好實現(xiàn)行政協(xié)調目標。

關鍵詞：協(xié)同政府；重點工程；協(xié)調；啟示

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2018）01-0041-50 收稿日期：2017-08-01

重點工程建設協(xié)調牽涉多方利益，職能獨立的政府部門出于各自職責考慮，易出現(xiàn)推諉、分割、重復管理等現(xiàn)象。各地重點工程協(xié)調依據(jù)的法律規(guī)范層級較低，組織職能分散、交叉，協(xié)調舉措剛性不足且存在違法風險，激勵機制整體乏力，保障措施和推進責任有時難以落實，協(xié)調權威和效率受到影響。本文以北京、上海、廣州的重點工程協(xié)調為樣本，針對其現(xiàn)實困局，借鑒域外協(xié)同政府改革經(jīng)驗，在法律規(guī)制、職能整合、組織重塑、共識決策、績效評估等方面提出優(yōu)化重點工程協(xié)調的對策建議。

1 重點工程協(xié)調的現(xiàn)實困局

中國現(xiàn)有的重點工程協(xié)調機構多設置于建設行政主管部門，少數(shù)為獨立機構或設置于發(fā)展改革部門。這些機構職能相似：對轄區(qū)內重點工程進行協(xié)調、督辦、檢查、服務，旨在推進項目如期保質完成。盡管有區(qū)域特殊性，各地重點工程協(xié)調存在著共性的困局。

1.1 協(xié)調事權分散，職責邊界不清

重點工程協(xié)調事權分布于行業(yè)主管部門、屬地區(qū)縣政府、綜合協(xié)調部門、市政府分管副市長或副秘書長等主體，職責邊界不清晰。隨意性和被動性較強。一旦“突然”出現(xiàn)需要行政協(xié)調的重大事項，往往專門設立臨時性協(xié)調機構，其組成人員多為兼職，職能與常設機構的職能重疊，協(xié)調事項完結后不能及時取消，呈常設化趨勢。這些“臨時性常設機構”割裂了政府部門的職權，加劇了行政職責混亂，降低了部門間的協(xié)調主動性和責任意識。由多個部門管理一個事項，既降低決策效能、行政管理效率，也無法建立完整的責任追究機制。

1.2 協(xié)調舉措乏力，協(xié)調效率受限

重點工程協(xié)調缺乏有效的協(xié)同治理和跨部門協(xié)作機制。在共識決策的達成、協(xié)調工作的開展以及協(xié)調成果的執(zhí)行監(jiān)督等方面尚未形成能動的協(xié)作意識和協(xié)同文化。協(xié)調機構對重點工程通常會采取現(xiàn)場協(xié)調、聯(lián)席會議、專項調度、審批“綠色通道”等措施，但這些舉措總體上缺乏剛性約束力，協(xié)調效率受到影響。重點工程協(xié)調會議形成的紀要是一種典型的行政協(xié)議。行政協(xié)議的履行效力是衡量行政協(xié)調效果的重要指征。

由于缺乏較高位階的法律規(guī)制，普遍缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的文件支撐，各地重點工程協(xié)調機構的職能并不足以督促行政協(xié)議的履行，很多協(xié)調工作主要依靠領導重視、人際關系乃至個人威信，依賴感情積累和歷史沉淀，“人治”在重點工程協(xié)調中發(fā)揮了重要作用，某些場合甚至難以替代。倘無此類公共關系，協(xié)調成果又缺乏硬性約束，協(xié)調的意義和威信就會大打折扣。2006年實施至今的《北京市重點建設項目管理辦法（試行）》由市發(fā)改委頒布，2014年上海市《關于進一步加強本市重大工程建設管理的實施意見》由市政府頒布，在效力層級上都僅屬于規(guī)范性文件。廣州市住建委的重點工程督辦處和北京市住建委的重點工程協(xié)調處，機構層級較低，不少被協(xié)調對象在規(guī)格上高于處級，協(xié)調主體很難對被協(xié)調對象形成制約，難以對其實施具有懲戒性的舉措。此時，上報領導和向督查借力就成為不得已的選擇，協(xié)調效率由此降低。對于需要多部門參與的行政事項，無論因事設立專門協(xié)調機構還是報請共同的上級領導介入，都會導致行政成本增加和效率降低。

