國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革發(fā)展淺析

高茜雯

摘 要： 近年來(lái)，國(guó)企深化改革重點(diǎn)主要集中于混合所有制、分類監(jiān)管和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司等，筆者主要從國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司角度出發(fā)，探討其對(duì)于國(guó)企改革的必要性和重要性，同時(shí)就后續(xù)改革方向提出建議。

關(guān)鍵詞： 國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司；國(guó)企改革；混合所有制；分類監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F27

深化國(guó)企改革是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要任務(wù)之一，其方式和效果將從根本上影響我國(guó)前進(jìn)方向，本文從國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司角度出發(fā)，探討其必要性和重要性，并就后續(xù)改革方向提出建議。

一、國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司簡(jiǎn)析

自十八屆三中全會(huì)要求“組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”之后，我國(guó)有了一批國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，但目前其定位仍未明確，筆者僅從現(xiàn)象和功能角度，以國(guó)有資產(chǎn)管理體制為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行簡(jiǎn)析。

（一）我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制

我國(guó)傳統(tǒng)國(guó)企管理體制可以通過(guò)下圖得到直觀闡釋，國(guó)企的真正所有者是人民群眾，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，再由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)資委進(jìn)行具體管理。

（二）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的定位

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司就是位于政府和國(guó)企之間的中介機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著承上啟下的職能，如下圖所示。

政府代表公民作為“出資人”，首要目標(biāo)是國(guó)有資本保值增值，但其作為行政機(jī)構(gòu)還必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，其矛盾點(diǎn)在于資本保值增值與提供社會(huì)服務(wù)往往無(wú)法兼顧，甚至彼此沖突。

因此若讓政府直接管理國(guó)企，就會(huì)帶入行政管理屬性，使其效率低下、發(fā)展緩慢；若政府控制過(guò)于深入，甚至?xí)母旧掀茐氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此外，政府只能通過(guò)法律法規(guī)對(duì)國(guó)企進(jìn)行監(jiān)督管理，無(wú)法快速對(duì)企業(yè)變化和需求進(jìn)行反映，控制能力有限。

由上可知，政府直接管理國(guó)企存在諸多弊端，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)運(yùn)而生，在國(guó)有資產(chǎn)代理鏈條上位于政府和國(guó)企之間，從它開(kāi)始向上追溯，應(yīng)規(guī)范國(guó)家所有權(quán)政策，優(yōu)化國(guó)有資本配置規(guī)模、范圍、發(fā)展方向和策略，以及政策意愿的法制化傳導(dǎo)機(jī)制；向下延伸，應(yīng)進(jìn)行功能定位、權(quán)責(zé)邊界、治理結(jié)構(gòu)、管控體系和機(jī)制創(chuàng)新。

二、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的特殊性

（一）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資委之間的關(guān)系

1、性質(zhì)不同。國(guó)資委性質(zhì)為行政機(jī)構(gòu)，在國(guó)資代理鏈條上歸屬于政府。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司性質(zhì)為企業(yè)，既不是事業(yè)單位，也不是政府附屬機(jī)構(gòu)，在代理鏈條中分屬于企業(yè)。

2、管理方式不同。國(guó)資委通過(guò)行政手段對(duì)下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司則為股權(quán)管理。

3、國(guó)資委與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間是出資、監(jiān)管和授權(quán)關(guān)系。

由上可知，國(guó)資委和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司雖然都位于政府和市場(chǎng)邊界，但他們一個(gè)分屬政府，一個(gè)分屬企業(yè)，且國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司必須在國(guó)資委或國(guó)家授權(quán)下以國(guó)有資產(chǎn)入股國(guó)企并履行出資人職能，受國(guó)資委行政管理監(jiān)督。

（二）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與其他國(guó)企

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確了在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域鼓勵(lì)非國(guó)有資本參與國(guó)企改革，可見(jiàn)未來(lái)國(guó)企混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企混改”）是大勢(shì)所趨。

國(guó)企混改意味著非國(guó)有獨(dú)資企業(yè)增多，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，非國(guó)有獨(dú)資企業(yè)法人資本的所有權(quán)屬性不是國(guó)有，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)下屬公司投資形成的國(guó)家資本只是派生資本。雖然可以籠統(tǒng)地將所有國(guó)有控股企業(yè)稱為國(guó)企，但從價(jià)值總量上來(lái)看，國(guó)有資本并不是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)企價(jià)值的簡(jiǎn)單疊加，而應(yīng)該只是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司合并財(cái)務(wù)報(bào)表中的資本。

（三）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的不同模式

1、直接把原有的行業(yè)性總公司或政府行業(yè)主管部門改組為國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，如中國(guó)航空工業(yè)總公司、中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司、中國(guó)石油化工總公司、中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司和中國(guó)鐵路總公司等。

2、國(guó)資委直接管理的中央企業(yè)自然轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本投資公司，如中國(guó)中車集團(tuán)公司、國(guó)家電力投資集團(tuán)公司等。

3、已經(jīng)組建或未來(lái)直接組建，以企業(yè)重組整合為主要功能的國(guó)有資產(chǎn)投資公司，如國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)等。

4、將市場(chǎng)化了的科研院和待重組的企業(yè)及地方上大量的中小型國(guó)有企業(yè)直接放入以國(guó)有股權(quán)管理為核心功能的國(guó)有資本投資公司，如中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司和地方國(guó)有資產(chǎn)投資管理公司。

從上述模式來(lái)看，國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司也有本質(zhì)區(qū)別。國(guó)有資本投資公司通過(guò)股權(quán)控制其他混合所有制企業(yè)；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是混合控股公司，既從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)又通過(guò)股份控制子公司。本文討論的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要指國(guó)有獨(dú)資投資公司，是純粹的控股公司，其功能是通過(guò)發(fā)揮投資運(yùn)作、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)和重組整合等資本平臺(tái)作用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集、結(jié)構(gòu)升級(jí)、國(guó)有資本布局優(yōu)化、保值增值等目標(biāo)。

三、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司存在的問(wèn)題

（一）缺乏明確的法律定位

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的法律定位一直沒(méi)有得到明確，令其在進(jìn)行組織架構(gòu)調(diào)整、人事安排、行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任時(shí)缺乏硬性條文規(guī)定，時(shí)有模棱兩可、進(jìn)退兩難的情況發(fā)生。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的中介職能要求其將行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)權(quán)力，若是直接按照《公司法》進(jìn)行調(diào)節(jié)將會(huì)導(dǎo)致其要么淪為政府附屬機(jī)構(gòu)，要么變成國(guó)企之上的集團(tuán)公司，會(huì)過(guò)分放大行政或是經(jīng)濟(jì)屬性。

（二）缺乏有效的公司治理

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的上級(jí)單位是國(guó)家或國(guó)資委，接受的是行政命令，對(duì)下屬單位進(jìn)行管理時(shí)又要走市場(chǎng)化線路，這要求國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在內(nèi)部將行政命令轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)指令，既追求經(jīng)濟(jì)效益，又兼顧社會(huì)公益，這種矛盾性決定了它的公司治理機(jī)制不能簡(jiǎn)單采用傳統(tǒng)模式。

目前國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司仍未找到有效率的公司治理模式，其組織架構(gòu)、人事管理、審批制度等模式混雜著行政、經(jīng)濟(jì)屬性，監(jiān)管績(jī)效考核指標(biāo)難以確定，審批流程過(guò)于漫長(zhǎng)，人事制度和薪酬體系偏于僵化，公司內(nèi)部員工缺乏激勵(lì)，對(duì)下屬公司長(zhǎng)期存在“管理缺位”或“管理過(guò)度”的情況。

四、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的改革建議

（一）盡快明確法律定位

從法律層面對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行專門定位，它必須是經(jīng)過(guò)授權(quán)的具有特殊法人地位以及特殊治理結(jié)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司，但其特殊性不能超越企業(yè)法人，也不能被視為事業(yè)法人或政府機(jī)構(gòu)。

（二）制定監(jiān)管和考核要求

以國(guó)資委為代表的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”）應(yīng)從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，要明晰權(quán)力和責(zé)任清單，除了大政方針和關(guān)鍵指標(biāo)的監(jiān)督管控之外，必須放開(kāi)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司其他具體管控權(quán)，要符合市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)要求，激發(fā)企業(yè)活力，提升經(jīng)營(yíng)效率。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司是由政府100%控股的國(guó)有資本投資公司，但其可以遵循市場(chǎng)規(guī)律成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，政府不能對(duì)其有任何行政干預(yù)。美國(guó)關(guān)于國(guó)企管理的總原則是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)嚴(yán)格分離，對(duì)于具有商業(yè)性質(zhì)的國(guó)企可以完全由其自主經(jīng)營(yíng)。