1.3 依法行政強化，協(xié)調風險增加

中國行政協(xié)調工作無法高效推進的一個重要原因是法制基礎薄弱，制度化、規(guī)范化不足。有些地方或部門內部雖有關于行政協(xié)調工作的文件，也多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性。此外，法律法規(guī)和地方政府、部門的政策標準、內部文件之間存在一些現(xiàn)實沖突，導致協(xié)調機構在具體作為時面臨合法性困惑。

伴隨著依法行政的深化和審批制度改革的推進，國家對工程建設制定了一系列法律條文，重點工程概莫能外。如果嚴格遵照法定程序，工程建設周期勢必受到影響，有時難以滿足保障民生的需求，如燃氣、熱力工程倘若不能在當年供暖季前竣工，就會遲滯一年；交通樞紐的控制性節(jié)點工程工期倘若不能保證，就會影響已竣工道路的通車。法定程序如招標公告、人員公示等都有最低時限，無法突破；串聯(lián)辦理的程序若調整為并聯(lián)開展，亦無法繞開強制性的技術前置條件；部分由中央國家機關審批的事項如基本農(nóng)田征收，地方政府無法預計其辦理周期；即便是地方政府能主導的拆遷事項，拆遷周期也會服從工程工期的需要。協(xié)調機構只能通過打法律“擦邊球”的方式推進工程建設，從而增加了協(xié)調工作的違法風險。

1.4 獎懲措施虛化，推進責任落空

重點工程協(xié)調機構對被協(xié)調單位普遍缺乏可問責的監(jiān)督機制，責任難以落實到位。如廣州市規(guī)定，按照業(yè)務對口或屬地原則分解年度重點工程計劃任務，由各責任單位具體協(xié)調推進。市政府對責任單位的工作措施落實情況、計劃目標完成情況進行督促檢查和考核，考核結果向全市通報，并作為單位負責人的年度獎懲依據(jù)。這一工作在推進中雖有些威懾力，但并未達到預期效果。北京市委自2009年起將“重點工程落實情況”納入對區(qū)政府的考核指標體系，測評對象僅限區(qū)政府，實際測評缺乏足夠的檢查且受到外在因素影響，各區(qū)重點工程規(guī)模差異巨大也有損評價的客觀性。市政府督查室對部分重點工程發(fā)督查通知單，也難在績效考核和組織任命上予以體現(xiàn)，不足以對被督查單位形成威懾。各種名目的表彰受到明確限制。上海市開展重點工程實事立功競賽已30年，市重大辦安排3人專職負責考核測評。對于推進重點工程滯后的單位，年度績效獎金會整體酌減。不過，這一規(guī)格的表彰不具備可復制性。各地總體上缺少對重點工程推進的持續(xù)穩(wěn)定、科學合理的檢查、衡量、考評，幾乎沒有懲戒形成威懾，而獎勵也不足以激勵被協(xié)調單位，致使被協(xié)調單位對協(xié)調成果的落實缺乏主動性。endprint

產(chǎn)生以上困局的總體原因，在于中國行政協(xié)調缺乏具體而精準的法律依據(jù)，未能實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，可用“四個缺乏”概括：缺乏專門規(guī)制行政協(xié)調機構設置條件和程序的法律規(guī)范；缺乏明確界定行政協(xié)調機構職能和職責的法律規(guī)則；缺乏行政協(xié)調機構運行和協(xié)調管理機制的具體規(guī)定；缺乏重點工程協(xié)調管理規(guī)范與相關政策法規(guī)的協(xié)調性。