（三）“一企一策”推動(dòng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅追求國(guó)有資產(chǎn)保值增值，還肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任，但不具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)職能的行政部門無(wú)法直接推動(dòng)上述兩個(gè)目標(biāo)，只能通過(guò)國(guó)企執(zhí)行，而上述目標(biāo)的不可兼容性是很多國(guó)企效率低下的原因之一。

為此，《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》特意將國(guó)企分為兩類：商業(yè)類和公益類，就是為了避免兩種職能沖突。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)著政府和國(guó)企的中介職能，天然肩負(fù)有將這兩類職能進(jìn)行分類和消化的責(zé)任。承擔(dān)不同職能的企業(yè)必須有不同的監(jiān)管和考核指標(biāo)，考慮到我國(guó)國(guó)企數(shù)量龐大，具體到每個(gè)企業(yè)都制定法規(guī)的可行性不大，因此建議針對(duì)每一家國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司都進(jìn)行細(xì)化分類并制定其具體管理法規(guī)，為其“量身定做”最適合的發(fā)展策略，然后由其對(duì)下屬單位進(jìn)行管理。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)就是一個(gè)極為重視企業(yè)特殊性的國(guó)家，它每成立一個(gè)國(guó)有企業(yè)，議會(huì)就會(huì)通過(guò)一項(xiàng)單行法律來(lái)規(guī)定其設(shè)立目的、董事會(huì)構(gòu)成、經(jīng)營(yíng)方式與范圍等，基本做到了“一企一策”的具體規(guī)劃。新加坡也非常重視國(guó)有企業(yè)的分類管理，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司以國(guó)資保值增值為唯一目的，帶有公益性質(zhì)的投資由其他公司完成，使得淡馬錫可以毫無(wú)后顧之憂地追求經(jīng)濟(jì)效益。挪威也將國(guó)企分為具有商業(yè)目標(biāo)的國(guó)企、公司總部在挪威的具有商業(yè)目標(biāo)的國(guó)企、具有商業(yè)目標(biāo)和其他具體目標(biāo)的國(guó)企和具有產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的企業(yè)四大類，并分別對(duì)其所有權(quán)政策進(jìn)行有針對(duì)性的管理。

（三）培養(yǎng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的專業(yè)性

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)股東大會(huì)或董事會(huì)對(duì)下屬企業(yè)進(jìn)行管理，但目前我國(guó)國(guó)企董事會(huì)監(jiān)督經(jīng)營(yíng)職能往往被削弱或者完全不起作用，又或者發(fā)生股東大會(huì)與董事會(huì)被一股獨(dú)大的大股東直接控制，并與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者“合謀”產(chǎn)生內(nèi)部人控制問(wèn)題。

從國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司自身出發(fā)，要提升股權(quán)管理作用的前提條件在于提升自身專業(yè)能力。為此，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)強(qiáng)化宏觀戰(zhàn)略分析能力和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)素養(yǎng)，確保能夠作為頂層資本控制主體。

同時(shí)考慮到人是信息的重要載體，筆者建議增強(qiáng)政府、國(guó)企與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的人員流動(dòng)性，這樣有助于增強(qiáng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)企業(yè)情況的了解和判斷，也有助于保證其投資方向與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相符，兼顧國(guó)家與企業(yè)效益。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)政府官員就常與企業(yè)高管身份疊加和自由轉(zhuǎn)換，使得美國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策不會(huì)大幅偏離國(guó)家利益方向；華爾街金融機(jī)構(gòu)董事也多在實(shí)體企業(yè)擔(dān)任要職，這樣既可以優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)投資方向，又能為企業(yè)引入資金，使資本與技術(shù)、資源更好對(duì)接。

（四）強(qiáng)化國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的出資人職能

在培養(yǎng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司具備股權(quán)管理的專業(yè)能力之后，應(yīng)從法律和制度層面明確國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司享有并行使出資人權(quán)利，包括選擇和聘任經(jīng)營(yíng)者、收益權(quán)和重大項(xiàng)目的投資決策權(quán)等?，F(xiàn)階段我國(guó)國(guó)企公司治理問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因是缺乏有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制和完善的公司治理結(jié)構(gòu)，這也是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司管理缺位的表現(xiàn)之一。在必要時(shí)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司也應(yīng)利用強(qiáng)制性的制度安排來(lái)強(qiáng)化出資人權(quán)利，以便改善國(guó)企公司治理問(wèn)題。

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