2 域外協(xié)同政府的理念與實踐

重點工程協(xié)調在性質上屬于行政協(xié)調，旨在調整行政系統(tǒng)內涉及重點工程建設的各機構之間、人員之間、行政運行各環(huán)節(jié)之間的關系，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關系，以提高行政效能、實現(xiàn)行政目標。行政協(xié)調需遵循先進的協(xié)調原則和運用科學的協(xié)調方法。面對重點工程協(xié)調困局，有必要考察域外行政運行的改革實踐，特別是借鑒協(xié)同政府的理念。

2.1 域外協(xié)同政府的理念發(fā)展

協(xié)同政府的概念較為寬泛，西方有多種相似表述。如在新西蘭和澳大利亞，改革的目標是建立“整體政府”（Whole of Government）；在加拿大，它被稱為“水平政府”（Horizontal Government）；英國稱之為“整體政府”（Holistic Government）或“協(xié)同政府”（Joined-up Government）；美國稱之為“協(xié)同政府”（Collaboration Government）、“網(wǎng)絡化政府”（Net-worked Government）等。這些稱謂的含義和著眼點有所區(qū)別，但實質上都是政府組織通過聯(lián)合、協(xié)調、協(xié)同的方式實現(xiàn)功能整合的政策和管理活動。

從概念使用看，通常將整體政府作為協(xié)同政府的高級階段。協(xié)同政府的表述最早源于英國布萊爾政府機構的改革，但作為一種改革趨勢蔓延到澳大利亞、新西蘭、加拿大、荷蘭等國時，則逐漸轉向了整體政府。一般意義上的協(xié)同政府是指，直接針對管理碎片化問題，打破傳統(tǒng)的組織界限，協(xié)同政府的不同層級和機構，提高跨部門合作質量以實行更為整體化的行政行為或提供公共服務的一種行政學思潮和管理實踐。協(xié)同政府是建立在對新公共管理理論反思基礎上的一種修正理論，重新強調了政府的公共責任和公共利益，扭轉了政府飽受批評的管理主義色彩和市場化傾向，也為在日趨復雜和多元化的社會中政府如何更有效地發(fā)揮作用提供了一個可能的答案。根據(jù)波利特的定義，整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調的思想與行動以實現(xiàn)預期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領域中不同利益主體的團結協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務。其核心是希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題，以及加強協(xié)調的一系列相關措施。佩里·希克斯在“政府再造”的語境下提出，整體政府的目的不是要破壞功能化的專業(yè)分工，而是將專業(yè)分工更多地建立在對整體性目標的考慮之上。他提出了一個分析框架，由目標和手段兩個維度構成，每個維度又分為相互沖突、相互一致、相互增強三個層次。其中，協(xié)同政府強調的是，不同政府部門或組織之間，目標和手段互不沖突，而整體政府則更進一步，強調目標和手段相互增強。

協(xié)同政府的核心目標是整合相互獨立的各種組織以實現(xiàn)政府所追求的共同目標。其基本觀點是：公共政策目標的實現(xiàn)既不能靠互相隔離的政府部門，也不能靠創(chuàng)設新的超級部門，而是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作。這種合作是全面的，包括公私部門合作，政府與非政府合作，政府部門之間合作，中央和地方政府之間的合作等。作為與部門主義、各自為政相反的措施，協(xié)同政府致力于更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，通過橫向與縱向的協(xié)調，消除政策抵觸，平衡利益沖突，有效利用資源，優(yōu)化公共服務。

2.2 域外協(xié)同政府的有益實踐

縱觀英國、加拿大、日本等國有關協(xié)同政府的改革實踐，以下經(jīng)驗可資借鑒：

一是以公共目標需要為導向?？绮块T協(xié)作的核心在于參加協(xié)作的部門都有實現(xiàn)公共目標的需要，并且這些目標面臨著復雜問題，存在系統(tǒng)性、暫時的、地理互聯(lián)等因果關系。比如加拿大河流管理相關部門，以協(xié)調和幫助解決重大資源沖突、實現(xiàn)更好的可持續(xù)發(fā)展為目的，成立了諸多流域管理理事會，取得了很好的效果。又如日本“中央防災委員會”作為內閣官房的輔助機構，其主要使命是負責抗災救災方面的工作。在過去的體制中，這是由國土廳承擔的，雖然國土廳可組織救災，但它卻無權調動警察和消防隊，這使其在開展這項工作時受到很大限制。組建中央防災委員會可在緊急狀態(tài)下實現(xiàn)一元化領導，更有效地開展抗災救災。當一個部門和該部門內一個專門行政機構有完全的責任、權限和資源來處理某問題或進行某項活動時，則不需要部門間合作。

二是創(chuàng)建協(xié)作的組織類型。整體政府是英國政府在面臨公共服務日益分裂化和部門化的情況下提出的應對措施。英國政府為此成立了許多“任務部門”，他們由來自公共部門、私有部門以及第三方機構的人員組成。日本在組織重建的過程中，創(chuàng)設了有關部門間協(xié)調的系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)和針對特殊問題的內閣總務官職位，為應對部門主義設立了專門的部際協(xié)調系統(tǒng)。日本《中央政府組織法》規(guī)定了固定的協(xié)調程序。經(jīng)歷“大部制”改革后，日本成為發(fā)達國家中部級結構最少的國家。湯姆在其文章《傳遞協(xié)同政府》中提出了協(xié)同政府的四個層面，其中第一層面就是組織內部層面，包括組織內部的文化、價值觀、信息管理以及培訓等。政府治理的基本組織結構仍然是官僚制，權力依然是政府行動的基礎。即便在數(shù)字時代，治理也以官僚制為基礎，官僚仍然是數(shù)字時代治理的一個組織載體。傳統(tǒng)的官僚文化崇尚等級制，遵從繁瑣的程序以及追求穩(wěn)定，而協(xié)同政府則強調平等、適應性、自治性以及結果導向。

三是以公共服務行政協(xié)議為基石。加拿大政府的跨部門協(xié)作機構都有行政協(xié)議式的文件，這是機構和機構成員行動的依據(jù)。此時如同承諾原則，一旦就協(xié)作事務達成協(xié)議，就要齊心協(xié)力地貫徹執(zhí)行。英國公共服務協(xié)議是建立在各個不同的政府部門與財政部和首相執(zhí)行中心協(xié)商一致的基礎上的。2007年英國政府為隨后三年設立了30個新的公共服務協(xié)議，主要目的是為了進一步達到中央政府所期待的政策結果。當任何一個政府部門或機構不能達到中央政府所設立的目標時，中央政府會給予從減少資金到關閉政府部門或機構的懲罰。endprint

四是關切利益各方，形成共識決策。共識決策原則就是充分尊重各方的立場和利益，盡力通過協(xié)商一致的方式進行決策；當出現(xiàn)分歧時，允許個別成員退出，或者寧愿暫時將議題擱置，在更廣、更深的范圍內繼續(xù)探討；且在協(xié)調決策過程中向公眾公開相關信息，在各自職責范圍內為利益相關者提供充分的政策參與渠道，并有義務應對公眾質詢；另外，各部門協(xié)作應基于平等和尊重，信息共享以致共識決策。澳大利亞管理顧問委員會2004年的報告—《把政府聯(lián)結起來：整體政府對澳大利亞面臨的主要挑戰(zhàn)的回應》就指出有必要建立支持澳大利亞公共部門的文化，以“一起工作”為口號，以重建“公共道德”和“凝聚性文化”來實現(xiàn)部門間的合作。

五是監(jiān)督可問責，績效有評估。協(xié)同政府的最后一個層面在于創(chuàng)造性地運用責任、動機以及績效管理。英國基于其公共服務協(xié)議，為政府各主要部門設立了一套以目標和績效為考察方式的監(jiān)督體系。加拿大政府跨部門協(xié)作的主要成功之處在于它的協(xié)作機構的管理水平，重視機構領導與執(zhí)行力是一個重要原因。加拿大的整體政府似乎更注重合作的實際效果而非形式化。利用本國非政府部門發(fā)達的資源，授權志愿和私人組織參與服務供給，通過橫向績效目標協(xié)調。日本政府長期奉行官僚主導的發(fā)展模式，官僚的預算、決策比立法機構享有更大的優(yōu)先權。為更好地評價政府的政策執(zhí)行效果和效益，加強政府政策執(zhí)行的監(jiān)控和協(xié)調，日本引入了政策評估系統(tǒng)，包括政策執(zhí)行前和執(zhí)行后的評估，并將評估結果應用到計劃和規(guī)劃當中。

3 協(xié)同政府對重點工程協(xié)調困局的啟示

盡管協(xié)作性公共管理在西方國家的研究和關注已有十余年，并且這一問題也是當前我國政府管理實踐中的一個重大課題，然而，國內學界對此問題的理論回應遠遠落后于實踐發(fā)展的需要。部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現(xiàn)協(xié)調配合問題。在歐美國家，為了協(xié)調不同機構的行動，協(xié)同政府改革的重要內容就是通過削減機構或建立跨部門協(xié)作小組，將這些機構整合在一起。行政協(xié)調問題既受到政府自身組織結構、權力格局、行政文化、績效評估和問責機制的影響，也面臨諸多普遍性成因。域外協(xié)同政府改革，為破解重點工程協(xié)調困局提供了法律規(guī)制、職能整合、組織重塑、共識決策、績效評估等方面的借鑒。

3.1 升格協(xié)調法律，完善規(guī)范內容

導致重點工程協(xié)調效率低下的一個普遍性和根本性原因在于制度化和規(guī)范化不足。目前，規(guī)制重點工程協(xié)調的法律文件多為地方政府或其組成部門的規(guī)范性文件，層級和效力較低，難以據(jù)此貫徹協(xié)同政府的通盤理念，故有必要升格協(xié)調法律層級并完善其規(guī)范內容。

3.1.1 升格相關法律層級

升格重點工程協(xié)調法律文件的效力層級可考慮在兩個層面進行：（1）在全國范圍內，由國務院建設行政主管部門制定行政規(guī)章，至少單獨發(fā)布或會同相關部級單位聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件（此處法律文件的效力層級可以更高，比如由國務院頒布行政法規(guī)，甚至像日本那樣采取頒行法律的方式規(guī)定固定的協(xié)調部門和協(xié)調程序），以規(guī)范全國重點工程的協(xié)調管理。這一層面的法律規(guī)范應當明確國家和地方重點工程的確立原則、協(xié)調機構的設置條件和程序、協(xié)調職能和責任、協(xié)調保障措施，以及將重點工程推進工作納入政府績效考核的原則性規(guī)定。（2）在地方范圍內，由城市政府制定行政規(guī)章或由地方人大制定地方性法規(guī)，至少發(fā)布城市政府規(guī)范性文件（如滬府發(fā)〔2014〕8號），以響應國家層面的法律規(guī)范并滿足地方市情需要。升格相關法律層級有三方面意義：首先，可立竿見影強化相關部門對協(xié)調工作的重視度、配合度和執(zhí)行力；其次，可有效轉變協(xié)調工作長期以來的“應急模式”，減少臨時性機構，使協(xié)調部門集中、統(tǒng)一、有序開展協(xié)調工作；再次，可使相關部門協(xié)同工作有統(tǒng)一的法律依據(jù)，有利于減少不同法律規(guī)則間及不同部門文件間的沖突，減少協(xié)調部門面臨的違法風險，減少部門間矛盾摩擦，提高協(xié)調效率。

3.1.2 完善相關法律規(guī)范

作為重點工程協(xié)調主要依據(jù)的地方性法律應盡可能精細化、具體化，減少原則化、籠統(tǒng)化的規(guī)定。唯其如此，法律規(guī)范才更具可操作性。完善重點工程協(xié)調法律規(guī)范的內容可重點關注五個方面：（1）明確重點工程的類型和“門檻”條件，明確法律規(guī)范的調整對象和適用范圍。（2）明確重點工程協(xié)調機構及協(xié)同部門的職能和職責。對可能發(fā)生部門間推諉的事項，要明確對其享有職權和承擔職責的部門；對未能窮盡的事項，法律尚無規(guī)定的，要明確由爭議部門共同的上級主管部門或領導指定管轄。盡可能防止職能交叉推諉，保證權責統(tǒng)一。（3）按照重點工程的建設程序，明確不同階段可能需要協(xié)調的事項類型，以及相關部門在此階段應配合協(xié)調的義務和責任。（4）規(guī)定若干有效的協(xié)調管理制度及其運行保障機制，比如部門聯(lián)席會議制度、定期綜合協(xié)調制度、統(tǒng)計報表制度等。具體規(guī)定這些制度的運行，比如由何部門牽頭組織會議或上報數(shù)據(jù)、被協(xié)調單位和參會人員如何構成、協(xié)調成果如何執(zhí)行、被協(xié)調單位執(zhí)行不力的應承擔何種責任、被協(xié)調部門之間不能達成共識時的解決方案等。（5）規(guī)定績效考核和獎懲制度。將被協(xié)調單位及其工作人員對重點工程協(xié)調工作的執(zhí)行度、配合度作為考核和獎懲的重要指標。

3.2 整合協(xié)調職能，重塑協(xié)作組織

精簡和整合行政部門是近十年機構改革的大方向。2008年機構改革精簡了一些議事協(xié)調機構，主要部門牽頭機制得到肯定。2013年國務院機構改革圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理等機構。地方政府部門也在整合進程中，如深圳成立了市規(guī)劃和國土資源委員會（市海洋局），北京市正努力實現(xiàn)“多規(guī)合一”，有地方將規(guī)劃、建設管理職能合并到規(guī)劃建設局中。建構“大部門體制”是解決當前中國政府機構體系“碎片化”以及有效推進政府職能轉變的必要舉措。大部門制改革需在加大機構整合力度和實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的基礎上向縱深推進，打破分割、促進組織間合作與網(wǎng)絡化協(xié)作，并以此為契機構建協(xié)同政府。協(xié)同治理的主體從政府擴展至企業(yè)、非政府組織、專家和公眾，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局是中國行政合作關系的努力方向。endprint

在此背景下，重點工程協(xié)調職能有待整合，組織有待重塑：（1）圍繞一致目標，納入多方參與。重點工程建設中的協(xié)同主要指綜合協(xié)調部門、行業(yè)主管部門、參建單位，以及專家、志愿者、社會公眾的協(xié)作配合。讓利益相關方參與重點工程實施各環(huán)節(jié)并表達意見，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，使得重點工程實施過程同時成為協(xié)調職能部門行為的過程，保證行政行為的協(xié)調一致和高效。（2）大幅精簡臨時協(xié)調機構，將職能整合到統(tǒng)一的綜合協(xié)調組織?，F(xiàn)實中，行政職能部門常成為眾多臨時指揮部的成員單位，除了職能重疊，還增加了會議、溝通、督查等行政成本。綜合協(xié)調的優(yōu)勢在于將重點工程協(xié)調職能專業(yè)化、常態(tài)化，突破傳統(tǒng)的“一事一協(xié)調”“一時一協(xié)調”的局限。比如，北京市重大辦與北京市住建委可就重點工程協(xié)調職能進行整合，廣州市為大型項目成立的臨時協(xié)調機構亦可整合到城建領導小組之下。（3）綜合協(xié)調機構由地方政府而非職能部門主導。盡管從美國和英國的實踐看，層級低的協(xié)調機構依然可以在工作中實現(xiàn)對層級高、權力大的機構和領導的有效協(xié)調，但在中國行政協(xié)調規(guī)范化不足的背景下，有些常設性協(xié)調機構面臨層級低、職權弱的問題，信息能力與決策能力不足。不妨將重點工程綜合協(xié)調機構設為地方政府直屬，至少由一位副秘書長專職領導，而非將其辦事機構下設建設主管部門。（4）領導觀念更新，強化大局統(tǒng)籌。以協(xié)同政府理念共同參與重點工程的實施，綜合協(xié)調部門、行業(yè)主管部門、區(qū)縣政府等利用各自優(yōu)勢資源，相互協(xié)作，這需要各級領導增強大局觀念和合作精神。（5）提高公眾參與度，柔化組織邊界。在信息化、網(wǎng)絡化高度發(fā)達的當今社會，公眾可以全程參與重點工程建設，在項目選址、規(guī)劃路由、設計方案、投資估算、環(huán)境影響評價、征地拆遷、招標公告、渣土運輸、文明施工、項目運營等各個環(huán)節(jié)提供監(jiān)督、意見和建議，在決策科學性與輿情發(fā)展上與行政協(xié)調形成良性互動。

3.3 增進共識決策，強化協(xié)調威信

在國際上，以官僚權威為依托的縱向層級協(xié)調機制已被摒棄，發(fā)達國家當代的行政改革旨在實現(xiàn)以共識決策為特征的橫向協(xié)調。但在中國政府部門間協(xié)調機制的類別中，橫向協(xié)調機制遠比縱向和橫向縱向并用的協(xié)調機制少，不能充分發(fā)揮職能部門在部門間關系中的牽頭協(xié)調作用。重點工程協(xié)調涉及縱橫向、內外部、多層面，牽涉建設單位、行業(yè)主管部門、綜合協(xié)調部門以及參建人員的協(xié)作配合。在重塑的協(xié)作組織中，綜合協(xié)調部門擔負牽頭責任。牽頭部門在協(xié)調平級部門時無法采用指揮、命令、分配等權力手段，在現(xiàn)體制下可采用靈活的協(xié)調方式，強化責任權威，通過共識決策確保協(xié)調成果的可執(zhí)行性。政府正處于一個相互依賴、復雜多變的環(huán)境中，沒有哪個部門擁有絕對充足的資源和知識可以獨立解決所有問題。在解決公共性問題時，牽頭部門與相互依賴的部門需交換資源和信息，共享知識，談判目標，采取有效的集體行動。

優(yōu)化重點工程協(xié)調方式的建議如下：（1）基于共識決策。共識決策就是充分尊重相關各方的立場和利益，盡力通過協(xié)商一致的方式進行決策。持續(xù)培養(yǎng)合作文化，遏制違背合作精神的行為，消除不利于合作的結構障礙。當出現(xiàn)分歧時，允許個別成員退出，或者寧愿暫時將議題擱置，在更廣、更深的范圍內繼續(xù)探討；在協(xié)調決策過程中向公眾公開相關信息，在各自職責范圍內為利益相關者提供充分的政策參與渠道和平臺，讓其有機會發(fā)表意見和表達訴求，并做好公眾質詢的應對；各部門基于平等和尊重共享信息，在不斷磋商和妥協(xié)中逐步消除分歧，減少抵觸，達成共識；高層參與決策或支持決策，能夠有效促使相關人員實施合作。（2）圍繞目標開展協(xié)調。協(xié)同治理不能泛泛而論，必須圍繞具體目標進行協(xié)作，且要以成果最大化為原則衡量是否有協(xié)作的必要性。（3）依據(jù)制度開展協(xié)調。這是協(xié)調管理得以正常運行的先決條件，能保證協(xié)調效率，減少臨時性人為影響因素，規(guī)避違法風險。比如舉行常規(guī)的協(xié)調工作會議，做記錄、寫愿景、發(fā)布目標聲明，向利害關系方和廣大公眾定期報告重點工程進度，專人跟蹤落實協(xié)調成果等等。（4）制作行政協(xié)議式的成果文件。行政協(xié)議是對有共同目標且需要協(xié)作的政府部門合作事務的安排，涉及相關主體的權利和義務，是跨部門協(xié)作的長期制度化安排和合作開端。一旦就協(xié)作事務達成協(xié)議，就要齊心協(xié)力地貫徹執(zhí)行。（5）賦予綜合協(xié)調部門一定財政資源。被協(xié)調對象愿意接受協(xié)調組織決策的前提是，后者有足夠資源，這種資源在西方主要表現(xiàn)為財政控制權。財政手段是一種重要的行政支配權，具有統(tǒng)一、理性、客觀等優(yōu)點?？茖W運用財政分配權力能有效保障協(xié)調任務的落實。（6）采用責任權威的思維，明確牽頭部門為主要責任方即協(xié)調權威方。此種權威還可通過授權產(chǎn)生，確定綜合協(xié)調部門為牽頭責任單位，其他部門在特定事項協(xié)調中必須予以配合。以責任為基礎的權威認定，不涉及高層級的任務分配，不要求高層級的領導參與，不沖擊現(xiàn)有行政體制，能更好地實現(xiàn)部門間協(xié)作。

3.4 基于信任關系，評估協(xié)調績效

實現(xiàn)公共政策目標要求在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作，這種合作是全面的，包括公私部門間、政府與非政府間、政府部門間、中央和地方政府間的合作。把具有不同性質、目標、管理模式和動力機制的組織整合起來的關鍵既不是行政命令，也不是市場競爭，而是信任。協(xié)同政府理念認為公共服務的核心機制只能是信任。組織的整合、目標的共識、觀念的分享等在一定程度上有利于信任關系的建立，但它們都缺乏強制性，是建立信任關系的必要而非充分條件?？冃гu估則可能彌補這些不足，成為協(xié)同政府中確立信任關系的基石?？冃гu估圍繞政府的戰(zhàn)略目標把執(zhí)行機構和決策機構的績效統(tǒng)一起來進行測評和管理，更加關注公共服務的整體性產(chǎn)出。如果績效評估能夠建立在法律效力基礎之上，則具有一定強制性，反過來強化信任關系。

重點工程建設協(xié)調的績效評估體系可考慮以下方面：（1）重視領導推進績效評估的力度。指標體系的設置具有良好的導向作用，應讓領導重視考核而不是將其淪為一種擺設。（2）科學設定績效目標。建設周期是目標的構成主脈，科學合理的建設周期是實施績效考核的先決條件。重點工程建設計劃安排應遵循建設規(guī)律，盡量避免非業(yè)務領導主觀臆斷，避免為完成目標而犧牲安全施工、質量標準、造價控制等。（3）增加物質性獎勵和懲戒的力度。行政機關中的獎勵過于偏重精神層面，致使激勵效果弱化。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，增加物質性獎勵顯然比單純的精神獎勵效果好。為讓懲戒達到威懾效果，亦可考慮適當?shù)奈镔|性懲罰，比如扣發(fā)部分或全部績效獎金。這種物質性懲罰會讓被考核單位有所畏懼，不敢漠視協(xié)調成果的落實。（4）財政上適當支持。除了可用物質性懲罰所得填補獎勵需要之外，財政上仍應給予適當支持，才能讓績效評估真正落到實處；（5）有效執(zhí)行與可問責的監(jiān)督制度設計。協(xié)調管理的領導力與執(zhí)行力至關重要?？汕逦x協(xié)調目標，提供必要資源如時間、金錢、權威，規(guī)定協(xié)調時限和界限，進行績效考核，并進行經(jīng)常性反饋和調整。密切跟蹤協(xié)調成果和效益，將協(xié)調目標與資金撥付聯(lián)動，以制約被協(xié)調單位。讓大家意識到績效評估的目的并非糾錯或懲戒，而是為了提升組織績效，有效達成目標。

中國行政權力的結構和運行正發(fā)生變化，將著力健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調的機制，行政協(xié)調必然要與此相適應。面對重點工程協(xié)調困局，不妨借鑒域外協(xié)同政府改革經(jīng)驗，遵循工程建設流程的整體性和連續(xù)性，打破職能分化、重疊導致的部門間合作困境，升級、完善協(xié)調法律規(guī)范，整合協(xié)調組織和職能，增進共識決策和優(yōu)化協(xié)調方式，評估落實協(xié)調績效，更好地實現(xiàn)行政協(xié)調目標。

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